張桂榮

（長汀縣林業(yè)局，福建 長汀 366300）

重點生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買試點探討*

張桂榮

（長汀縣林業(yè)局，福建 長汀 366300）

本文通過分析福建省目前生態(tài)公益林的經(jīng)營現(xiàn)狀、補償標準中存在的問題，提出了在福建生態(tài)公益林布局優(yōu)化過程中開展重點生態(tài)區(qū)位商品林進行政府贖買試點的觀點，從而為更大范圍、更大規(guī)模的政府贖買積累經(jīng)驗，也為推動生態(tài)公益林經(jīng)營管理向更加優(yōu)質、高效發(fā)展提供參考。

重點區(qū)位；商品林；政府贖買

林業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，發(fā)達的林業(yè)，是國家富足、民族繁榮、社會文明的標志之一。林業(yè)實行分類經(jīng)營，按經(jīng)營主體的功能不同劃分為商品林和生態(tài)林，生態(tài)林是為滿足人們日益增長的生態(tài)需求的社會公共資源。福建省生態(tài)公益林經(jīng)過十多年的建設取得長足發(fā)展，為創(chuàng)建“全國生態(tài)文明先行示范區(qū)”奠定了堅實的基礎，但目前也存在諸多問題，主要是生態(tài)效益補償費太低，重點生態(tài)區(qū)位商品林按常規(guī)難以調入生態(tài)林，生態(tài)布局優(yōu)化較困難。本文通過以政府贖買的方式進行分析、探討，從而為推進福建省生態(tài)公益林的改革和發(fā)展提供參考。

1 福建省生態(tài)公益林及其補償現(xiàn)狀

1.1 林權權屬情況

據(jù)2014年福建省林業(yè)廳統(tǒng)計，福建省有生態(tài)公益林面積285.23萬hm2，占全省林地面積的30.6%。按森林權屬分：集體生態(tài)林259.6萬hm2，占集體林業(yè)用地的30.9%，國有生態(tài)公益林25.63萬hm2，占國有林業(yè)用地面積27.7%，全省集體生態(tài)林占了總生態(tài)公益林面積的91%。

1.2 生態(tài)公益林的經(jīng)營現(xiàn)狀

由于生態(tài)公益林是以其發(fā)揮最大生態(tài)效益和社會效益為取向和經(jīng)營目標，而生態(tài)價值目前又無法在市場上交換流通，這就決定了它無法在市場環(huán)境下保值、增值的資產(chǎn)化經(jīng)營管理，所以現(xiàn)有的經(jīng)營狀況主要是：1、不能采伐、不能轉讓，主要是采取粗放的封育管理；2、林農不愿意投資造林、補植、撫育，對火燒跡地、疏林地的造林、補植、撫育基本上政府行為；3、林農不愿意將重點生態(tài)區(qū)位商品林的調入生態(tài)公益國林、建設項目征占用生態(tài)公益林地的“占一補一”平衡調入。

1.3 生態(tài)公益林生態(tài)補償和補償費的分配情況

福建省生態(tài)公益林的生態(tài)補償經(jīng)過多次的調整，2010-2012年每年每畝12元，其中省統(tǒng)籌每畝0.25元，下?lián)芸h級財政每畝11.75元；2013年以來的生態(tài)補償是每年每畝17元，其中省統(tǒng)籌每畝0.25元，下?lián)芸h級財政每畝16.75元，這其中的分配一般是林權所有者占65%，現(xiàn)為每畝10.89元，村級監(jiān)管費15%，現(xiàn)為每畝2.51元，直接管護費20%，現(xiàn)為每畝3.35元。

2 生態(tài)公益林生態(tài)效益補償機制存在的不足

2.1 從現(xiàn)有的補償資金發(fā)放對象看，國有的占36%，集體的占64%，國有部分明顯偏少。這與世界發(fā)達國家生態(tài)公益林建設主要以國有林為主相比差距甚遠。

2.2 從現(xiàn)有的補償標準看，目前福建的補償標準為每年每畝17元，比原來提高了不少，但它與周邊省份的補償標準相比是較低的，與同地類商品林的經(jīng)營收益值相比也是太低了，也不能體現(xiàn)出其發(fā)揮的生態(tài)功能的價值。

2.3 從現(xiàn)有補償資金的分配看，福建目前出臺的生態(tài)公益林補償資金的分配比例為林農占65%，村級監(jiān)管費占15%，直接管護費占20%。生態(tài)公益林經(jīng)營者只能拿到每畝11元左右。

2.4 從不同林分質量補償看，福建現(xiàn)有的補償機制沒有根據(jù)不同林分現(xiàn)狀、質量、發(fā)揮生態(tài)功能大小來進行分級補償，而是采取一刀切，闊葉林和馬尾松疏林地一樣的補償標準，這就帶來不合理、不公平。

2.5 從目前的生態(tài)公益林生態(tài)布局看，福建現(xiàn)有的生態(tài)布局是2001年根據(jù)當時的社會經(jīng)濟、交通狀況、生態(tài)需求來區(qū)劃界定的，十多年過去了，現(xiàn)在社會經(jīng)濟得到巨大發(fā)展，鐵路、高速公路、省道的改線等交通網(wǎng)線相繼建成，一大批原有的商品林成為了重點生態(tài)區(qū)域林分。據(jù)不完全統(tǒng)計，福建每個縣都有多則幾十萬畝少則幾萬畝的商品林現(xiàn)在處于重點生態(tài)區(qū)位，亟需調整為生態(tài)公益林。

綜上所述，一方面現(xiàn)有的生態(tài)補償標準偏低，分配也不盡合理，林農不愿把商品林調入為生態(tài)公益林；另一方面為加快福建的生態(tài)建設，打造生態(tài)強省，急需對現(xiàn)有生態(tài)公益林布局進行優(yōu)化調整。

3 重點生態(tài)區(qū)位商品林實行政府贖買模式探討

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民對生態(tài)的需求也越來越高，政府在生態(tài)建設方面投入也越來越大，因此開展重點生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買的試點工作，為今后更大范圍的贖買積累一定的工作方法和工作經(jīng)驗。

3.1 開展小范圍的試點工作

3.1.1 區(qū)位的選擇

優(yōu)先選擇重點生態(tài)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)商品林，如城鎮(zhèn)周邊一重山、重點水土流失區(qū)、主要交通干線一重山、重點水源涵養(yǎng)林等。

3.1.2 林種的選擇

以天然闊葉林、灌木林和人工林為好，由于福建禁伐天然闊葉林，林農無法得到闊葉林采伐收入；灌木林經(jīng)濟效益不高，這兩者林農更愿意拿出來贖買給政府。而人工林由于無法在到達采伐期限時得到應有的收益，林農也更樂意拿出來贖買，早日收回投資成本。

3.1.3 林木起源的選擇

試點工作初期最好選擇人工林，因為處在重點生態(tài)區(qū)位的人工林由于不能采伐，林農的造林成本、增值收益難以兌現(xiàn)，林農對政府的贖買會更加積極和主動。

3.2 制定開展贖買試點的程序、步驟

3.2.1 成立“重點生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買試點”領導小組

領導小組應由一名縣領導或分管領導掛帥，成員由財政、國土、環(huán)保、林業(yè)、農業(yè)等主要政府職能部門組成。

3.2.2 籌措贖買試點資金，設立贖買基金

贖買基金可從以下幾個方面考慮：一是從育林基金中每年提取部分資金劃入贖買基金中；二是從上級返回的森林植被恢復費中拿出一部分作為贖買基金；三是爭取縣財政每年能撥入一些資金；四是接受社會的捐資。

3.2.3 開展試點宣傳工作，并同群眾協(xié)商確定山場贖買期限

要大力做好贖買試點區(qū)的群眾思想工作，讓群眾了解、支持、配合這項工作；贖買期限我們可以以一個輪伐期為限進行試點，根據(jù)不同樹種、不同齡組劃分來確定其輪伐期。

3.2.4 確定具有森林資源資產(chǎn)評估資質的單位和個人

依據(jù)（財企[2006]529號）文件規(guī)定，非國有森林資源資產(chǎn)部分的評估資質單位，要求具有財政部核發(fā)的《資產(chǎn)評估資格證書》的評估機構，需出具正式資產(chǎn)評估報告，并且簽發(fā)評估報告要有兩名資產(chǎn)評估師簽字；森林資源資產(chǎn)評估人員資質，一是注冊資產(chǎn)評估師，二是森林資源資產(chǎn)評估專家。

3.2.5 進行贖買山場的外業(yè)調查，取得各種實際數(shù)據(jù)

由具有森林資源資產(chǎn)評估資質人員和當?shù)叵嚓P人員配合，開展調查工作。一是開展基本情況調查，包括：贖買山場所在村的人口、勞動力、外出打工人員、農民人均純收入、耕地面積、林地面積、村財收入、生態(tài)公益林面積、主要樹種、林分質量以及當?shù)氐慕煌顩r等；二是贖買山場資源數(shù)據(jù)的調查，包括：生態(tài)林、商品林林地面積、有林地面積、權屬、人工林面積、造林年度、天然林面積、樹種年齡、樹種組成、優(yōu)勢樹種、林分郁閉度、平均胸徑、平均樹高、林木蓄積量和山場的植被情況、立地情況等。

3.2.6 確定比較符合實際的森林資源資產(chǎn)評估標準

我國目前森林資源資產(chǎn)評估有五種評估標準，即：歷史成本標準、重置成本標準、現(xiàn)行市價標準、收益現(xiàn)值標準和清算價格標準[1]。

（1）歷史成本標準。即評估森林資源資產(chǎn)在購建時所支付的貨幣成本，它比較適用于幼齡林特別是未成林造林的林木，具有較強的可查性和計量性，評估比較方便，費用相對較低。

（2）重置成本標準。即在現(xiàn)有的造林技術條件和價格下按照重新營造相同樹種、相同標準、相同設計所需要的全部投入成本。它也較適用于幼齡林和未成林地。

（3）現(xiàn)行市價標準。所謂現(xiàn)行市價也就是目前在交易市場上所能賣到的價格。也就是把森林資源在公開、公平、公正的市場上進行變賣能得到的收入多少。它比較適用于中齡林和近、成熟林的價值評估。

（4）收益現(xiàn)值標準。也就是將森林資源資產(chǎn)在某一特定時期內的收益作出預測，然后經(jīng)過折現(xiàn)和資本化處理，評估出森林資源資產(chǎn)的重估價值。收益現(xiàn)值標準評估比較適用于企業(yè)、公司的森林資源資產(chǎn)的轉讓評估，對集體林部分較不適宜采用。

（5）清算價格標準。簡單說就是將森林資源資產(chǎn)進行拍賣所能賣到的價格，但是這種計價由于受當時較多客觀因素的影響，拍賣價格會比實際價值低，它比較適用于林業(yè)企業(yè)、公司破產(chǎn)的折價方法，不太適用于個人、集體的森林資源資產(chǎn)的贖買計價。

上述五種評估計價標準，由于存在有較大的本質差別，對同一塊山場采用不同的評估計價標準其結果往往會完全不同，所以，對不同的山場，不同的林分具體采用哪種評估計價方法比較適合，應由專家小組共同商議決策來定。同時為了使森林資源資產(chǎn)的評估計價更為科學、合理，在贖買初始階段也可以對同一塊山場森林資源同時采用幾種不同的評估標準，從不同的角度對森林資源資產(chǎn)價值進行評估，然后進行對比和互相驗證，從中找到最為適合的評估標準。

3.2.7 簽訂贖買全同

對進行實際評估后的贖買山場今后的經(jīng)營管理、道路建設等方面進行最后協(xié)商，在雙方充分協(xié)商后確定出一個較為合理、雙方均能接受的最后的贖買價格，然后簽訂贖買合同。

3.2.8 兌付贖買資金

按照雙方簽訂的贖買合同兌付贖買資金，一般情況下先兌付合同資金總額的70%，其余30%待林權流轉后再一次性付清。

3.2.9 林權流轉

按贖買合同期限規(guī)定及時進行林權流轉，把贖買期限內的林權所有者流轉為“國有”。

4 贖買后生態(tài)公益林的管理問題

集體林或個體林在約定期限內實行政府贖買后其權屬由集體所有或個私所有變?yōu)閲猩鷳B(tài)公益林，其經(jīng)營管理可采取以下幾種辦法：

（1）劃歸國有林場統(tǒng)一管理。我們開展重點生態(tài)區(qū)位商品林實行政府贖買的目的就是為了更好的經(jīng)營管理，提高林業(yè)經(jīng)營管理水平，發(fā)揮更大的生態(tài)功能，而國有林業(yè)經(jīng)營單位在這方面又具有較強優(yōu)勢，能充分利用營林技術上的特長把生態(tài)林經(jīng)營管理朝著更加科學化的方向發(fā)展。

（2）林業(yè)主管部門直接管理。林業(yè)主管部門具有較強的林業(yè)技術人才，對贖買后的生態(tài)公益林可由資源、營林、林政、生態(tài)公益林管理站等業(yè)務人員根據(jù)山場實際情況做出造林補植、森林撫育、樹種改良、林分修復等林業(yè)技術措施，然后聘請營林工程隊按作業(yè)設計方案實施；聘請有能力、有膽識的護林人員來管護贖買山場。

（3）承包管理。對具有較高經(jīng)濟價值的生態(tài)公益林可對外實行承包管理，讓一些有經(jīng)濟實力又懂林業(yè)經(jīng)營管理的公司、個私企業(yè)來承包經(jīng)營與管理，這樣既管護好了生態(tài)公益林，又增加了林地資產(chǎn)的收益值。

[1]范曉主編．林業(yè)資源資產(chǎn)評估及作價計算手冊[M]．石家莊：河北音像出版社，2004．

責任編輯/羅美娟

The Discussions on the Commercial Forests in Important Ecological Pilot Zones Redeemed by the Government

Zhang Guirong
(Changting County Forestry Bureau,Changting Fujian 366300,China)

This paper analyzes the present management situation in ecological public-welfare forests and the problems in compensation standard in Fujian Province,proposes the viewpoints for the Government to redeem the commercial forests in important ecological pilot zones during the distribution optimization of the ecological public-welfare forests in Fujian Province,gathers experience for the government to redeem more forests,and provides the references for promoting the management technique for the ecological public-welfare forests in high quality and high efficiency.

important zone;commercial forest;redeemed by the government

S7-9

：A

：1003-4382（2015）06-0039-03

2015-1-18

：2015-4-8

張桂榮（1964-），男，福建長汀人，主要從事國家生態(tài)公益林保護管理工作。