王建國

運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的思考

王建國

中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定》指出，要運用法治思維和法治方式全面推進(jìn)依法治國，促進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作（下稱檢察預(yù)防工作）基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能開展法治反腐，與依法治國有著更加密切的內(nèi)在聯(lián)系。始終要求堅持運用法治思維和法治方式開展工作，推進(jìn)法治反腐和依法治國。但在實際工作中，由于檢察預(yù)防工作有關(guān)的法律法規(guī)不完備，造成這項工作不能運用法治思維和法治方式有效開展，需要從法治角度對其意義、起點、定位、路徑等進(jìn)行深入探討。

充分認(rèn)識運用法治思維和法治方式對推進(jìn)檢察預(yù)防工作的意義

十八大以來，在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國正形成改革開放新格局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新戰(zhàn)略、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新常態(tài)。通過抓源頭正“四風(fēng)”，強(qiáng)制度建機(jī)制，重法治講規(guī)矩，既治標(biāo)又治本，“四風(fēng)”問題和腐敗蔓延勢頭得到一定遏制，預(yù)防職務(wù)犯罪工作也發(fā)展到了一個新的歷史階段。但腐敗問題的復(fù)雜性、反復(fù)性、頑固性和反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，使我們清醒地認(rèn)識到，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。在新的形勢下，檢察預(yù)防工作的地位和作用更加突出、任務(wù)更加艱巨。要堅決反對所謂“檢察預(yù)防不起作用”“司法改革削弱檢察預(yù)防”等錯誤認(rèn)識，進(jìn)一步提高做好檢察預(yù)防工作重要性和迫切性的認(rèn)識，把它放在更加重要的位置，按照習(xí)總書記“預(yù)防職務(wù)犯罪出生產(chǎn)力”的要求，積極運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作的深入開展。

1.充分認(rèn)識運用法治思維和法治方式對推進(jìn)檢察預(yù)防工作服務(wù)“四個全面”大局的重要作用。檢察預(yù)防工作是反腐敗總體格局的重要組成部分，運用法治思維和法治方式開展檢察預(yù)防工作，要求充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，通過積極開展“一帶一路”、工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防等工作，服務(wù)全面建成小康社會；建立健全預(yù)防監(jiān)督機(jī)制，督促依法行政，推進(jìn)簡政放權(quán)，落實“三個清單”，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，服務(wù)全面深化改革；加強(qiáng)制度預(yù)防和法治反腐，推進(jìn)司法改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，服務(wù)全面推進(jìn)依法治國；開展介入偵查、同步預(yù)防、預(yù)防告誡、風(fēng)險預(yù)警等，推動反腐敗斗爭深入開展，服務(wù)全面從嚴(yán)治黨。

2.充分認(rèn)識運用法治思維和法治方式對推進(jìn)檢察預(yù)防工作在“標(biāo)本兼治”中的重要作用。十八大以來，中央堅持猛藥去疴、重典治亂，在高舉“利劍”“打虎拍蠅”的同時，一直強(qiáng)調(diào)反腐敗斗爭要堅持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，更加科學(xué)有效地防治腐敗。不久前，中紀(jì)委王歧山書記在浙江調(diào)研時明確指出，要堅決懲治極少數(shù)黨內(nèi)的腐敗分子，懲最終還是為了治，要堅持黨的一貫方針，懲前毖后、治病救人，要治病樹、拔爛樹，保護(hù)森林。檢察預(yù)防工作是查辦職務(wù)犯罪工作的必然延伸，建立在對職務(wù)犯罪案件的依法懲處之上，是一項十分重要的治本工作，在拔掉爛樹之后，要運用法治思維和法治方式，盡快找準(zhǔn)問題根源對癥下藥，才能治好病樹、保護(hù)森林。

3.充分認(rèn)識運用法治思維和法治方式對推進(jìn)檢察預(yù)防工作在“懲防體系”中的重要作用。懲治和預(yù)防腐敗體系是一個龐大的科學(xué)體系，預(yù)防職務(wù)犯罪在這個體系中處于“起點”、“源頭”位置。職務(wù)犯罪是最嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，預(yù)防職務(wù)犯罪是預(yù)防腐敗的最基本要求，預(yù)防腐敗必須從預(yù)防職務(wù)犯罪做起。這與關(guān)口前移、源頭治理并不矛盾。從理論上說，把預(yù)防職務(wù)犯罪當(dāng)作預(yù)防腐敗的起點，符合我國預(yù)防犯罪的本土化要求，能夠在檢察預(yù)防和紀(jì)檢監(jiān)察預(yù)防、黨委主體預(yù)防之間搭起橋梁。體現(xiàn)新古典主義從個體預(yù)防向社會預(yù)防的回歸，為法治反腐找到制度預(yù)防的路徑。符合預(yù)防理念、制度和技術(shù)相配合的原則，為標(biāo)本兼治的預(yù)防理念找到不能犯的制度設(shè)計，又為不能犯的制度設(shè)計找到合適的突破口和立足點。是空間防衛(wèi)技術(shù)在權(quán)力監(jiān)督上的延伸運用，通過制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，對權(quán)力的高度、寬度、幅度進(jìn)行“三維動態(tài)”監(jiān)控。從現(xiàn)實分析，只有從預(yù)防職務(wù)犯罪做起，在拔掉爛樹之后，及時通過案件剖析、預(yù)防調(diào)查進(jìn)行病理解剖、毒理分析等，仔細(xì)查找爛樹的原因，提出檢察建議、對策意見，才能對癥下藥、藥到病除，真正做到防治病樹，保護(hù)森林。這也說明檢察預(yù)防工作是介于拔爛樹、治病樹之間的“查病根”工作，少了這個環(huán)節(jié)，就無法對準(zhǔn)方向、找準(zhǔn)源頭，無法實現(xiàn)關(guān)口前移、源頭治理，真正做到把紀(jì)律挺在法律前面。因此，只有通過檢察預(yù)防工作首先揭示職務(wù)犯罪的原因和規(guī)律，提出對策建議，采取有效措施遏制和減少職務(wù)犯罪，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步追本窮源、正本清源，做好違法違紀(jì)預(yù)防，真正把教育、制度、監(jiān)督落到實處，筑起動機(jī)、機(jī)會、權(quán)力三道防線，形成不敢腐、不能腐、不想腐的長遠(yuǎn)有效機(jī)制，才能從源頭上、根本上、全局上預(yù)防腐敗。

運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作的路徑

檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要性、迫切性、法治性，要求我們要站在更高起點、更高層次、更高位置上，找準(zhǔn)預(yù)防工作的立足點、結(jié)合點、切入點，積極運用法治思維和法治方式推進(jìn)依法預(yù)防、制度預(yù)防和科學(xué)預(yù)防。

1.運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作，要把依法預(yù)防當(dāng)作基礎(chǔ)。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，國法就是底線。預(yù)防職務(wù)犯罪要運用底線思維、法治思維，堅持法治方式、依法預(yù)防。黨的十八屆四中全會決定要求，要加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系。通過完善懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的法律法規(guī)，形成更加科學(xué)的定罪處罰標(biāo)準(zhǔn)，更加公平正義的法治環(huán)境，更加科學(xué)的制度預(yù)防體系，確保在法治的前提下懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪，使每一個觸犯法律的人受到平等的追究，使每一個司法案件的處理都體現(xiàn)公平正義，使每一個游走在腐敗邊緣的人都能得到及時的挽救。檢察機(jī)關(guān)要按照中央司法改革的要求，積極參與《預(yù)防職務(wù)犯罪法》的調(diào)研起草，加強(qiáng)預(yù)防立法的研究，以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動國家和我省的預(yù)防立法，為依法預(yù)防提供保證。

2.運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作，要把制度建設(shè)當(dāng)作目標(biāo)。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，“要把籠子再扎緊一點，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的”，“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆”，要堅持“破”和“立”的辯證統(tǒng)一，“要加強(qiáng)對典型案例的剖析，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度減少體制缺陷和制度漏洞”。這就要求檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合執(zhí)法辦案，健全案件剖析制度，加強(qiáng)對腐敗高發(fā)易發(fā)行業(yè)、系統(tǒng)、部門典型案例的剖析，總結(jié)教訓(xùn)，找準(zhǔn)問題，及時形成報告，向案發(fā)單位、相關(guān)行業(yè)系統(tǒng)管理部門和黨委政府提出對策建議，舉一反三，對癥下藥，更好發(fā)揮作用。積極參與制度廉潔性的審查，督促有關(guān)部門制訂科學(xué)的制度，做好對現(xiàn)有相關(guān)制度的梳理、完善，在制訂出臺新的相關(guān)政策規(guī)定時，要把預(yù)防職務(wù)犯罪的制度措施一并加以考慮，在執(zhí)行中確保預(yù)防職務(wù)犯罪工作措施得到嚴(yán)格的落實，從制度上為預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供保證。對已經(jīng)發(fā)生案件的單位、部門，要加強(qiáng)對典型案件的剖析，深入查找制度的漏洞，抓好建章立制、亡養(yǎng)補(bǔ)牢治已??；對尚未發(fā)生案件的單位、部門，要加強(qiáng)對處于職務(wù)犯罪邊緣的人員的預(yù)防約談，及時告誡，防微杜漸治病始；對存在職務(wù)犯罪隱患的重點環(huán)節(jié)部位進(jìn)行風(fēng)險排查，狠抓預(yù)警，未雨綢繆治未病。

3.運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作，要把預(yù)防行政違法行為當(dāng)作重點。中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定》明確指出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，往往是濫用職權(quán)亂作為或玩忽職守不作為的瀆職行為。對此，最高人民檢察院曹建明檢察長指出要重點研究“履行職責(zé)”的具體含義，把握好監(jiān)督的范圍、方式、手段和程序，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制入手，依法行使監(jiān)督權(quán)。職務(wù)犯罪預(yù)防廳宋寒松廳長提出要“開展對行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。一是強(qiáng)化對行政違法的檢察建議工作，二是開展重要行政事項的風(fēng)險評估，三是開展對違法和輕微犯罪行為的預(yù)防誡告”。當(dāng)前檢察預(yù)防工作要把加強(qiáng)對行政權(quán)力運行的監(jiān)督當(dāng)作重點，作為優(yōu)化司法職權(quán)配置、保證公正司法、提高司法公信力的一項措施，正確理解把握運用。

4.運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作，要把科學(xué)有效當(dāng)作根本。黨的十八屆三中全會決定指出，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，必須加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。習(xí)近平總書記提出反腐倡廉關(guān)鍵在“?！?、“長”二字，要經(jīng)常抓、長期抓，抓出習(xí)慣、抓出長效。預(yù)防工作是一項社會性、協(xié)同性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，短期內(nèi)目標(biāo)難以明確、措施難以落實、效果難以量化。檢察機(jī)關(guān)要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書記系列重要講話精神，充分運用法治的規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制力，制訂科學(xué)的制度規(guī)范，鎖定長期的工作目標(biāo)，完善預(yù)防體制機(jī)制，強(qiáng)化細(xì)化主體責(zé)任，采取常態(tài)化的預(yù)防措施，保證“常、長”二字的落實。要認(rèn)真抓好建立健全工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗預(yù)防監(jiān)督機(jī)制改革試點等工作，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防工作的規(guī)范化和法治化，真正把制度落到實處，取得成效。

運用法治思維和法治方式推進(jìn)檢察預(yù)防工作的相關(guān)要求

依法治國方略要求強(qiáng)化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，實現(xiàn)關(guān)口前移、標(biāo)本兼治，有效遏制和減少腐敗現(xiàn)象。對檢察預(yù)防工作來說，作為預(yù)防腐敗的起點，要主動適應(yīng)依法治國的理念和要求，通過對檢察機(jī)關(guān)司法改革的配套改革，正確定位檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防職能、劃定檢察預(yù)防權(quán)的邊界、發(fā)揮檢察預(yù)防的監(jiān)督作用。

1.正確定位檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防職能。檢察預(yù)防工作是檢察機(jī)關(guān)懲治職務(wù)犯罪職能的必然延伸，是黨和國家反腐敗體系的重要組成部分，在懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中具有重要作用。但是檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防職能只是國家整體預(yù)防腐敗職能的一個方面，不能“包打天下”。因為職務(wù)犯罪是最嚴(yán)重的腐敗，預(yù)防職務(wù)犯罪的前提是已經(jīng)發(fā)生職務(wù)犯罪或者具有發(fā)生職務(wù)犯罪的現(xiàn)實危險，具有事后性和緊迫性，檢察機(jī)關(guān)難以對非罪行為進(jìn)行預(yù)防，也難以直接進(jìn)行事前預(yù)防和源頭治理。同時，職務(wù)犯罪預(yù)防又必然涉及教育、制度和監(jiān)督等各個方面，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)并不能夠獨立完成“三道防線”。因此，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防職能受到兩大限制，一是只能從辦案出發(fā)進(jìn)行事后為主的預(yù)防，二是只能立足法律監(jiān)督進(jìn)行以法律監(jiān)督為主的預(yù)防。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防職能充其量只是法律監(jiān)督職能的組成部分，檢察預(yù)防工作的實質(zhì)只是對黨委政府等預(yù)防主體預(yù)防職務(wù)犯罪工作的法律監(jiān)督。四中全會提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，對于履行預(yù)防工作職責(zé)來說，首先必須明確檢察預(yù)防工作只是檢察機(jī)關(guān)辦案和法律監(jiān)督職責(zé)的延伸，附于批準(zhǔn)逮捕、偵查、審查起訴等職責(zé)當(dāng)中，并沒有自己更多的能夠獨立存在的預(yù)防職責(zé)。

2.準(zhǔn)確劃定檢察機(jī)關(guān)預(yù)防監(jiān)督權(quán)的邊界。相對而言，檢察機(jī)關(guān)履行批準(zhǔn)逮捕、偵查和提起公訴等職責(zé)都有法律規(guī)定，邊界清楚，但履行職務(wù)犯罪預(yù)防職責(zé)仍然無法可依、邊界不清。主要原因是對檢察預(yù)防工作只是辦案延伸和法律監(jiān)督職責(zé)認(rèn)識不清，以為還有自己特殊的職責(zé)，可以任意向前延伸或者遠(yuǎn)離訴訟過程；實踐中預(yù)防領(lǐng)域和對象十分廣泛，涉及行政執(zhí)法、工程建設(shè)、國有企業(yè)、金融領(lǐng)域、醫(yī)藥衛(wèi)生、涉農(nóng)基層等領(lǐng)域，僅行政執(zhí)法領(lǐng)域又涉及到眾多的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法環(huán)節(jié)；預(yù)防措施又處于千變?nèi)f化之中，沒有形成一個規(guī)范的體系，案件剖析、檢察建議、預(yù)防咨詢和警示教育等作為辦案延伸，預(yù)防調(diào)查、行賄犯罪檔案查詢、預(yù)防約談、風(fēng)險預(yù)警等作為法律監(jiān)督活動，在實際工作中都還沒有定型。因此，對檢察機(jī)關(guān)履行預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)來說，還必須從職能、對象和措施等方面確定檢察機(jī)關(guān)預(yù)防監(jiān)督權(quán)的邊界。在當(dāng)前司法體制改革的背景之下，應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會，厘清邊界，把介入偵查開展同步預(yù)防、圍繞辦案開展案件剖析、深入調(diào)查提出對策建議、利用資源開展警示教育等作為檢察預(yù)防的主要職責(zé)，緊密結(jié)合檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查、起訴等職責(zé)開展，把檢察預(yù)防工作納入檢察官員額管理，采取項目化、流程化的方式開展個案、類案、工程預(yù)防等工作。

3.充分發(fā)揮檢察預(yù)防工作的作用。職能確定、邊界明確以后，才能保證檢察預(yù)防職責(zé)的正確履行。這就需要通過立法確定檢察預(yù)防的職責(zé)，保證檢察預(yù)防職責(zé)的履行有法可依，否則不可能做好辦案的“后半篇”文章，也不可能督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為；同時要盡快規(guī)范預(yù)防措施的種類、內(nèi)容、程序，以規(guī)范化保證檢察預(yù)防工作的項目化、流程化，保證檢察預(yù)防職責(zé)的正確履行。這兩個方面都給檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪預(yù)防職責(zé)帶來重大改革的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。在制訂預(yù)防職務(wù)犯罪法律制度方面，要分清立法預(yù)防、行政預(yù)防、檢察預(yù)防和社會預(yù)防等的職責(zé)；在預(yù)防措施的種類、程序等方面，按照科學(xué)的預(yù)防原理進(jìn)行分類和統(tǒng)籌，抓好規(guī)范，形成制度，不再輕易搞所謂的創(chuàng)新。只有把這兩個方面抓好了，檢察預(yù)防工作才能盡快實現(xiàn)預(yù)防監(jiān)督的司法化，走上法治反腐的軌道。

4.積極推動預(yù)防工作合力的形成。預(yù)防職務(wù)犯罪工作是一項全社會的工作，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會治理的方方面面。檢察預(yù)防工作作為預(yù)防腐敗工作的起點，還應(yīng)當(dāng)積極推動社會化預(yù)防機(jī)制的建設(shè)，形成工作合力，促進(jìn)源頭治理。要通過國家和地方立法明確建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門各負(fù)其責(zé)、社會各界參與的工作機(jī)制，為社會化預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供堅強(qiáng)的法治保障和組織保證，動員各方面力量共同開展預(yù)防工作，有效推動黨委政府、國有單位和社會各界共同開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作。充分發(fā)揮各地已有的各級黨委預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明紀(jì)律，強(qiáng)化措施，以上率下，層層傳導(dǎo)壓力和動力，推動預(yù)防主體履行職責(zé)，緊緊抓住預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制這個“牛鼻子”，把預(yù)防工作納入各個部門、單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作計劃，擺上重要議事日程，與其他業(yè)務(wù)工作同部署、同落實、同檢查、同考核，推進(jìn)社會化預(yù)防。充分發(fā)揮各級預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位各自的職能作用，加強(qiáng)對本單位、本部門、本行業(yè)系統(tǒng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對下屬單位和相關(guān)主體的監(jiān)督指導(dǎo)，認(rèn)真落實“兩個責(zé)任”，推進(jìn)職能化預(yù)防。充分發(fā)揮檢察、監(jiān)察、審計機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)的作用，積極創(chuàng)新運用專項督導(dǎo)、風(fēng)險防控、預(yù)測預(yù)警等專門的預(yù)防監(jiān)督措施，加強(qiáng)對預(yù)防職務(wù)犯罪工作的指導(dǎo)監(jiān)督，推進(jìn)專業(yè)化預(yù)防?！?/p>

（王建國，浙江省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處。）