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      試論清代福建省治下臺(tái)灣的行政建置及管理

      2015-04-17 04:53:03何綿山
      關(guān)鍵詞:巡撫乾隆皇帝福建

      何綿山

      (福建廣播電視大學(xué),福建福州,350003)

      試論清代福建省治下臺(tái)灣的行政建置及管理

      何綿山

      (福建廣播電視大學(xué),福建福州,350003)

      1684年至1884年袁清廷設(shè)臺(tái)灣府袁隸屬福建省。福建省治下臺(tái)灣的行政建置袁是基于臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分的考量袁其管理亦是將臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分而進(jìn)行的整體管理。根據(jù)其行政建置的變化袁可分為四個(gè)時(shí)期院1684年至1722年堯1723年至1787年堯1788年至1874年堯1875年至1884年。清廷為有效掌控臺(tái)灣袁每個(gè)時(shí)期都采取不同措施和策略袁形成了對臺(tái)灣管理的獨(dú)有特點(diǎn)和方法。

      清代曰福建省治曰臺(tái)灣曰行政建置

      清康熙二十三年(1684年)至光緒十年(1884年)這200年間,清廷設(shè)臺(tái)灣府,隸屬福建省。這一時(shí)期為清代的前期和中期,地方行政建置為四級(jí)制,地方長官置總督,轄二至三省,統(tǒng)制文武政權(quán)。又置巡撫轄各省,綜理民政,在不駐總督的省,兼理軍政。總督、巡撫皆為地方最高行政長官,幾占并列地位,(從理論上講總督應(yīng)比巡撫高),而督、撫直隸皇帝,與中央機(jī)關(guān)并無統(tǒng)屬關(guān)系。省下為道,道下為府,府下為州縣。另有直隸州直隸廳,直屬于省,其地位相當(dāng)于府,又有廳即分府,地位略于州縣。福建省治下臺(tái)灣的行政建置,是基于臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分的考量,其管理亦是將臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分而進(jìn)行的整體管理。根據(jù)其行政建置的變化,可分為四個(gè)時(shí)期,現(xiàn)將其每個(gè)時(shí)期行政建置的變化及其管理評(píng)述如下。

      一、康熙二十三年(1684年)至康熙六十一年(1722年)

      第一時(shí)期是康熙二十三年(1684年)至康熙六十一年(1722年),臺(tái)灣行政建置為“一府三縣”,臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、諸羅縣。這“一府三縣”行政建置,是經(jīng)過康熙親自審定后批準(zhǔn)的。正如《圣祖實(shí)錄》所載:康熙二十三年(1684年)四月十四日:“差往福建料理錢糧侍郎蘇拜,會(huì)同福建督撫提督疏言:臺(tái)灣地方千余里,應(yīng)設(shè)一府三縣,設(shè)巡道一員分轄;應(yīng)設(shè)總兵官一員,副將二員,兵八千,分為水陸八營。澎湖應(yīng)設(shè)副將一員,兵二千,分為二營,每營各設(shè)游、守、千、把等官。從之?!盵1]下級(jí)行政區(qū)劃分為鄉(xiāng)、莊、里、社,軍管區(qū)分為汛塘。下級(jí)行政組織,以總理、地保、番頭人為自治主體。臺(tái)灣作為福建的一府,歸由閩浙總督及福建巡撫管轄,另設(shè)總兵官分巡臺(tái)廈兵備道,并管臺(tái)灣、廈門兩行政區(qū),撥兵一萬名駐守。

      這一時(shí)期臺(tái)灣的行政區(qū)劃大都沿襲明鄭,將承天府改為臺(tái)灣府,府冶設(shè)于臺(tái)南赤嵌,臺(tái)灣縣轄區(qū)即在臺(tái)灣府所在地,鳳山縣轄區(qū)系沿襲明鄭時(shí)代萬年縣區(qū)域,諸羅縣轄區(qū)系沿襲明鄭時(shí)代天興縣區(qū)域。清代福建區(qū)劃繼承明制,福建轄有福州府、興化府、泉州府、漳州府、延平府、建寧府、邵武府、汀州府及福寧州,于康熙二十三年(1684年)增加了臺(tái)灣一府三縣后,通過福建,將臺(tái)灣與祖國大陸連成了一片,特別是將福建省對各府縣的管理推行到臺(tái)灣,舉凡各種機(jī)構(gòu)編制、府縣組織設(shè)置、職官的考核和選拔、處理各種事務(wù)的準(zhǔn)則(如刑法的執(zhí)行、訴訟的程序、斷案的標(biāo)準(zhǔn))、開辦學(xué)校、推動(dòng)科舉、開展慈善活動(dòng)(賑災(zāi)和救濟(jì))、戶役的管理、賦稅的收免等,基本與福建如出一轍,實(shí)行了閩臺(tái)一體化的管理。

      這一時(shí)期38年,行政建置沒有增減,顯示出其并未得到大規(guī)模的開拓。雖然開始一些設(shè)置還不完善(如縣衙內(nèi)組織“三班”的皂班、捕班、壯班和“六房”吏房、禮房、戶房、兵房、刑房、工房一時(shí)配備不齊)、一些管理還較為松散甚至不到位,但隨著閩臺(tái)一體化時(shí)間的持續(xù)和福建省管理力度的加大,設(shè)置開始不斷完善,管理也逐漸到位。

      二、雍正元年(1723年)至乾隆五十二年(1787年)

      第二時(shí)期是雍正元年(1723年)至乾隆五十二年(1787年),臺(tái)灣行政建置為:臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水同知、澎湖通判。為了加強(qiáng)對臺(tái)灣的控制和經(jīng)營,清代統(tǒng)治者可謂用心良苦,要求臺(tái)灣有關(guān)事宜的處理要及時(shí)呈報(bào),由最高統(tǒng)治者最后定奪。臺(tái)灣的諸多巨細(xì)事宜,如機(jī)構(gòu)的設(shè)置變動(dòng)、各地邊界勘定、添設(shè)編制、機(jī)構(gòu)遷移等,都必需由福建報(bào)朝廷,要得到皇帝的同意和認(rèn)可。臺(tái)灣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和變動(dòng),福建省最高官員定下后,還必須得到皇帝的同意。如彰化縣的增設(shè),是雍正皇帝親自批準(zhǔn)的。雍正元年(1723年)八月八日,巡臺(tái)御史吳達(dá)禮奏言,諸羅縣北半線地方,民番雜處,請分設(shè)知縣一員、典史一員。其淡水,系海岸要口,形勢遼闊,并請?jiān)鲈O(shè)捕盜同知一員。雍正下諭“從之,尋定諸羅縣分設(shè)縣曰彰化?!盵1]其他一些機(jī)構(gòu)的設(shè)立,也必須得到皇帝的首肯與支持。如雍正皇帝于雍正五年(1727年)二月十七日,根據(jù)福建總督高其倬的奏請,下諭:“加福建興、泉巡海道,移駐廈門;改臺(tái)廈道為臺(tái)灣道,添設(shè)臺(tái)灣府通判一員,駐澎湖,裁澎湖巡檢一員?!盵1]乾隆二十三年(1758年)八月,閩浙總督楊廷璋條奏關(guān)于釐清彰化等臺(tái)屬邊界的酌定章程,乾隆皇帝認(rèn)可后,當(dāng)月下旨:“覽奏俱悉?!盵1]乾隆三十一年(1766年)十月,閩浙總督蘇昌上奏關(guān)于臺(tái)郡邊界事宜,乾隆皇帝批準(zhǔn)后下旨:“如所議行?!盵1]乾隆二十三年(1758年)九月,閩浙總督楊廷璋上奏在臺(tái)添設(shè)塘汛:“臺(tái)灣北路左營石榴班汛林圯埔地方偏僻,請?zhí)碓O(shè)塘汛,于鹽水港汛內(nèi)撥外委一員駐扎,于石榴班汛內(nèi)撥兵十名,估建營房?!北孔h復(fù):“應(yīng)如所請?!鼻』实巯轮I:“從之?!盵1]乾隆三十二年(1767年)二月,閩浙總督楊廷璋上奏:“臺(tái)灣府淡水同知所屬八里岔,舊設(shè)巡檢一員,……應(yīng)將八里岔巡檢移駐新莊,并請改給淡水廳新莊巡檢印信?!崩舨孔h準(zhǔn)。乾隆皇帝下諭:“從之?!盵1]除了及時(shí)處理各種奏折外,皇帝還常常主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并過問臺(tái)灣有關(guān)事宜,可看出對治理臺(tái)灣的關(guān)切和重視。如乾隆皇帝在閱讀了藍(lán)鼎元所著的《東征集》后,于乾隆五十二年(1787年)五月三十日下諭:“此言大有可採。如所稱諸羅一縣,地方遼闊,鞭長莫及,應(yīng)劃虎尾溪以上,另設(shè)一縣,分駐半線地方,并于各要隘處所,增添巡檢千把總員弁,以資防守等語。后從其說,添彰化一縣。至該處迄今,又閱六十余年,土地日辟,戶口日滋,酌量情形,有須添設(shè)文武員弁,以資控制撫馭之處,前經(jīng)降旨,令常青、李侍堯于剿賊完竣,辦理善后事宜時(shí),一并籌酌。今閱藍(lán)鼎元即有此議,是臺(tái)灣增設(shè)官弁,實(shí)為最要?!盵1]皇帝對臺(tái)灣再設(shè)新縣、增加防守力量、添設(shè)官員等都要過問,一一提出自己的看法,是力圖時(shí)時(shí)將臺(tái)灣處于自己的掌控之中。

      這一時(shí)期在機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)的確立上,采取的主要措施如:

      一是設(shè)立新的機(jī)構(gòu)與官職。如為了讓在京城的皇帝能直接監(jiān)督臺(tái)灣官員,從康熙六十一年(1722年)開始,新設(shè)了巡臺(tái)御史,由清廷派臺(tái)巡視的官員,三年一次,由漢族和滿族官員輪流,定期巡察臺(tái)灣。旨在對地方政事的監(jiān)督與考核,以促進(jìn)行政效能,對地方事務(wù)則不必管理,有言官性質(zhì)。開始僅為了解巡察,一般并不辦理當(dāng)?shù)毓珓?wù)。后根據(jù)實(shí)際情況,也開始不同程度地介入臺(tái)灣一些事宜。如雍正皇帝于雍正五年(1727年)下諭“巡臺(tái)御史兼管學(xué)政”:“每年既派御史二員前往臺(tái)灣巡察,應(yīng)將學(xué)政交與漢御史管理,甚為妥協(xié)?,F(xiàn)今御史尹秦在彼,著即辦理臺(tái)灣學(xué)政。嗣后,永著為例?!盵2]之后,又根據(jù)臺(tái)灣實(shí)際,改由“督撫及水師陸路兩提督”輪值,乾隆皇帝于乾隆五十二年(1787年)下諭:“向來三年一出派巡臺(tái)御史,滿漢各一員,前往巡視,該御史職分較小,且京派往,不能備悉該處情形,易為地方官欺騙,不過虛應(yīng)故事,仍屬有名無實(shí)。嗣后著照四川巡查促浸儹拉之例,令該督撫及水師陸路兩提督,每年輪值一人,前往臺(tái)灣,嚴(yán)行稽查,該處道府廳縣,本皆督撫所屬,其賢否自易知悉,如有枉法營私,擾累小民之事,即可就近查明,據(jù)實(shí)參奏?!盵1]康熙六十一年(1722年)起,每年都由監(jiān)察院請旨派遣滿漢御史各一員,前往臺(tái)灣巡視,任期為一年,有政績者則留任一年。乾隆十七年(1752年),改為三年派往一次,巡畢即回不必駐留。乾隆三十年(1765年),再改為或停派、或數(shù)年派往一次,由皇帝自行決定。乾隆五十年(1785年)正式停派。此外,朝廷還根據(jù)臺(tái)灣實(shí)際情況,增設(shè)理番同知和海防同知。前者專門處理臺(tái)灣少數(shù)民族事務(wù),后者與廈門專門處理走私與偷渡。如閩浙總督蘇昌于乾隆三十一年(1766年)十一月上奏:“臺(tái)灣熟番戶口眾多,應(yīng)將淡水、彰化、諸羅一廳二縣所屬番社,設(shè)立理番同知一員,凡有民番交涉事件,悉歸該同知管理。查內(nèi)地泉州府西倉同知,地方綏靖無事,請裁,改為臺(tái)灣府理番同知;其西倉一帶地方,有晉江縣貼堂縣丞,與知縣同城,并無專管之事,應(yīng)將該縣丞移駐同知現(xiàn)駐之石獅街,就近管理。至改設(shè)理番同知,俸廉役食,即照西倉同知額編之?dāng)?shù)改撥,書役民壯,亦照西倉額數(shù)募充;其衙署,現(xiàn)有彰化縣淡水同知舊署,毋庸另建,祗須頒給臺(tái)灣府北路理番同知關(guān)防。其南路臺(tái)灣、鳳山兩縣,社民甚少,查臺(tái)灣府海防同知,專管船政,請即以海防同知兼管,換給臺(tái)灣府海防兼南路理番同知關(guān)防?!崩舨康炔孔h復(fù):“均應(yīng)如所請。”乾隆皇帝下諭:“從之?!盵1]

      二是在職官制度方面出臺(tái)了系列新制。為了有效管理臺(tái)灣,清廷對臺(tái)灣官員的級(jí)別作了明確的規(guī)定。與全國地方職官設(shè)置一樣,臺(tái)灣最高的文官是道員,為正四品;其次是知府,為從四品;其三是同知、通判,前者為正五品,后者為正六品;其四是知縣,為正七品。清廷對各級(jí)官員所負(fù)責(zé)的職責(zé)提出了特別要求,以道員為例,福建臺(tái)灣道的職責(zé)是什么?乾隆皇帝根據(jù)臺(tái)灣的實(shí)際情況,于乾隆二年(1737年)下詔“敕福建臺(tái)灣道”:“茲命爾分巡臺(tái)灣道,專管運(yùn)糧事務(wù),駐劄臺(tái)灣府,管轄臺(tái)灣府、縣等處地方。其經(jīng)營錢榖各官,仍照舊聽爾統(tǒng)轄。首在撫綏黎民,勤宣德意,約束衙門官吏、胥役,使之恪遵法紀(jì),毋致作弊生事,擾害官民。監(jiān)司本源既正,方可率表屬員,用循職業(yè)。宜加意修濬城池、積聚糧餉、督修戰(zhàn)艦。仍誡諭有司簡訟清刑、潔己愛民、生眾教訓(xùn)、共圖保障。凡系流移人戶,須設(shè)法招徠,各復(fù)本業(yè),不許奸人借端詐害。撫綏彝人,善加鼓勵(lì);勸課農(nóng)桑,使服教化。查驗(yàn)各島、澳出入船只,以防奸宄。其臺(tái)灣府倉庫錢糧,不時(shí)察盤,毋致虧空。所屬官員有貪殘溺職者,轉(zhuǎn)報(bào)該督、撫參處。爾仍聽督、撫節(jié)制,年終將行過事跡開送該撫,咨部察考?!盵2]由此可知,安撫百姓,開發(fā)臺(tái)灣,確保臺(tái)灣平安,是臺(tái)灣道員的重要任務(wù),對其完成好壞,每年要定期考核。臺(tái)灣的道府官員如缺出,應(yīng)怎樣解決呢?乾隆皇帝于乾隆五十二年(1787年)下諭:“臺(tái)灣道府,向有缺出,俱由該督奏請調(diào)補(bǔ),易啟夤緣瞻徇之弊,嗣后該處道府缺出,俱著請旨簡放,倘該督撫提督等,于奉有此旨后,仍前玩弛,并不實(shí)力整頓,又復(fù)虛應(yīng)故事,或致地方有滋事之案,惟該督撫提督是問。”[1]歸根結(jié)底,還是要督撫提督負(fù)全責(zé)。

      三是對臺(tái)灣最基層的管理采取保甲制。特別在臺(tái)灣發(fā)生黃教之案后,清廷認(rèn)為最基層管理不嚴(yán),是造成不能迅速平息民變的重要原因。乾隆皇帝在乾隆三十四年(1769年)下旨,要臺(tái)灣不僅要落實(shí)原編保甲,還要對新來人口編設(shè)保甲,以便互相覺察,由此可發(fā)現(xiàn)可疑之人,并將此落實(shí)與否作為考核官員的優(yōu)劣,諭中稱:“于歲底匯奏一次,以觀伊等之能否盡心,核其優(yōu)劣焉。”[1]

      四是調(diào)動(dòng)福建管理資源以補(bǔ)臺(tái)灣。只要有利對臺(tái)管理,福建的管理資源應(yīng)向臺(tái)灣傾斜。乾隆三十三年(1768年)二月,福建巡撫崔應(yīng)階上奏:“莆田縣所轄平海地方,逼處海濱,與臺(tái)灣之竹塹相對,離城。遠(yuǎn),應(yīng)設(shè)專員駐守。查莆田縣原有縣丞一員,請移駐平海,以資彈壓,定為在外撿選調(diào)補(bǔ)要缺?!崩舨康茸h準(zhǔn)。乾隆皇帝立下諭:“從之?!盵1]縣丞為正八品,主管全縣的糧馬和征稅,為呼應(yīng)臺(tái)灣,以便更好管理,將莆田市縣丞移駐與臺(tái)灣竹塹相對的平海,也是對閩臺(tái)一體化管理的重視。

      五是進(jìn)一步加強(qiáng)閩臺(tái)間的溝通和聯(lián)系。如在閩臺(tái)間增設(shè)驛夫,以便更好使兩地連成一片。閩浙總督李侍堯曾上奏,稱:“閩省各州縣,統(tǒng)計(jì)五十七驛,額設(shè)夫三百一十名。現(xiàn)值臺(tái)灣賊匪滋事,往來折報(bào)緊要,應(yīng)酌添臺(tái)站遞夫?!肿詮B門至鹿耳門,蚶江至鹿仔港,兩處???,照臺(tái)站例,各設(shè)渡海夫六十名?!币鹎』实鄣闹匾?,即于乾隆五十二年(1787年)下諭:“福建省應(yīng)行添設(shè)站夫,未將道里遠(yuǎn)近、事務(wù)繁簡,分別聲明,難以縣議,請敕交該督查明具奏一折。(現(xiàn)在臺(tái)灣正在剿捕賊匪之時(shí),所有文報(bào)往來,最為緊要,自應(yīng)酌量添設(shè)驛站,以便迅速接遞。朕早經(jīng)想及,未及降旨,而李侍堯亦并未先行具奏,僅咨部辦理,未免遲緩,此時(shí)該省軍務(wù)繁多,若俟來往行查,更需時(shí)日。所有福建省應(yīng)添設(shè)站夫,著照該督所咨辦理。)”[1]閩臺(tái)間增添站夫,以便在閩臺(tái)間能迅速傳遞信息,有利于提升福建對臺(tái)灣管理的效率。

      三、乾隆五十三年(1788年)至同治十三年(1874年)

      第三時(shí)期是乾隆五十三年(1788年)至同治十三年(1874年),臺(tái)灣行政建置為:臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、淡水同知、澎湖通判、噶瑪蘭通判。從清初的康熙二十三年(1684年)臺(tái)灣設(shè)一府三縣,至同治十三年(1874年)臺(tái)灣設(shè)一府四縣三廳,190年,臺(tái)灣行政建置的區(qū)劃調(diào)整并不大。這一時(shí)期朝廷仍然加強(qiáng)對臺(tái)灣的掌控,凡涉及事項(xiàng)的變更都要奏報(bào)朝廷。福建督撫雖有實(shí)權(quán),但不能最后拍板,最后決定權(quán)還在朝廷。有時(shí)是皇帝直接介入,如改諸羅縣名為嘉義縣,則由乾隆皇帝直接干涉,乾隆皇帝于乾隆五十三年(1788年)稱:“至嘉義一縣,朕因該處民人隨同官兵竭力守城,錫以新名,用示嘉獎(jiǎng)。”[1]大多是由福建督撫奏報(bào)朝廷批準(zhǔn),如欽差協(xié)辦大學(xué)士陜甘總督辦理將軍事務(wù)公福康安、福建巡撫徐嗣曾奏添設(shè)移駐文員營汛事宜:“鳳山縣城,現(xiàn)擬改建埤頭街,請以下淡水巡檢移駐舊城,將阿里港縣丞移駐下淡水;北路斗六門請?zhí)砜h丞一員,歸嘉義縣管轄,將原設(shè)巡檢移大武垅。并請嗣后調(diào)任臺(tái)灣各該縣廳,均照道府例改為五年俸滿,以專責(zé)成。彰化縣城,請?zhí)肀话侔耸?;……”[1]這份奏折中因有請求“添兵”內(nèi)容,故由軍機(jī)大臣議行。從此奏折中可得知,凡一縣中的“改建”、“移駐”、“添員”、“改俸”等,都要奏請朝廷批準(zhǔn)。臺(tái)灣新增添機(jī)構(gòu)和改變機(jī)構(gòu),亦須由閩浙總督等報(bào)吏部審議,最后由皇帝批準(zhǔn)。這類奏報(bào),不僅陳述要求“增添”、“改變”的機(jī)構(gòu),還必須陳述“增添”、“改變”的原因和理由,并提出“增添”、“改變”后供俸和額編的解決辦法。如閩浙總督覺羅伍拉納等奏稱:“臺(tái)灣淡水同知所轄之新莊巡檢,該處地廣人稠,巡檢難資佐理。又臺(tái)灣縣所轄之羅漢門縣丞,該處民戶無多,祇須設(shè)一巡檢,足以彈壓。請將新莊巡檢,改為新莊縣丞,仍歸淡水同知管轄;羅漢門縣丞,改為羅漢門巡檢,仍歸臺(tái)灣縣管轄;該縣丞、巡檢,各有原建衙署,額編養(yǎng)廉,及書役俸工,祇須互為改駐支撥,無庸議增。”吏部議復(fù):“應(yīng)如所請。”乾隆皇帝于乾隆五十四年(1789年)下諭:“從之?!盵1]而臺(tái)灣官職設(shè)置,往往參看當(dāng)?shù)亻_墾的情況。如嘉慶皇帝在嘉慶十五年(1810年)下諭:“至所涉官職,應(yīng)視其地方之廣狹,酌量議添,或建為一邑,或設(shè)為分防廳鎮(zhèn),俱無不可?!盵1]總督汪志伊奏請:“建福建臺(tái)灣噶瑪蘭城樓四座,北關(guān)一座,炮臺(tái)一座,并立山川社稷壇廟設(shè)通判、縣丞、巡檢各一員,聽淡水同知就近控制。守備、千總各一員,把總、外委各二員,額外外委三員,戰(zhàn)兵二百五十五名,守兵一百四十名,歸艋舺營游擊兼轄?!奔螒c皇帝于嘉慶十六年(1811年)下諭批準(zhǔn)。

      這一時(shí)期對臺(tái)灣的管理,愈加注重發(fā)揮閩臺(tái)官員的作用,具體如下:

      一是對福建省高官治理臺(tái)灣提出具體要求。閩臺(tái)之間相隔臺(tái)灣海峽,有時(shí)風(fēng)浪兇險(xiǎn),往往被管理臺(tái)灣的福建省高官視為畏途。福建省高官怎樣隔海有效管理臺(tái)灣呢?首先,保證巡臺(tái)時(shí)間。乾隆皇帝于乾隆五十三年(1788年)規(guī)定:“今思閩省總督軍巡撫等,每年應(yīng)輪往臺(tái)灣巡查一次,來往重洋,均資靈祐,特將班禪額樂德尼所進(jìn)右旋白螺,發(fā)交??蛋玻诙绞饾崈籼?,敬謹(jǐn)供奉,每年督撫將軍提督等,不拘何員赴臺(tái)灣時(shí),即令帶往渡海,俾資護(hù)佑,俟差竣內(nèi)渡,仍繳回督署供奉。”[1]“右旋白旋”為行船吉祥物,據(jù)傳攜此物可平安渡海。為督促官員渡海,乾隆皇帝不惜祭出珍藏的寶物,可見對渡海巡查的重視。其次,加強(qiáng)巡臺(tái)力度。為提升巡臺(tái)官員的份量,加強(qiáng)對臺(tái)灣的稽查監(jiān)控,將派“巡臺(tái)御史”巡臺(tái),改為派“督撫及水師陸路兩提督”巡臺(tái)。乾隆皇帝于乾隆五十三年(1788年)在論及“定巡察臺(tái)灣例”時(shí),下諭:“臺(tái)灣孤懸海外,遠(yuǎn)隔重洋,民情刁悍,奸徒易滋事,向來祇派御史前往巡視,職分較小,且不能備悉該處情形,殊屬有名無實(shí),著將請派巡臺(tái)御史之例停止。令該督撫及水師陸路兩提督,每年輪值一人前渡臺(tái)灣,嚴(yán)行稽查,如地方文武,或有枉法營私,擾害兵民之事,即可就地查明,據(jù)實(shí)參奏。福州將軍亦系該省大員,自應(yīng)一體輪派。至海洋風(fēng)信靡常,前已降旨令該督撫等祇須視風(fēng)信平穩(wěn),配船前往,不必拘定時(shí)日。但遠(yuǎn)渡重洋,究系涉險(xiǎn),如該將軍、督撫、提督內(nèi),有年逾七十者,著免其前往,以示體恤?!盵1]赴臺(tái)巡查的閩省督、撫、提督親臨實(shí)地后,大都提出了大量的意見和建言,有的還是有一定針對性,確實(shí)解決了一些問題。嘉慶皇帝也對福建總督將軍提出具體要求,并于嘉慶十五年(1810年)下諭:“總須時(shí)有大員前往巡閱,使之敬畏。嗣后福建總督將軍每隔二年,著輪赴臺(tái)一次?!盵1]第三,必須及時(shí)前往。對于臺(tái)灣常出現(xiàn)的突發(fā)性急事,閩省高官除了及時(shí)了解情況奏報(bào)外,有時(shí)還需親自及時(shí)前往。如道光十一年(1831年)十月,嘉義縣迆北閩粵械斗,閩浙總督程祖洛五百里馳奏,道光皇帝于當(dāng)月下諭,要軍機(jī)大臣轉(zhuǎn)達(dá)程祖洛:“浙省并無要事,著迅赴福建省城,或酌派得力鎮(zhèn)將帶兵渡臺(tái),或親往相機(jī)妥辦,六年間,該處匪徒滋事,前任閩浙總督孫樂準(zhǔn)馳往廈門,調(diào)度策應(yīng),旋即赴臺(tái)督辦,迅速竣事。此次就否如前辦理,總在該督確探情形,自行酌辦?!盵1]道光皇帝于第二天再下諭:“程祖洛接奉前旨,自己迅赴福建省城,著體察臺(tái)灣情形,如須親往,即渡臺(tái)督辦,可止則止?!盵1]并于十一月命福州將軍瑚松額為欽差大臣,馳往臺(tái)灣。

      二是在臺(tái)官員如無特殊要事不容暫離臺(tái)灣。這一規(guī)定有利于促使在臺(tái)官員沉下心來長期經(jīng)營,不至于心不在焉。有的在臺(tái)官員想以“赴京陛見”為名暫離臺(tái)灣,皇帝概不允許。如臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵武隆阿曾上奏想赴京陛見,嘉慶皇帝于嘉慶十五年(1811年)下諭:“臺(tái)灣遠(yuǎn)隔重洋,在海疆中尤為重要之區(qū),該處文武大員惟鎮(zhèn)道二人管轄兵民,職守綦重?,F(xiàn)雖洋面肅清,漳、泉客民斗案亦俱完結(jié),但地處重鎮(zhèn),時(shí)資彈壓,該鎮(zhèn)豈容暫離?即如新疆辦事大臣,從無奏請陛見之事,邊疆外海,宜同一例,武隆阿所請,著不準(zhǔn)行。嗣后臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵,除有升調(diào)準(zhǔn)其奏請陛見外,余俱不得奏請陛見,著為令?!盵1]嘉慶皇帝認(rèn)為:臺(tái)灣特殊,故臺(tái)灣當(dāng)?shù)毓賳T,必須長期處于高度戒備狀態(tài),特別一些重要崗位,即使“暫離”也不得容忍。

      三是重視閩省高官提出的治臺(tái)策略。清代皇帝重視治理過臺(tái)灣的閩省高官提出的建議,認(rèn)為他們有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),故往往予以采納。如閩浙總督程祖洛在平定臺(tái)灣嘉義之亂后,曾于道光十四年(1834年)上奏治理臺(tái)灣二十條方針,得到道光皇帝的批準(zhǔn)。其上奏內(nèi)容非常廣泛且具體,涉及方方面面,第一:“禁偷渡以杜盜源”;第二:“行清莊以除盜藪”;第三:“嚴(yán)連坐以杜包庇”;第四:“禁搬徙以免窺伺”;第五:“實(shí)力化導(dǎo)以挽頹風(fēng)”;第六:“修建城墻、竹圍、炮臺(tái),增設(shè)月城、兵房,以資捍衛(wèi)”;第七:“劃勻臺(tái)灣、嘉義二縣界,以資維制”;第八:“酌議裁改汛防,以資彈壓”;第九:“修筑土堡、衙署、兵房,以資戍守”;第十:“練習(xí)技藝,以臻熟諳”;第十一:“按期會(huì)哨,以資巡緝”;第十二:“駐防汛弁,不準(zhǔn)任意更調(diào)”;第十三:“酌更營弁調(diào)補(bǔ)內(nèi)地章程”;第十四:“酌減臺(tái)募兵數(shù)”;第十五:“考校班兵,以杜頂冒”;第十六:“選制軍器,以收實(shí)用”;第十七:“清釐屯務(wù),以示體恤而資調(diào)遣”;第十八:“整復(fù)隘口,以杜勾番滋事”;第十九:“嚴(yán)硝磺之禁,以杜私煎”;第二十:“嚴(yán)申鐵禁,以防偷漏”。[1]每條治理方針下面都列有具體措施,如第五條“實(shí)力化導(dǎo)以挽頹風(fēng)”具體所列措施為:“嗣后責(zé)令臺(tái)灣鎮(zhèn)道府廳縣及駐防鄉(xiāng)鎮(zhèn)之縣丞、巡檢等官,每逢朔望傳集衿耆,敬謹(jǐn)宣講圣諭廣訓(xùn)。并責(zé)成各學(xué)教官,于農(nóng)隙時(shí)周歷稽查訓(xùn)蒙之人是否皆堪為后生矜式,明示獎(jiǎng)罰。”[1]

      四、光緒元年(1875年)至光緒十年(1884年)

      第四時(shí)期是光緒元年(1875年)至光緒十年(1884年),臺(tái)灣行政建置為:臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、恒春縣、澎湖通判、卑南同知、埔里社同知、臺(tái)北府、淡水縣、新禾縣、宜蘭縣、基隆通判。這一時(shí)期的臺(tái)灣行政建置特點(diǎn)是添設(shè)了府、廳、縣,這是北臺(tái)灣得以大規(guī)模開發(fā)后管理上的需要,特別是臺(tái)北府的設(shè)置,標(biāo)志著臺(tái)灣政治、經(jīng)濟(jì)、文化又形成了一個(gè)中心,并開始逐漸北移。這一時(shí)期朝廷仍然不放松對臺(tái)灣的控制,奏請?jiān)谂_(tái)添各種機(jī)構(gòu)皆需得到皇帝認(rèn)可或朝廷批準(zhǔn)。如沈葆楨等先后具奏在臺(tái)北建府廳縣等事宜。[3]經(jīng)軍機(jī)大臣議準(zhǔn)后,最后由光緒皇帝于光緒元年(1875年)十二月二十日下諭:“準(zhǔn)其于福建臺(tái)北艋舺地方添設(shè)知府一缺,名為臺(tái)北府,乃隸于臺(tái)灣兵備道,附府添設(shè)知縣一缺,名為臺(tái)北府,仍隸于臺(tái)灣兵備道,附府添設(shè)知縣一缺,名為淡水縣。其竹塹地方原設(shè)淡水廳同知,即行裁汰,改設(shè)新竹縣知縣一缺,并于噶瑪蘭廳舊治添設(shè)宜蘭縣知縣一缺,即改為噶瑪蘭廳通判為臺(tái)北府分防通判,移紮雞籠地方?!盵1]沈葆楨還奏請于車城南猴洞地方建設(shè)縣治,名曰恒春,先設(shè)知縣一員,以資治理,都得到光緒皇帝認(rèn)可。

      這一時(shí)期對臺(tái)灣的管理,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

      一是改巡撫“巡查臺(tái)灣”為“移紮臺(tái)灣”。同治十三年(1874年)十一月,沈葆楨上奏長篇的《福建巡撫移駐臺(tái)灣》,提出了移駐的十二項(xiàng)理由:一是遇事可當(dāng)機(jī)立斷;二是可促使鎮(zhèn)(治兵)、道(治民)各司其職;三是有利于督撫準(zhǔn)確遴選治臺(tái)官員;四是可公道快速懲惡平)使人心帖服;五是有利于約束臺(tái)兵;六是可有效制止貪黷之風(fēng);七是可避免鎮(zhèn)道遭不得志者在省城蜚語中傷;八是可及時(shí)預(yù)防或疏通作亂禍源;九是可根據(jù)具體情況靈活處理問題;十是可根據(jù)需要隨時(shí)調(diào)遣官員;十一是可隨事設(shè)官分職;十二是可就地察勘以推動(dòng)開煤煉鐵等新興工業(yè)發(fā)展。[3]沈葆楨的意見得到大部分官員反對,理由主要是:福建全省有十府、二州、五十七縣,如巡撫駐臺(tái),則位于大陸的福建如何兼顧?光緒皇帝對沈葆楨的提議頗有同感,于光緒二年(1876年)三月七日下諭批準(zhǔn)。光緒皇帝認(rèn)為,既然是福建巡撫,就要對全省負(fù)責(zé),而臺(tái)灣已屬福建所轄,不可再派官員專管,故要福建巡撫按管理其他府縣一樣管理臺(tái)灣,并從此定福建巡撫建行署于臺(tái)北,一年以半年時(shí)間駐臺(tái)。福建巡撫冬春半年駐臺(tái)后,不僅使閩臺(tái)一體化管理更加落實(shí),一些能干的巡撫(如丁日昌等)果然查出臺(tái)灣不少弊端,均盡可能地給予及時(shí)解決。

      二是明確在臺(tái)巡撫的權(quán)限。光緒皇帝于光緒十年(1884年)下諭:“前直隸提督劉銘傳著賞給巡撫銜,督辦臺(tái)灣事(軍)務(wù)。所有臺(tái)灣鎮(zhèn)道以下各官均歸節(jié)制?!盵1]明確巡撫為臺(tái)灣最高長官,也拉開臺(tái)灣建省維幕。光緒皇帝在論及沈葆楨等“奏籌巡撫兼顧省臺(tái)情形暨臺(tái)灣各路續(xù)辦事宜”時(shí),于光緒元年(1875年)下諭:“至巡撫有全省地方之責(zé),自難常川駐臺(tái)。凱泰擬于冬春駐臺(tái),夏秋駐省,庶兩地均可兼顧。即著照所請辦理。該撫現(xiàn)返省垣,若俟明歲冬間始行赴臺(tái),為日過久。著俟假滿后即將省署應(yīng)辦事宜趕緊料理,即行渡臺(tái),以資鎮(zhèn)攝。該撫駐省期間,臺(tái)郡一切事務(wù),即著夏獻(xiàn)綸(按:夏為福建臺(tái)灣道)等妥為辦理?!盵1]明確了巡撫在福建期間,由福建臺(tái)灣道處理臺(tái)灣一切事宜。光緒皇帝在論及沈葆楨等具奏“臺(tái)北擬建府縣廳,請移紮南北路同知,酌改臺(tái)地營制,臺(tái)屬考試請歸巡撫主政”時(shí),于光緒元年(1875年)下諭:“福建巡撫現(xiàn)在既有駐臺(tái)之日,其臺(tái)地營制,并著照所議,該千總以下由巡撫考拔,守備以上仍會(huì)同總督揀選題補(bǔ),臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵撤去掛印字樣,歸巡撫節(jié)制,即將安平協(xié)副將裁撤。至所請移紮南北路同知,并歸巡撫考試等語。臺(tái)灣南路同知,即著移紮卑南。北路同知改為中路,移紮水沙連,各加撫民字樣。臺(tái)灣學(xué)政事宜,并著歸巡撫兼理。”[1]明確了巡撫在考拔下屬、節(jié)制官員、移紮機(jī)構(gòu)、兼理事務(wù)等方面的職責(zé)。為使福建巡撫更加注力于臺(tái)灣,以至有官員提出干脆將福建巡撫改為臺(tái)灣巡撫,雖然當(dāng)時(shí)沒有結(jié)果,但卻為十年后臺(tái)灣建省埋下了伏筆。

      三是給臺(tái)灣道有獨(dú)立上奏的權(quán)力。在清代,文官總督、巡撫、按察使,武官提督、總兵,都可以專折奏事。但臺(tái)灣文官最高的是臺(tái)灣道,武官最高的是臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵,按清制,有事上奏時(shí)必須由福建總督巡撫轉(zhuǎn)奏。后來設(shè)了巡臺(tái)御史,有了專折奏事的權(quán)。巡臺(tái)御史撤消后,臺(tái)灣道、臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵可直接上奏?!翱偙焙汀暗馈彪m是平行,但“總兵”官階比“道”高,所以上奏時(shí),總是由總兵領(lǐng)銜,道附后面。為了防此臺(tái)灣鎮(zhèn)的非常舉動(dòng),后又加臺(tái)灣道以按察使銜,使有獨(dú)立奏事的權(quán),不必附在總兵之后,以便朝廷能及時(shí)掌握臺(tái)灣的情況。[4]

      [1]張本政.葉清實(shí)錄曳臺(tái)灣史資料專輯[M].福州院福建人民出版社袁1993院64袁96袁101袁200袁209袁210袁211袁212袁215袁246袁250袁255袁375袁398袁473袁506袁525袁554袁587袁597袁723袁725袁783袁785袁851-853袁1031袁1032袁1079.

      [2]劉良璧.重修福建臺(tái)灣府志(上)[M].臺(tái)北院野行政院文化建設(shè)委員會(huì)冶堯遠(yuǎn)流出版事業(yè)股份有限公司袁2005院92-93袁105.

      [3]朱華.沈葆楨之集[M].福州院葉船政文化研究曳編委會(huì)袁2008院215.

      [4]陳遵統(tǒng)袁等.福建編年史(下)[M].福州院福建人民出版社袁2009院1165.

      [責(zé)任編輯:陳曉蔚]

      K249

      A

      1008-7346(2015)04-0001-07

      2015-06-30

      本文系福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目葉閩臺(tái)野五緣冶文化研究曳(2008B115)堯國家社科基金特別委托項(xiàng)目子課題葉閩臺(tái)文化史研究曳(09@ZH015)的階段性成果。

      何綿山袁男袁河南固始人袁福建廣播電視大學(xué)閩臺(tái)文化研究所教授。

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