“6·3”特大火災(zāi)建設(shè)各方責(zé)任淺析及對質(zhì)量管理的反思

楊海平，楊春楓

（鄭州中興工程監(jiān)理有限公司廈門分公司， 福建 廈門 361012）

“6·3”特大火災(zāi)建設(shè)各方責(zé)任淺析及對質(zhì)量管理的反思

楊海平，楊春楓

（鄭州中興工程監(jiān)理有限公司廈門分公司， 福建 廈門 361012）

2014年12月26日，德惠寶源豐公司特大火災(zāi)系列案件一審公開宣判。工程建設(shè)過程的各參建方包括建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、政府相關(guān)部門等都受到了刑事處罰。這次特別重大事故，既不是建設(shè)過程中發(fā)生的，也不是建筑工程質(zhì)量問題直接引起的，但確實(shí)是建筑工程質(zhì)量問題埋下的巨大隱患引起的。2014年8月25日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《建筑工程五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》，這次判決，就是對這個文件最好的解釋，值得建設(shè)行業(yè)各方反思。

建設(shè)工程；質(zhì)量問題；法律責(zé)任

2014 年 12 月 26 日，吉林省長春市朝陽區(qū)人民法院、二道區(qū)人民法院分別對德惠寶源豐公司特大火災(zāi)系列案件一審公開宣判。多名涉事企業(yè)和相關(guān)政府責(zé)任人被依法追究刑事責(zé)任。其中工程建設(shè)過程的各參建方包括建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、政府建設(shè)主管部門、政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督部門、政府消防管理部門等都受到了刑事處罰。該事故的處理結(jié)果無疑給建設(shè)工程參建各方敲響了一記警鐘，各參建單位應(yīng)履行哪些責(zé)任，如何落實(shí)這些責(zé)任，是不得不思考的一個問題。筆者結(jié)合“6·3”特大火災(zāi)事故，對工程建設(shè)階段各方責(zé)任做簡要分析，對建設(shè)行業(yè)的普遍問題進(jìn)行反思，并對建設(shè)工程質(zhì)量管理進(jìn)行反思。

1 事故基本情況

2013 年 6 月 3 日，位于吉林省德惠市的寶源豐禽業(yè)有限公司主廠房發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故，共造成 121 人死亡、76 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失 1.82 億元。當(dāng)天 6 時 10 分左右，部分員工發(fā)現(xiàn)一車間女更衣室及附近區(qū)域上部有煙、火，主廠房外面也有人發(fā)現(xiàn)主廠房南側(cè)中間部位上層窗戶最先冒出黑色濃煙。部分較早發(fā)現(xiàn)火情的人員進(jìn)行了初期撲救，但火勢未得到有效控制?；饎葜饾u在吊頂內(nèi)由南向北蔓延，同時向下蔓延到整個附屬區(qū)，并由附屬區(qū)向北面的主車間、速凍車間和冷庫方向蔓延。燃燒產(chǎn)生的高溫導(dǎo)致主廠房西北部的 1 號冷庫和 1 號螺旋速凍機(jī)的液氨輸送和氨氣回收管線發(fā)生物理爆炸，致使該區(qū)域上方屋頂卷開，大量氨氣泄漏，介入了燃燒，火勢蔓延至主廠房的其余區(qū)域。造成特別重大火災(zāi)爆炸事故。

2 事故原因及責(zé)任認(rèn)定

2013 年 7 月 11 日，國務(wù)院事故調(diào)查組發(fā)布《吉林省長春市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告》，對事故責(zé)任作出界定(與建設(shè)工程管理相關(guān)部分)。

2.1 直接原因

寶源豐公司主廠房一車間女更衣室西面和毗連的二車間配電室的上部電氣線路短路，引燃周圍可燃物。當(dāng)火勢蔓延到氨設(shè)備和氨管道區(qū)域，燃燒產(chǎn)生的高溫導(dǎo)致氨設(shè)備和氨管道發(fā)生物理爆炸，大量氨氣泄漏，介入了燃燒。

造成火勢迅速蔓延的主要原因：一是主廠房內(nèi)大量使用聚氨酯泡沫保溫材料和聚苯乙烯夾芯板(聚氨酯泡沫燃點(diǎn)低、燃燒速度極快，聚苯乙烯夾芯板燃燒的滴落物具有引燃性)；二是一車間女更衣室等附屬區(qū)房間內(nèi)的衣柜、衣物、辦公用具等可燃物較多，且與人員密集的主車間用聚苯乙烯夾芯板分隔；三是吊頂內(nèi)的空間大部分連通，火災(zāi)發(fā)生后，火勢由南向北迅速蔓延；四是當(dāng)火勢蔓延到氨設(shè)備和氨管道區(qū)域，燃燒產(chǎn)生的高溫導(dǎo)致氨設(shè)備和氨管道發(fā)生物理爆炸，大量氨氣泄漏，介入了燃燒。

2.2 間接原因

2.2.1 公安消防部門履行消防監(jiān)督管理職責(zé)不力

德惠市公安消防大隊(duì)違規(guī)將寶源豐公司申請消防設(shè)計(jì)審核作為備案抽查項(xiàng)目。在沒有進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收的前提下，違法出具《建設(shè)工程消防驗(yàn)收合格意見書》；未發(fā)現(xiàn)和督促糾正建設(shè)單位擅自更換不符合防火標(biāo)準(zhǔn)的建筑材料的問題。

長春市公安消防支隊(duì)未能發(fā)現(xiàn)和糾正德惠市公安消防大隊(duì)違規(guī)將寶源豐公司建設(shè)項(xiàng)目作為備案抽查項(xiàng)目、違法辦理消防驗(yàn)收手續(xù)等問題；

2.2.2 建設(shè)部門在工程項(xiàng)目建設(shè)中監(jiān)管嚴(yán)重缺失

(1)米沙子鎮(zhèn)建設(shè)分局監(jiān)管人員工作嚴(yán)重失職，放松安全質(zhì)量監(jiān)管甚至根本不監(jiān)管；對寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)各方責(zé)任主體資格審查不嚴(yán)，未能發(fā)現(xiàn)和解決該公司項(xiàng)目建設(shè)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理掛靠或借用資質(zhì)等問題；在工程建設(shè)中，未能發(fā)現(xiàn)并查處寶源豐公司擅自更改建筑設(shè)計(jì)、更換阻燃材料等問題。

(2)德惠市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站對寶源豐公司工程建設(shè)監(jiān)管工作嚴(yán)重失職。該站沒有按照國家規(guī)定對寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)各方責(zé)任主體資格進(jìn)行審查，未能發(fā)現(xiàn)和糾正寶源豐公司項(xiàng)目建設(shè)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位掛靠或借用資質(zhì)等問題；對寶源豐公司項(xiàng)目檢查時，未發(fā)現(xiàn)和查處工程監(jiān)理人員沒有資質(zhì)、監(jiān)理日志和月報(bào)等工程資料不全、建設(shè)施工方擅改建筑設(shè)計(jì)和更換建筑材料等問題；對竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，在寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)資料不全、工程各方質(zhì)量行為不清的情況下，違規(guī)辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，致使存在重大安全隱患的建筑投入使用。

(3)德惠市住建局對寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)招投標(biāo)及工程驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致該項(xiàng)目出現(xiàn)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和人員掛靠或借用資質(zhì)的問題；對下屬的德惠市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站工作指導(dǎo)、監(jiān)督、督促、檢查不力；對寶源豐公司項(xiàng)目建設(shè)的安全質(zhì)量問題嚴(yán)重失察。

2.2.3 地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不力

(1)米沙子鎮(zhèn)人民政府未按要求認(rèn)真深入扎實(shí)地開展“打非治違”工作，甚至自身違法違規(guī)行政，致使寶源豐公司存在大量的違法違規(guī)建設(shè)行為。

(2)德惠市人民政府開展“打非治違”工作不力，導(dǎo)致寶源豐公司出現(xiàn)嚴(yán)重違法違規(guī)建設(shè)行為和基層政府及有關(guān)部門違法違規(guī)行政；將工程建設(shè)審批權(quán)下放給米沙子鎮(zhèn)人民政府和米沙子工業(yè)集中區(qū)后，未能督促指導(dǎo)其開展相應(yīng)的安全和建筑施工質(zhì)量監(jiān)督檢查工作，導(dǎo)致基層安全生產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)督管理工作不落實(shí)，企業(yè)的重大事故隱患得不到及時發(fā)現(xiàn)和整改消除。

(3)長春市人民政府對“打非治違”和隱患排查治理工作要求不嚴(yán)、抓得不實(shí)。

3 事故處理結(jié)果(與建設(shè)工程管理相關(guān)部分)

2014 年 12 月 26 日，吉林省長春市朝陽區(qū)人民法院、二道區(qū)人民法院分別對德惠寶源豐公司特大火災(zāi)系列案件一審公開宣判：以工程重大安全事故罪判處建設(shè)單位董事長有期徒刑 9 年，并處罰金人民幣 100 萬元；判處施工單位施工合同具體經(jīng)辦人有期徒刑 7 年，并處罰金人民幣 30 萬元；判處施工單位經(jīng)理施工合同批準(zhǔn)人有期徒刑 5 年 6 個月，并處罰金人民幣 20 萬元；判處監(jiān)理單位總經(jīng)理監(jiān)理合同批準(zhǔn)人有期徒刑 6 年，并處罰金人民幣 30 萬元；判處現(xiàn)場監(jiān)理代表監(jiān)理掛靠人有期徒刑 5 年 6 個月，并處罰金人民幣 20 萬元。

朝陽區(qū)人民法院還以玩忽職守罪對負(fù)有工程質(zhì)量監(jiān)督的原吉林省德惠市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站副站長判處有期徒刑 5年、建設(shè)工程項(xiàng)目審查的原吉林省德惠市米沙子鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)管理分局局長判處有期徒刑 4 年。

長春市二道區(qū)人民法院以濫用職權(quán)罪判處原德惠市公安消防大隊(duì)大隊(duì)長有期徒刑 5 年 6 個月，判處原德惠市公安消防大隊(duì)副大隊(duì)長兼建審員有期徒刑 5 年，判處原德惠市公安消防大隊(duì)驗(yàn)收員有期徒刑 4 年。

4 建設(shè)各方法律責(zé)任分析

4.1 政府主管部門

4.1.1 消防主管部門主要違法行為

(1)德惠市公安消防大隊(duì)違規(guī)將寶源豐公司申請消防設(shè)計(jì)審核作為備案抽查項(xiàng)目，在沒有進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收的前提下，違法出具《建設(shè)工程消防驗(yàn)收合格意見書》。

(2)消防大隊(duì)負(fù)責(zé)人違規(guī)批準(zhǔn)寶源豐公司申請消防設(shè)計(jì)審核作為備案抽查項(xiàng)目。

(3)消防大隊(duì)建審員沒有按照規(guī)定進(jìn)行審查。

(4)消防大隊(duì)驗(yàn)收員未按規(guī)定驗(yàn)收，沒有發(fā)現(xiàn)和督促糾正建設(shè)單位擅自更換不符合防火標(biāo)準(zhǔn)的建筑材料的問題。

4.1.2 建設(shè)主管部門違法行為

公開資料顯示，在工程建設(shè)及驗(yàn)收過程中，建設(shè)主管部門米沙子鎮(zhèn)建設(shè)分局監(jiān)管人員和德惠市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站監(jiān)管人員主要有以下違法行為。

(1)沒有按照國家規(guī)定對寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)各方責(zé)任主體資格進(jìn)行審查，比如以下十分明顯的違規(guī)行為都沒有糾正：項(xiàng)目經(jīng)理不是施工單位人員，監(jiān)理單位資質(zhì)不符合要求(該工程建筑面積 1.7 萬 m2，屬于二級工程，監(jiān)理應(yīng)為乙級以上資質(zhì))，項(xiàng)目沒有設(shè)置總監(jiān)理工程師等。

(2)沒有按照國家規(guī)定對寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)各方責(zé)任主體行為進(jìn)行監(jiān)督，比如：監(jiān)理單位沒有派駐總監(jiān)和專監(jiān)，設(shè)計(jì)單位和人員未參加驗(yàn)收等。

(3)沒有對工程實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督抽查，未發(fā)現(xiàn)和查處建設(shè)施工方擅改建筑設(shè)計(jì)、更換阻燃材料等問題。

(4)對竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，在寶源豐公司項(xiàng)目工程建設(shè)資料不全、工程各方質(zhì)量行為不清的情況下，違規(guī)辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，致使存在重大安全隱患的建筑投入使用。

以上政府主管部門及公職人員違反《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十六條和《中華人民共和國建筑法》第七十九條，觸犯了《中華人民共和國刑法》第三百九十七條濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。

4.2 建設(shè)單位

從公開信息可以看出，寶源豐公司董事長、企業(yè)唯一出資人賈某某應(yīng)該是一位家禽養(yǎng)殖出身的農(nóng)民企業(yè)家，可以說他的犯罪是其他各方促成的。他以最樸素的想法“能省則省”辦企業(yè)，自己組織施工，采用比較便宜的建筑材料，這種想法、做法本身無可厚非，可怕的是他周圍的一些“能人”，為他出主意(都是餿主意)，想辦法(都是歪辦法)，相關(guān)企業(yè)不自重，收取一點(diǎn)管理費(fèi)，沒有站在為業(yè)主服務(wù)、為社會擔(dān)責(zé)的角度，向不懂建筑的建設(shè)單位講清楚利害關(guān)系，對掛靠自己的工程不檢查，不控制，導(dǎo)致埋下重大隱患。在政府管理方面，法規(guī)本身就有漏洞，建設(shè)單位在《中華人民共和國建筑法》中承擔(dān)著那么大的責(zé)任，卻沒有任何建設(shè)法規(guī)對建設(shè)過程中建設(shè)單位及其管理人員資質(zhì)、資格作出要求，請問：目前有什么機(jī)制能夠保證建設(shè)單位都知道和遵守《中華人民共和國建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》？沒有。假如國家對建設(shè)單位及其管理人員資質(zhì)、資格作出要求，建設(shè)單位因“不懂法而犯法”的現(xiàn)象就會大為減少，這次火災(zāi)也許就不會擴(kuò)大成特別重大事故。不管怎么說，建設(shè)單位負(fù)責(zé)人違反《中華人民共和國建筑法》第七十二條，造成嚴(yán)重后果，觸犯了《中華人民共和國刑法》第一百三十七條，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)刑罰。

4.3 設(shè)計(jì)單位

在本案例中，設(shè)計(jì)單位雖然存在掛靠行為，但其設(shè)計(jì)的產(chǎn)品是合格的，對不合格的建筑實(shí)體也沒有派人參加驗(yàn)收，因此只承擔(dān)被掛靠的行政責(zé)任，而不承擔(dān)刑事責(zé)任。

4.4 施工單位

在本案例中，施工合同的具體經(jīng)辦人和同意掛靠的批準(zhǔn)人，違反《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十五條和《中華人民共和國建筑法》第五十二條、第五十八、第五十九條、第六十六條、第七十四條的規(guī)定，允許其他單位或者個人以本單位的名義承攬工程，沒有按照工程設(shè)計(jì)圖紙和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，擅自修改工程設(shè)計(jì)，使用不合格的建筑材料，造成這次火災(zāi)擴(kuò)大成特別重大事故，作為直接責(zé)任人，觸犯了《中華人民共和國刑法》第一百三十七條，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)刑罰。

4.5 監(jiān)理單位

在本案例中，監(jiān)理單位總經(jīng)理和現(xiàn)場監(jiān)理人員(也是掛靠人)，違反《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第三十四條、第三十六條、第三十七條，《中華人民共和國建筑法》第三十四條、第六十九條，超越其資質(zhì)等級許可的范圍承擔(dān)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)，允許其他單位或者個人以本單位的名義承擔(dān)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)，沒有選派具備相應(yīng)資格的總監(jiān)理工程師和監(jiān)理工程師進(jìn)駐施工現(xiàn)場，沒有對施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，沒有對使用不合格的建筑材料給予制止，造成這次火災(zāi)擴(kuò)大成特別重大事故，作為直接責(zé)任人，觸犯了《中華人民共和國刑法》第一百三十七條，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)刑罰。

5 該事故暴露出建設(shè)行業(yè)的問題

(1)對基層政府有關(guān)部門在建設(shè)工程建設(shè)中的違法違規(guī)行為，沒有切實(shí)的落實(shí)機(jī)制，沒有真正的預(yù)防性的處罰機(jī)制，只等出了事故，直接訴諸刑法，這也是上級政府對基層政府和工作人員的不負(fù)責(zé)任。要徹底改變建設(shè)行業(yè)亂象，必須建立對基層政府在建設(shè)管理中“依法行政和依法監(jiān)督”的監(jiān)督機(jī)制，讓相關(guān)工作人員不敢懈怠。做不到這一點(diǎn)，永遠(yuǎn)不可能解決建設(shè)行業(yè)的問題，持續(xù)多年的的“打非治違”也好，目前的落實(shí)五方主體責(zé)任也好，都只能是一陣風(fēng)。不出事，一副太平景象；一出事，查出來到處是漏洞。最近，偏遠(yuǎn)的光山小縣城模板支撐塌了，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“引以為鑒，舉一反三，全面排查”的文件剛剛發(fā)出，清華附中工程的鋼筋也塌了，這就是很好的證明。

(2)沒有建立建設(shè)單位責(zé)任制，對建設(shè)單位沒有資質(zhì)要求，對建設(shè)單位管理人員沒有資格要求，老板按自己的想法行事。

(3)建設(shè)行業(yè)人員資質(zhì)證書掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重，建設(shè)行業(yè)有資質(zhì)單位業(yè)務(wù)掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重。相當(dāng)一部分資質(zhì)單位的盈利模式就是掛靠，現(xiàn)場管理基本交給掛靠人。

(5)法律不完善，《中華人民共和國建筑法》第六章“建設(shè)工程質(zhì)量管理”對負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有做出任何規(guī)定，嚴(yán)重缺項(xiàng)。

6 該事故對現(xiàn)場質(zhì)量管理的啟示

這次特別重大事故，雖然不是建設(shè)過程中發(fā)生的，也不是建筑工程質(zhì)量問題直接引起的，但確實(shí)是建筑工程質(zhì)量問題埋下的巨大隱患引起的。舉一反三，現(xiàn)場質(zhì)量管理人員要徹底改變以下質(zhì)量意識。

(1)“重結(jié)構(gòu)，輕裝修”。認(rèn)為只要保證樓不倒，就不會有大的質(zhì)量問題，就可以安心睡大覺，對裝飾裝修材料把關(guān)不嚴(yán)，留下火災(zāi)擴(kuò)大的隱患，對外墻線條、飾面板(磚)等的連接不重視，留下高空脫落的安全隱患。

(2)“重主體，輕構(gòu)造”。認(rèn)為只要把鋼筋混凝土質(zhì)量控制好就可以，對于抗震構(gòu)造措施的拉結(jié)筋、構(gòu)造柱、圈梁等不夠重視，給地震留下隱患。

(3)“重驗(yàn)收，輕運(yùn)營”?，F(xiàn)場質(zhì)量管理圍繞著能夠通過驗(yàn)收來開展，沒有考慮到運(yùn)營過程中建筑物的使用功能問題。比如，有些高層住宅電梯前室的吊頂，交工沒多久就被風(fēng)吹得七零八落。

(4)“重房建，輕地基”。房屋建得很好，但對地質(zhì)條件考慮不足，也留下隱患。上海的“樓倒倒”就是這樣。

(5)“重建筑，輕環(huán)境”。建筑物質(zhì)量控制得很好，但沒有考慮到周邊的不利環(huán)境，沒有采取相應(yīng)的措施，比如滑坡、泥石流、馬路的轉(zhuǎn)彎處等隱患。媒體報(bào)道的“飛車入戶”就屬于這一類。

7 結(jié) 語

生命是脆弱的，教訓(xùn)是慘痛的，建設(shè)工程質(zhì)量的確與生命安全息息相關(guān)，希望在建設(shè)行業(yè)走向正軌之前，各方質(zhì)量管理人員不要淡忘“6·3”，不要淡忘上?！?1·15”。

通信地址：福建省廈門市湖濱北路新港廣場8樓 鄭州中興工程監(jiān)理有限公司廈門分公司。

F407.9

B

1007-4104(2015)04-0035-04

2014-12-31

楊海平，畢業(yè)于北京工業(yè)大學(xué)，高級工程師，福建省監(jiān)理行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略專家，一直從事工程設(shè)計(jì)和工程管理工作；楊春楓，畢業(yè)于山東工業(yè)大學(xué)，高級工程師，一直從事工程設(shè)計(jì)和工程管理工作。