文獻標識碼：A

文章編號：1673-1972（2015）04-0058-03

收稿日期：2015-04-27

基金項目：石家莊市哲學社會科學規(guī)劃課題“健全完善引人向上的政策機制，推行‘善行河北、首善省會’建設(shè)研究”（WH1406）；河北師范大學人文社科研究重點項目“公共政策引人向善的作用與機制研究”（S2014Z10）

作者簡介：柳敏和（1959-），男，河北靈壽人，教授，主要從事文化產(chǎn)業(yè)與政策研究。

一、公共政策引人向善具備的條件

（一）公共政策何以引人向善

公共政策何以引人向善？一般而言，只有善的才是合理的，即善是合理的必要條件，而合理是合法的必要條件，那么可以得出善是合法性的必要條件。而公共政策一定意義上說是各級政府制定的具有不同程度法律效力的社會活動規(guī)則，即一般情況下，公共政策都是合法的。既然善是合法性的必要條件，那么一般而言，公共政策追根究底都是善的，故而可以引人向善。

（二）公共政策以何引人向善

1.公共政策的性質(zhì)

公共政策的公共性、權(quán)威性、強制性和相對穩(wěn)定性四個基本性質(zhì)決定它具備引人向善的條件。第一，公共性。公共性作為公共政策的首要屬性，它決定了公共政策是以公共價值為出發(fā)點，以社會公眾的立場為立足點，以解決公共問題和實現(xiàn)公共利益為落腳點，并以公共權(quán)力為支撐點來抵制私人力量對公共之善的侵蝕。第二，權(quán)威性。社會公眾正是為了抵制他人的惡意侵犯，但又“缺少一個有權(quán)依據(jù)確立的法律來裁判一切爭執(zhí)的知名而公正的裁判者” [1]202，所以才成立政府并賦予政府運用公共權(quán)力糾正不公正待遇的權(quán)威，以此保障公眾意志對善的追求。第三，強制性。強制性是權(quán)威性的體現(xiàn)和保障，若權(quán)威性屬于“軟暴力”，那么強制性則屬于“硬暴力”。即在必要時，公共政策將以“硬暴力”的手段打擊惡行，實現(xiàn)現(xiàn)實之善。第四，相對穩(wěn)定性。公共政策可從善的意愿出發(fā)，為公眾制定相對穩(wěn)定的“游戲規(guī)則”，公眾則可放心而安全地學習、適應并利用這些規(guī)則，從而實現(xiàn)公眾之善。

2.公共政策的功能

公共政策的規(guī)范、導引、分配及調(diào)控的功能使它具備引人向善的條件。首先，規(guī)范功能。公共政策通過向公眾明確“可為”和“不可為”的規(guī)則，促使公眾遠離惡而趨近善；其次，導引功能。公共政策通過設(shè)定相關(guān)規(guī)則，對善的表現(xiàn)和行動給予優(yōu)惠甚至特權(quán)，從而實現(xiàn)鼓勵善心、善舉、善行的效果；最后，分配和調(diào)控功能。公共政策通過對社會資源進行合理的分配及調(diào)控，使社會成員按貢獻而有所得的同時，又避免兩極分化，從而實現(xiàn)社會的公平與正義。這種公平而正義的舉措，可以將公眾的不滿、不善心理扼殺在搖籃中，從而實現(xiàn)引人向善的效果。

3.公共政策的本質(zhì)

公共政策的本質(zhì)是對社會資源的權(quán)威分配，而社會資源的分配直接關(guān)系到利益分配，同時，利益分配對社會成員的行為具有最直接、最有效的影響。故在公共政策的執(zhí)行過程中，社會公眾為獲得更大的個人利益，往往會主動學習、適應和利用公共政策。因而，公共政策影響著社會公眾價值判斷和行為方式的善的選擇，是實現(xiàn)引人向善的重要條件。

二、公共政策引人向善條件的創(chuàng)設(shè)

從一定意義上說，社會公眾的生活可以概括為物質(zhì)和精神兩大層面，而公共政策若要引人向善，也需要從這兩個方面入手。

（一）物質(zhì)層面——基礎(chǔ)條件

根據(jù)馬斯洛（Abraham Maslow）的需求層次理論，一個人的需求包括生理需求、安全需求、愛與歸屬感、尊重和自我實現(xiàn)五個由低到高的層次。即只有當一個人的物質(zhì)生活條件獲得滿足后，才會轉(zhuǎn)而追求精神層面的滿足。因此，一般情況下，在一個人的生理和安全需求存在空缺甚至處于危機狀態(tài)時，想要引其向善是不現(xiàn)實的。在市場經(jīng)濟條件下，人們的物質(zhì)生活水平不斷提高，社會公眾對物質(zhì)方面的追求逐漸擴展到掌握和支配有限的社會資源。因此，公共政策要在發(fā)揮市場在資源配置形式?jīng)Q定性作用的前提下，尊重并依據(jù)市場經(jīng)濟的平等交換、合作互惠、正當競爭和誠實守信四個原則，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，在經(jīng)營和競爭等環(huán)節(jié)引人向善。

（二）精神層面——重要保障

精神與物質(zhì)相對，特指人的意識、思維活動及心理狀態(tài)，公共政策在精神層面上引人向善主要表現(xiàn)為樹立正確的社會價值取向。正如前面所說，一般情況下，只有當人的物質(zhì)需求滿足后才會追求精神滿足，但并非所有人對精神滿足的理解和追求都是“善”，盲目攀比、損人利己等惡的價值取向在當前社會也是存在的。因此，公共政策應在精神層面上樹立以人為本、公平正義、誠實守信、包容和諧和奮進向上的善的社會價值理念，通過公共政策的制定和執(zhí)行嚴懲損人利己等惡的價值理念，從而引人向善。

三、公共政策引人向善的障礙及克服

（一）公共政策引人向善的障礙

根據(jù)問題分析的時間維度，可將公共政策引人向善的障礙劃分為制定和執(zhí)行公共政策前、中、后三個層面。

1.制定和執(zhí)行公共政策前

制定和執(zhí)行公共政策前的障礙主要是公共機構(gòu)運用公共政策引人向善的意識較為薄弱。政府作為享有并行使公共權(quán)力的主體，由于自身人力、物力和財力的局限，在制定公共政策中，往往以社會中的突出問題為導向，片面追求政策執(zhí)行的效率和效果，運用公共政策引人向善的意識較為薄弱，無法時時事事將引人向善作為制定和執(zhí)行公共政策的首要準則。例如，廣西玉林市自20世紀90年代興起的“狗肉節(jié)”作為一種民俗節(jié)日，為突出節(jié)日氣氛而宰殺、買賣狗肉，本也無可厚非。但近年來節(jié)日中屠殺動物的數(shù)量之多，以及在買賣過程中殘忍虐待動物的行為，引起了社會各界強烈的質(zhì)疑。而玉林市政府在事件中以尊重民俗和維護社會穩(wěn)定為主要導向，表現(xiàn)出不聞不問的態(tài)度，從而使事件愈演愈烈，玉林市也因大肆殺戮而成為聞名全國的城市。正是由于玉林市政府缺乏公共政策引人向善的意識，使得有效控制虐待及屠殺動物的公共政策遲遲未出臺。

2.制定和執(zhí)行公共政策中

（1）政策本身的缺陷

公共政策作為引人向善的途徑之一，并非意味著公共政策天然具備引人向善的功能。公共政策自身所存在的缺陷，甚至會造成“引人向惡”的客觀效果。例如，在交通事故造成人身損害的案件中，按照我國現(xiàn)有政策規(guī)定，若受害人當場死亡，則肇事者承擔的主要為死亡賠償金、喪葬費等50萬左右的賠償額（河北省的大致水平）；而若造成受害人殘疾，肇事者將承擔包括殘疾賠償金、醫(yī)療費、護理費、殘疾用具費等總額在百萬左右的賠償額。通過兩個懸殊數(shù)字的對比，我們便能找到近年頻繁出現(xiàn)的“反復碾壓致死”事件的根源所在。因此，公共政策本身所存在的缺陷是公共政策引人向善不容忽視的障礙，它甚至會造成“引人向惡”的極端。

（2）政策執(zhí)行不力

公共政策本身具有善的價值導向是公共政策引人向善的前提，但現(xiàn)實效果并非總能與理論邏輯保持一致，一項善的公共政策也并非總能引人向善。若政策執(zhí)行不力，往往不能取得預期效果甚至會“引人向惡”。例如，我國2003年廢止的城市流浪乞討人員收容遣送制度。收容遣送政策本身是一種社會救助和維護城市形象的善的政策，然而正是由于政策執(zhí)行不力，才產(chǎn)生了駭人聽聞的“孫志剛事件”。因此，一項善的公共政策若執(zhí)行不力，反而會“引人向惡”。

3.制定和執(zhí)行公共政策后

（1）“經(jīng)濟人”追求利益最大化

“經(jīng)濟人”對個人利益最大化的追求過程中，往往不顧公共利益的得失，造成“個人理性導致集體不理性”的后果。這種“經(jīng)濟人”的假設(shè)“引人向利”而非“引人向善”。例如，某市城鎮(zhèn)房屋拆遷政策規(guī)定，凡是在拆遷范圍內(nèi)的房屋，拆遷過程中均向所有人賠償固定的拆遷損失費。即拆遷損失費的唯一計量單位是房屋的“量”，而不考慮“質(zhì)”。政策一出，許多房屋所有者在拆遷前改造房屋的計劃便立即中止，甚至出現(xiàn)大量在拆遷前低價建造“簡易房”的現(xiàn)象，以獲得政府更多的拆遷損失費。由此使得該市房屋建筑出現(xiàn)“魚龍混雜”的局面，市容、市貌遭到嚴重破壞。

（2）公眾精神追求匱乏

市場經(jīng)濟的發(fā)展給我國人民帶來了物質(zhì)的滿足，然而目前公眾的精神追求相對匱乏。公共政策在引人向善方面的缺失使一部分公眾逐漸走向過度虛榮。當前社會中層出不窮的盲目攀比、搶購奢侈品等現(xiàn)象便是一個很典型的例證，甚至存在父親賣腎為子女購買高檔手機的極端案例。一部分社會公眾“孤注一擲地表現(xiàn)自己的個性，他企圖自己與他人與眾不同，只要能標新立異，他可以奮不顧身” [2]329。公共政策具備運用經(jīng)濟手段引導公眾消費選擇的功能，然而當前公眾精神追求的相對落后則給公共政策引人向善拋出了一個新的難題。

(二)克服公共政策引人向善障礙的對策

1.強化政府部門及領(lǐng)導人運用公共政策引人向善的意識

意識對物質(zhì)具有反作用，強化公共政策主體，即政府部門及其領(lǐng)導人運用公共政策引人向善的意識，可以促使其在制定和執(zhí)行公共政策過程中加強對一項公共政策是否能產(chǎn)生引人向善的客觀效果的判斷和思考。讓政策制定和執(zhí)行主體突破只追求解決某一具體問題的片面思維方式的限制，將引人向善作為判斷一項公共政策是否具有可行性的要素之一，從而制定具有引人向善導向的公共政策，同時，對現(xiàn)行政策進行再度考量和判斷，以便更好地改進。

2.加強公共政策價值取向的評估和審核

如前所述，公共政策并非天然具有引人向善的功能，因此，對一項政策的價值取向進行評估和審核是保證公共政策在執(zhí)行中產(chǎn)生引人向善客觀效果的重要內(nèi)容。換言之，只有保證一項公共政策在理念層面上具有引人向善的價值取向，才能確保這項公共政策在實際運行中產(chǎn)生引人向善的導向功能。為此，建議公共政策主體“組建一個專門的政策價值評審機構(gòu)，亦可將政策價值評估工作納入合法性評估的組織體系，由現(xiàn)有部門承擔一項新的獨立的職業(yè)” [3]。

3.鼓勵公民參與公共政策制定過程

通過聽證會、民意測驗等途徑擴大公民參與公共政策的制定，可以為公共政策具備引人向善的導向功能提供保障。這種保障主要體現(xiàn)在三個方面：首先，政府在制定公共政策時，難免會受到自身立場造成的局限性，而公民作為公共政策客體，可以從對立面的角度分析自身在面對公共政策時所作出的選擇及傾向，而這一選擇和傾向正是判斷一項公共政策是否具有引人向善功能的最重要的依據(jù)；其次，公民參與可以將私人之善進行整合，從而確定一項公共政策的最大受益群體規(guī)模，為實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”提供依托；最后，公眾參與可以增進公眾對政府及政策的理解和認同，“社會公眾一般不會刻意抵制那些經(jīng)廣泛參與而形成的政策，因為經(jīng)廣泛參與的政策過程能夠保證政策容納更多人的訴求” [3]。

4.選擇科學的政策工具

具有引人向善功能的公共政策需要在科學的政策工具的支撐和落實下，才能更好地發(fā)揮實際作用，選用政策工具的科學程度影響甚至決定著公共政策引人向善的實現(xiàn)水平。因此，要重視自愿型政策工具、混合型政策工具及強制型政策工具的選擇與搭配。例如，對于限制企業(yè)的碳排放量而言，以往政府選擇強制性的管制工具，力度雖大，但企業(yè)在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，往往“明修棧道，暗渡陳倉”，碳排放量居高不下。而政府改選混合型政策工具后，通過成立“碳交易”市場，一方面使企業(yè)根據(jù)各自指標響應號召控制碳排放，另一方面積極改進技術(shù)，將剩余指標進行“碳交易”，可謂一舉兩得。