金屬礦山土地復(fù)墾方案編制中相關(guān)問(wèn)題的探討

陳 佳 李何林 陳 超

(1.中鋼集團(tuán)馬鞍山礦山研究院有限公司，安徽馬鞍山243000;2.金屬礦山安全與健康國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，安徽馬鞍山243000;3.華唯金屬礦產(chǎn)資源高效循環(huán)利用國(guó)家工程研究中心有限公司，安徽馬鞍山243000;4.山西天地王坡煤業(yè)有限公司，山西晉城048021)

礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也對(duì)土地資源造成了一定程度的損毀，加強(qiáng)土地復(fù)墾工作對(duì)于礦山環(huán)境恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

我國(guó)土地復(fù)墾工作起步較晚，管理體系尚不成熟，在復(fù)墾工作和方案的實(shí)施過(guò)程中存在著較多問(wèn)題。礦山土地復(fù)墾方案編制過(guò)程中遇到的問(wèn)題，在評(píng)審過(guò)程中說(shuō)法不一，目前尚未形成統(tǒng)一的見(jiàn)解。本文對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行探討，以期為問(wèn)題解決提出一點(diǎn)啟示。

1 土地復(fù)墾方案的定位

金屬礦山采礦類(lèi)項(xiàng)目的土地復(fù)墾方案主要作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面:①對(duì)礦山開(kāi)采損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾規(guī)劃;②根據(jù)土地復(fù)墾工程設(shè)計(jì)、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量進(jìn)行土地復(fù)墾費(fèi)用估算。

根據(jù)開(kāi)發(fā)利用方案計(jì)算，服務(wù)年限較長(zhǎng)的礦山復(fù)墾方案預(yù)測(cè)土地?fù)p毀和規(guī)劃復(fù)墾長(zhǎng)達(dá)七八十年甚至上百年，方案過(guò)于宏觀與長(zhǎng)遠(yuǎn)，不具有實(shí)際可操作性;部分方案只針對(duì)礦山投產(chǎn)后五年內(nèi)損毀的土地進(jìn)行預(yù)測(cè)和復(fù)墾方案設(shè)計(jì)，過(guò)于狹窄，不能反映出礦山開(kāi)采對(duì)土地?fù)p毀的整體情況，亦不能反映土地復(fù)墾的完整性［1］。因此在土地復(fù)墾方案的編制中既要做到土地?fù)p毀的宏觀預(yù)測(cè)和年限合適的復(fù)墾規(guī)劃，又要估算出符合實(shí)際情況的復(fù)墾費(fèi)用。

2 復(fù)墾方案服務(wù)年限的確定

《土地復(fù)墾方案編制實(shí)務(wù)》(下冊(cè))中規(guī)定金屬礦山土地復(fù)墾方案服務(wù)年限應(yīng)包括采礦許可證年限及后續(xù)撫育期(監(jiān)測(cè)期和管護(hù)期)［2］。未明確生產(chǎn)礦山和新建、改擴(kuò)建礦山土地復(fù)墾方案的服務(wù)年限。對(duì)于開(kāi)采設(shè)計(jì)服務(wù)年限較長(zhǎng)的礦山，復(fù)墾方案服務(wù)年限的確定直接影響到方案中復(fù)墾措施、工程設(shè)計(jì)、工程量測(cè)算及復(fù)墾費(fèi)用等，從而影響復(fù)墾方案實(shí)施的整體性和可操作性。

我國(guó)實(shí)行復(fù)墾方案與采礦許可證審批、年審相掛鉤政策，土地復(fù)墾方案是采礦權(quán)人申請(qǐng)辦理采礦許可證的前提條件之一，其服務(wù)年限的確定原則上應(yīng)與采礦許可證申請(qǐng)年限一致。對(duì)于在建項(xiàng)目的土地復(fù)墾方案服務(wù)年限應(yīng)與采礦許可證批準(zhǔn)年限一致，對(duì)于生產(chǎn)項(xiàng)目應(yīng)以采礦許可證剩余服務(wù)年限來(lái)確定?；谙嚓P(guān)文獻(xiàn)的查閱、編制實(shí)務(wù)的學(xué)習(xí)及方案的編制，總結(jié)出以下結(jié)論:

(1)若礦山已取得采礦許可證，方案的服務(wù)年限應(yīng)按照采礦許可證有效期的剩余年限加上礦山開(kāi)采后的復(fù)墾期確定。

(2)如果采礦許可證有效期大于10 a，應(yīng)注明每5 a對(duì)方案修編一次。

(3)當(dāng)?shù)V山擴(kuò)界擴(kuò)能或是開(kāi)采方式發(fā)生改變時(shí)，應(yīng)重新編制土地復(fù)墾方案。

(4)對(duì)于申請(qǐng)采礦許可證(或是辦理延續(xù))的礦山，由于未取得采礦許可證或是采礦許可證即將到期，應(yīng)按照經(jīng)審批備案的開(kāi)發(fā)利用方案中設(shè)計(jì)的礦山服務(wù)年限結(jié)合申報(bào)采礦許可證的情況綜合確定［3］。

當(dāng)?shù)V山服務(wù)年限低于采礦許可證最長(zhǎng)審批年限30 a時(shí)，依照礦山開(kāi)發(fā)利用方案中設(shè)計(jì)的礦山服務(wù)年限確定復(fù)墾方案服務(wù)年限;若礦山服務(wù)年限超過(guò)30 a時(shí)，考慮到采礦工藝與開(kāi)采順序在30 a后可能有較大差異，則以30 a為參考依據(jù)，主要對(duì)30 a內(nèi)礦山開(kāi)采所損毀的土地進(jìn)行預(yù)測(cè)與復(fù)墾，同時(shí)考慮到采區(qū)或是盤(pán)區(qū)開(kāi)采和銜接的實(shí)際情況，復(fù)墾方案的服務(wù)年限可以略大于或小于30 a，但上下偏差不宜超過(guò)10 a［1］。

3 土地?fù)p毀預(yù)測(cè)分析的合理性

土地?fù)p毀預(yù)測(cè)參照礦山開(kāi)采的開(kāi)發(fā)利用方案或開(kāi)采設(shè)計(jì)。對(duì)于礦山服務(wù)年限較長(zhǎng)的礦山，為兼顧項(xiàng)目區(qū)土地?fù)p毀預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和相對(duì)完整性、方案設(shè)計(jì)的整體性和實(shí)際可操作性，應(yīng)綜合礦山服務(wù)年限與方案服務(wù)年限，重點(diǎn)對(duì)礦山開(kāi)采期限為30 a左右所涉及損毀的土地進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測(cè)分析，礦山剩余服務(wù)年限內(nèi)僅對(duì)因礦山開(kāi)采損毀土地的情況進(jìn)行粗略地預(yù)測(cè)及損毀趨勢(shì)說(shuō)明。

4 復(fù)墾責(zé)任范圍

《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程－通則》規(guī)定，復(fù)墾責(zé)任范圍是復(fù)墾區(qū)中已損毀和擬損毀的土地及土地復(fù)墾方案涉及的生產(chǎn)年限結(jié)束后不再留續(xù)使用的永久性建設(shè)用地共同構(gòu)成的區(qū)域［4］。針對(duì)服務(wù)年限較長(zhǎng)的礦山，方案的服務(wù)年限主要以30 a為參考確定。復(fù)墾方案服務(wù)年限截止時(shí)間的不同，礦山開(kāi)采損毀的土地面積、損害程度就不同，復(fù)墾區(qū)及復(fù)墾責(zé)任范圍亦不同。

(1)在30 a的采礦許可證年限期滿后，礦山工業(yè)場(chǎng)地、風(fēng)井、廢石場(chǎng)、尾礦庫(kù)等還在使用，而這部分設(shè)施占地只有在礦山服務(wù)年限結(jié)束后才能進(jìn)行復(fù)墾。對(duì)于滿30 a后延續(xù)使用的地表設(shè)施壓占土地，不計(jì)入復(fù)墾責(zé)任范圍。

(2)井工礦山，對(duì)于需納入復(fù)墾責(zé)任范圍的現(xiàn)有塌陷區(qū)，可先進(jìn)行復(fù)墾;對(duì)30 a內(nèi)受開(kāi)采影響的地表變形(塌陷)范圍，進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測(cè)并納入復(fù)墾責(zé)任范圍，而對(duì)于礦山開(kāi)采剩余服務(wù)年限內(nèi)的影響范圍僅作粗略預(yù)測(cè)和損毀趨勢(shì)說(shuō)明。

5 復(fù)墾措施及投資

針對(duì)服務(wù)年限較長(zhǎng)的礦山，根據(jù)開(kāi)發(fā)利用方案計(jì)算服務(wù)年限來(lái)進(jìn)行復(fù)墾措施設(shè)計(jì)、工程量測(cè)算和復(fù)墾費(fèi)用估算，其工程措施和費(fèi)用在礦山的長(zhǎng)期開(kāi)采中會(huì)存在不切合實(shí)際的情況，同時(shí)復(fù)墾費(fèi)用的繳納也會(huì)給企業(yè)造成嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，所以建議在土地復(fù)墾措施與工程設(shè)計(jì)、工程量測(cè)算和復(fù)墾費(fèi)用估算時(shí)，要做到綜合、全面的分析。一方面，從方案的整體性與復(fù)墾資金預(yù)先計(jì)提的到位情況考慮，按照實(shí)際復(fù)墾工程進(jìn)行估算的復(fù)墾費(fèi)用不利于復(fù)墾投資的資金保障，所以在編制方案中應(yīng)針對(duì)土地?fù)p毀預(yù)測(cè)所涉及的范圍內(nèi)的損毀土地進(jìn)行復(fù)墾工作，而不是30 a內(nèi)實(shí)際的復(fù)墾工作。另一方面，礦山開(kāi)采中存在礦山開(kāi)采規(guī)模或范圍變更等因素、采礦許可證延續(xù)的不確定性使得復(fù)墾義務(wù)人存在變更的可能性，復(fù)墾方案必須明確30 a內(nèi)土地?fù)p毀的復(fù)墾責(zé)任和損毀土地復(fù)墾所采取的措施和所需資金的安排。服務(wù)年限超過(guò)30 a的礦山，在對(duì)30 a以后損毀土地粗略預(yù)測(cè)與分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其工程措施費(fèi)用進(jìn)行說(shuō)明、并給予一定的預(yù)留［5］，但不納入到30 a以內(nèi)方案復(fù)墾費(fèi)用的資金計(jì)提。

6 結(jié)論

(1)礦山土地復(fù)墾方案應(yīng)兼顧到宏觀上的預(yù)測(cè)、規(guī)劃和微觀上的工程設(shè)計(jì)，按照總體設(shè)計(jì)、分期進(jìn)行的原則進(jìn)行土地?fù)p毀預(yù)測(cè)、工程設(shè)計(jì)和復(fù)墾費(fèi)用估算。

(2)對(duì)于礦山服務(wù)年限大于采礦許可證年限的礦山，原則上按采礦許可證年限進(jìn)行設(shè)計(jì)。當(dāng)?shù)V山服務(wù)年限大于30 a，應(yīng)以30 a為參考確定復(fù)墾方案的服務(wù)年限，同時(shí)結(jié)合礦山的實(shí)際開(kāi)采礦方式、開(kāi)采規(guī)劃對(duì)土地的毀損時(shí)序及毀損程度進(jìn)行預(yù)測(cè)和復(fù)墾工程設(shè)計(jì)，特別是近期開(kāi)采規(guī)劃的土地復(fù)墾工程設(shè)計(jì)務(wù)必詳細(xì)(重點(diǎn)是前5 a，方案原則上每5 a修編一次)，費(fèi)用應(yīng)采取對(duì)應(yīng)的處置方式，做到復(fù)墾工程和復(fù)墾保證金相協(xié)調(diào)。不但為土地復(fù)墾保證金提供了保障，而且明確了復(fù)墾責(zé)任，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

(3)通過(guò)分析復(fù)墾方案的定位、服務(wù)年限及費(fèi)用估算，明確土地復(fù)墾的責(zé)任范圍、責(zé)任主體和對(duì)應(yīng)期限內(nèi)的復(fù)墾責(zé)任，使編制的方案具有較強(qiáng)的可操作性，為復(fù)墾工程的實(shí)施提供有利的資金保障，確保復(fù)墾工程落到實(shí)處，順利實(shí)施。

［1］ 周增科.金屬礦土地復(fù)墾方案編制關(guān)鍵內(nèi)容研究與實(shí)證分析［D］.北京:中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，2010.

Zhou Zengke.Research on Keys contents in land reclamation projectof Underground Metal Mining and Empirical Study［D］.Beijing: China University of Geosciences(Beijing)，2010.

［2］ 國(guó)土資源部土地整理中心.土地復(fù)墾方案編制實(shí)務(wù)［M］.北京:中國(guó)大地出版社，2011.

The Ministry of Land and Resources Land Consolidation and Rehabilitation Center.Land Reclamation Plan Establishment Practice［M］.Beijing:China Land Publishing House，2011.

［3］ 李宗發(fā).編制礦山土地復(fù)墾方案值得注意的幾個(gè)問(wèn)題［J］.貴州地質(zhì)，2010，27(3):231-233.

Li Zongfa.Some problems should be concerned in themine-land reclamation project［J］.Guizhou Geology，2010，27(3):231-233.

［4］ TD/T 1031.1—2011 土地復(fù)墾方案編制規(guī)程－通則［S］.北京:中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部，2011.

TD/T 1031.1－2011 Regulation on Compiling Land Reclamation Plan-General Rules［S］.Beijing:Ministry of Land and Resources of the People＇s Republic of China，2011.

［5］ 王金滿，白中科.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案編制中復(fù)墾費(fèi)用構(gòu)成與取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分析［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2010，12(6):85-89.

Wang Jinman，Bai Zhongke.Costs composition and charging standards during land rehabilitation planning［J］.Resources＆Industries，2010，12(6):85-89.