李清彬

（國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038）

十八屆三中全會通過的《決定》將建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度作為深化財稅體制改革的三大任務(wù)之一，并明確了中央與地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任適應(yīng)事權(quán)安排的原則。其中的一個核心問題就是，中央地方的財政分權(quán)程度如何決定。財政分權(quán)理論始終強(qiáng)調(diào)，集權(quán)和分權(quán)都有各自的優(yōu)點和缺點，過度分權(quán)和過度集權(quán)都可能偏離了最優(yōu)的軌道，關(guān)鍵點在于到底多大程度的財政分權(quán)是適宜的。事實上，財政分權(quán)程度是一個受到多種因素影響的復(fù)雜問題，并不存在一個放之四海皆準(zhǔn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各個經(jīng)濟(jì)體的財政分權(quán)程度均是在自身的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、地理、文化等多方面因素的共同作用下，或主動或被動地形成的，并會隨相關(guān)條件的變化而不斷動態(tài)演變。本文的工作是基于既有研究文獻(xiàn)的相關(guān)成果，對財政分權(quán)程度的影響因素做一系統(tǒng)性的梳理提煉，從理論上認(rèn)清分權(quán)程度的相關(guān)因素和影響機(jī)制，為我國下一步進(jìn)行事權(quán)和支出責(zé)任的分權(quán)改革提供參考。

一、政治因素

政治因素對財政分權(quán)程度有著非同尋常的影響，作用機(jī)制的基本鏈條為：政治分權(quán)程度客觀上要求相匹配的財政分權(quán)程度。政治因素主要包括是采用聯(lián)邦制還是單一制、民主程度、以及政府規(guī)模。

(一)政治體制

當(dāng)今世界國家大體可劃分為聯(lián)邦制與單一制。聯(lián)邦制國家地方與聯(lián)邦中央在法律意義上互不從屬，各成員單位在規(guī)定范圍內(nèi)相互平等而獨立，這決定了其傾向于分權(quán)而治。單一制是由若干行政區(qū)域單位和自治單位組成的單一主權(quán)國家，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力和決策的相對集中，各級地方政府對中央政府有著較強(qiáng)的依賴性，這決定了其具有集權(quán)傾向。既有實證研究或者將樣本分作聯(lián)邦制和單一制國家兩個樣本做回歸(Yilmaz,1999)，或者在回歸中加入虛擬變量予以考慮，或者將政治體制分為五檔(Bodman,etal，2010)，發(fā)現(xiàn)政治體制越集權(quán)，財政分權(quán)程度也就越低，即聯(lián)邦制的財政分權(quán)程度要比單一 制 政 體 社 會 高 (Wasylenko，1987；Yilmaz,1999；Letelier，2005；Bodman,etal，2010)。

(二)民主程度

民主政治與選舉、權(quán)力制衡關(guān)系密切。具有選舉權(quán)通常意味著公眾表達(dá)自身偏好更加充分，這是激勵政府對此做出回應(yīng)的有效動力。因而，民主程度越高，分權(quán)程度也更高。實證文獻(xiàn)中大多支持這一 結(jié) 論 (Panizza，1999；Letelier，2005；Bodman,et al，2010；Jamettiand Joanis，2011；Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque，2012)。其中，Panizza(1999)使用國家民主指數(shù)、州政府及州以下政府是否選舉產(chǎn)生等來衡量民主程度，發(fā)現(xiàn)民主程度與財政分權(quán)程度為正向關(guān)系。Bodman,etal(2010)發(fā)現(xiàn)具有選舉權(quán)的地方政府層級個數(shù)越多，地方政府的收入比重越大，即分權(quán)程度越高。Jamettiand Joanis(2011)考察了選舉政治因素對財政分權(quán)的影響，使用了世界銀行Datasetof Political Indicators(DPI)中的相關(guān)指標(biāo)，確證了民主程度與財政分權(quán)程度的正向關(guān)系。

(三)政府規(guī)模

Bodman,etal(2010)關(guān)注了政府規(guī)模對財政分權(quán)程度的可能影響。政府規(guī)模有兩方面的含義，一是政府的整體規(guī)模，二是中央和地方政府規(guī)模的相對大小。采用全部政府收入占GDP比重這一指標(biāo)衡量政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模越大，各項資源也就更容易集中在中央政府手中，這意味著較低的財政分權(quán)程度。而地方政府的相對規(guī)模，本身是衡量財政分權(quán)程度的一個重要方面。地方政府的相對規(guī)模越大直接意味著財政分權(quán)的程度更大。使用地方政府人員/中央政府人員指標(biāo)的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)值越高，地方政府占總收入的比重也就越高，但以支出衡量的分權(quán)指標(biāo)上的結(jié)果出現(xiàn)了分化：OECD樣本中系數(shù)不顯著影響，中低收入國家樣本呈現(xiàn)正向影響①Bodman,etal(2010)的解釋是，對于中低收入國家樣本，政府雇員工資本身就占到支出的很大一部分，因而影響較大。。

二、經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素的基本機(jī)制在于：分權(quán)程度應(yīng)適應(yīng)于效率要求，即圍繞經(jīng)濟(jì)效率的提升來匹配財政分權(quán)程度。經(jīng)濟(jì)因素主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 (或收入水平)、城市化的推進(jìn)、財政收支結(jié)構(gòu)特征和轉(zhuǎn)移支付狀況等。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段(收入水平)的差異帶來了各方面的差異，財政分權(quán)程度也不例外。然而，因為正負(fù)兩種作用機(jī)制都存在，這種影響的正負(fù)方向并不是那么確定。第一，多數(shù)研究支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)的正向影響，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，財政分權(quán)程度會加大。不少實證研究都發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是正相關(guān)的。這種正向關(guān)系存在雙向因果的可能，而且常常難以剔除干凈，不過單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)的影響來看，主要有以下幾種機(jī)制在發(fā)揮作用。(1)經(jīng)濟(jì)水平提高推動本地化服務(wù)需求增加，進(jìn)而對分權(quán)的需求增加。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動本地化服務(wù)多樣化和質(zhì)量的需求增大，對財政分權(quán)也就有了更大的需求(Panizza，1999)，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升了地方政府的籌資能力，使其變得更有能力負(fù)擔(dān)起本地公共品的提供(Tanzi,2000)。(2)“成本推動效應(yīng)”自動支撐地方支出膨脹。下級政府的支出責(zé)任主要集中在生產(chǎn)力增長緩慢、勞動密集性質(zhì)的活動上，如健康、教育、警察事務(wù)，當(dāng)收入水平隨整個社會生產(chǎn)力提升時，這些地方服務(wù)項目就變得相對昂貴(Baumol,1967;Letelier,2005;Campbell,2003)，地方政府的支出也就相對膨脹了。(3)分權(quán)在發(fā)達(dá)國家更能推動經(jīng)濟(jì)增長。Davoodiand Zou(1998)發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)在發(fā)達(dá)國家更強(qiáng)。Bahl&Linn(1992)以及Panizza(1998)認(rèn)為，在發(fā)達(dá)國家，地方政府提供的公共產(chǎn)品比中央政府提供的公共產(chǎn)品的收入彈性高，財政分權(quán)成為經(jīng)濟(jì)增長的一種要求；而在發(fā)展中國家，財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系并不清晰。因而，發(fā)展水平越高，越傾向于采取更大分權(quán)安排來提供更多公共品，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)增長。(4)發(fā)達(dá)國家穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會狀況的需求較弱。Bahl&Linn(1992)在理論上論證了發(fā)展中國家由于面臨穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會狀況等問題，比發(fā)達(dá)國家更需要集權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，經(jīng)濟(jì)社會狀況相對穩(wěn)定，這方面的需要逐步減弱，也就傾向采用更大程度的分權(quán)模式。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)程度也存在負(fù)向作用。一些研究也發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)的負(fù)向效應(yīng)。這是由于：(1)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的增長，收入再分配和社會性政策的必要性更為凸顯，相對重要性不斷增強(qiáng)(Oatesand Wallis，1988；Letelier，2005)，而這些支出責(zé)任通常在中央政府，因而分權(quán)程度存在被拉低的可能；(2)隨著生活水平提升，人們對城際交通和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的需求也會增大(Pryor，1967)，這類基礎(chǔ)設(shè)施(特別是跨區(qū)域設(shè)施)具有較強(qiáng)的外部性特征，因而支出責(zé)任更多歸屬于中央政府，財政分權(quán)程度也可能因此而下降。①一些研究也認(rèn)為，上述特征在聯(lián)邦國家更多表現(xiàn)為中層政府權(quán)力的增強(qiáng)，如省級政府或者州政府(Pommerehne，1977)。

綜合來看，雖然存在負(fù)向作用力，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)程度的正向影響是主要力量，至少在高于一定收入臨界點后，這一正向影響是有共識的 (Bahl and Nath，1986；Bahl and Linn，1992；Letelier，2005)。

(二)城市化的推進(jìn)

城市化對財政分權(quán)的作用也存在正向和負(fù)向兩種作用力。②事實上，城市化與財政分權(quán)存在雙向影響關(guān)系，分權(quán)對城市化進(jìn)程也會產(chǎn)生影響：分權(quán)可以讓本地政府更大程度地介入當(dāng)?shù)鼗顒?，提升公共設(shè)施水平，減少人們對政府的不滿。在這種狀態(tài)下，向更大城市的遷移活動可能會因此減緩(Letelier,L.S，2005)。本文主要關(guān)注的是城市化對財政分權(quán)的作用力。隨著城市化的推進(jìn)，分散的農(nóng)村地區(qū)人口減少，規(guī)模較小、分散的地方政府難以承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出，從而帶來地方政府的合并重組，財政分權(quán)程度因而下降。同時，城市化的持續(xù)發(fā)展使得大量人口集中在少數(shù)大城市，公共服務(wù)的種類、數(shù)量和規(guī)模激增，單純依靠城市的財力難以承擔(dān)所有的公共支出責(zé)任，對中央政府或上級政府的補貼需求就隨之加大，導(dǎo)致財政分權(quán)程度的下降。然而，如果人口并非集聚在少數(shù)幾個大城市，而是同時存在多個相對重要的城市，呈現(xiàn)齊頭并進(jìn)的發(fā)展勢頭，那么城市化也不一定必然導(dǎo)致財政分權(quán)程度的下降(Letelier，2005)。而且，原本農(nóng)村地區(qū)的稅基相對較單一，城市化的推進(jìn)卻會擴(kuò)大地方政府的稅收多樣性，還有可能引致稅收的分權(quán)化(Theissen,2000)。實證結(jié)果中，通常的結(jié)論是城市化的推進(jìn)對財政分權(quán)是負(fù)向影響(Letelier,L.S.，2005；Bodman,et.al，2010)，Letelier(2005)發(fā)現(xiàn)這種負(fù)向關(guān)系在低收入國家中更為明顯，可歸因于少數(shù)幾個大城市的聚集。不過，早期的Kee(1977)發(fā)現(xiàn)了正向影響，Letelier(2005)對分部門的分權(quán)研究結(jié)果表明，城市化對地方政府的住房支出比重是正向影響?？梢?，城市化因素對財政分權(quán)的影響并不完全確定。

(三)收支結(jié)構(gòu)特征

從收入來講，各國主體稅種結(jié)構(gòu)有所不同，直接影響到財政分權(quán)程度。按照稅收劃分的原則，某些稅種更適合劃歸中央政府，另一些適合劃歸地方政府。假如世界各國都遵守統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，那么基于不同國家稅收收入的來源結(jié)構(gòu)，財政分權(quán)程度也就相應(yīng)不同。如果一個國家的收入以適合中央政府的稅種為主，則分權(quán)程度較低；相反，以更適合地方政府的稅種為主③如關(guān)稅、公司所得稅、資源稅、流轉(zhuǎn)稅和消費稅等。這是由稅收成本的全國受益性或流動性所決定的。如房產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅、財產(chǎn)稅、土地稅等。這幾個稅種都具有強(qiáng)烈的地方受益稅性質(zhì)。當(dāng)然，還有一些可以兼做中央和地方的稅種，如個人所得稅、財富稅(如遺產(chǎn)稅、贈與稅)等?；谒麄兊脑俜峙湫再|(zhì)，這些稅種適合作為中央收入的有效組成，而基于地方政府在管理上所具有的信息優(yōu)勢，也適合于作為地方收入構(gòu)成。各國的實際情況差異很大，分成比例也就差距很大。，則分權(quán)程度較高。比如，最為典型的經(jīng)濟(jì)模式劃分——外向型或內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)模式，如果一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是外貿(mào)導(dǎo)向性的，中央政府就很可能集中了關(guān)稅及相關(guān)收入，財政分權(quán)程度可能較低(Letelier，2005)。不過這通常發(fā)生在發(fā)展中國家，他們更容易將進(jìn)出口稅收作為創(chuàng)匯以及財政收入的唯一手段。實證研究支持了邏輯上的判斷，即外貿(mào)水平負(fù)向影響財政分權(quán)程度(Kee，1977；Bodman,etal，2010)，然而，Letelier(2005)只發(fā)現(xiàn)了微弱的關(guān)聯(lián)，在多數(shù)回歸中并不顯著。支出結(jié)構(gòu)對財政分權(quán)程度的影響與收入結(jié)構(gòu)的機(jī)制是相似的：基于多種因素和相應(yīng)的原則，中央和地方都有著更適合的支出類型傾向，各國支出結(jié)構(gòu)中不同支出類型的比重差異就影響到中央地方實際支出規(guī)模的分配，進(jìn)而影響到財政分權(quán)程度。不過政府的支出結(jié)構(gòu)較難采用指標(biāo)來合理衡量，通常采用某一項較為突出的支出類型作為代理變量來說明這一關(guān)系。比如加入軍費支出指標(biāo)，軍費支出通常是由中央政府支出，如果一個國家的軍費支出占很大比重，則以支出比重來衡量，分權(quán)程度就較低。

(四)轉(zhuǎn)移支付狀況

從本質(zhì)上講，中央政府對轉(zhuǎn)移支付的控制是一種集權(quán)而非分權(quán)的表現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付的前提就是稅收權(quán)力的上收和再分配，那么在地方事權(quán)既定的前提下，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越大，地方自主的稅權(quán)就越少，財政分權(quán)程度也就越低。同時，轉(zhuǎn)移支付以減少橫向失衡、保障公共設(shè)施和公共服務(wù)均等化為目的，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付的作用必然在觀念上抵制財政分權(quán)。實際上，這一機(jī)制的關(guān)鍵部分在于中央政府對轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和用途的控制權(quán)大小。如果只由中央政府收取然后按照征收來源的比重(假如可以做到)轉(zhuǎn)移支付給地方政府，那么這是一種分權(quán)的表現(xiàn)；相反，如果中央政府完全控制了轉(zhuǎn)移支付，在對誰轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移多少、用途是什么等都有完全話語權(quán)，這就是一種集權(quán)的表現(xiàn)。需要注意的是，隨著轉(zhuǎn)移支付的增大，以地方支出占比指標(biāo)來衡量的財政分權(quán)程度也會相應(yīng)提高(Letelier，2005)。然而，Kee(1977)的發(fā)現(xiàn)，這一效應(yīng)在收入衡量的分權(quán)指標(biāo)上就不再顯著，而新近的研究中，地方政府收入中轉(zhuǎn)移支付的比重越高，財政分權(quán)程度越低(Letelier，2005；Bodman,etal，2010)。

三、社會因素

社會因素對財政分權(quán)程度的影響是一種自下而上的需求表達(dá)過程，其基本機(jī)制是，社會群體的各方面特征反映出對財政分權(quán)的需求，進(jìn)而影響到財政分權(quán)程度。主要包括群體異質(zhì)性、社會穩(wěn)定性等因素。

(一)群體異質(zhì)性

群體異質(zhì)性包括兩個層面的含義。第一層面是指“群體特征異質(zhì)性”，包括種族、民族以及語言多樣性等方面。他們對財政分權(quán)程度是正向影響。一是群體特征異質(zhì)性越大，對本地公共品的需求也就更多樣化(Tiebout，1956)，采用分權(quán)模式更有效率；二是群體特征異質(zhì)性越大的國家，更需要通過有區(qū)別的地方管理來維護(hù)自治及調(diào)和民族矛盾，將更傾向于降低中央政府的支出水平(Panizza，1999)①當(dāng)然，對于民族沖突不斷的社會來說，采用更高程度的集權(quán)或許是一種更好的應(yīng)對辦法，這對應(yīng)著社會因素中的社會安定性的作用機(jī)制。。不少文獻(xiàn)支持了群體特征異質(zhì)性對財政分權(quán)程度的正 向 影 響 的 結(jié) 果 (Panizza，1999；Campbell，2003；Arzaghi and Henderson，2005；Bodman,et.al，2010；Canavire-Bacarrezaand Martinez-Vazque，2012)。第二層面是指“群體偏好異質(zhì)性”。正如Calsamiglia,et.al(2006)構(gòu)建的“團(tuán)結(jié)模型”揭示的那樣，各個社會對區(qū)域公共品供給均等性的偏好存在差異，導(dǎo)致財政分權(quán)程度的差異。對于一個上下通達(dá)的社會，這種偏好越強(qiáng)，就更傾向于更易于實施再分配功能的集權(quán)模式，而這種偏好越弱，則傾向于分權(quán)。對這種偏好進(jìn)行衡量是較為困難的，在實際研究中等價于“再分配偏好”的指標(biāo)②有關(guān)再分配偏好的衡量指標(biāo)，可參見Alesina&Giuliano(2009)對再分配偏好的研究。，包含龐大樣本量的社會調(diào)查數(shù)據(jù)是形成這一指標(biāo)的基礎(chǔ)。文獻(xiàn)中還使用收入差距程度來衡量再分配偏好，認(rèn)為收入差距過大的社會里，人們對再分配需求更大，而這更大程度上是中央政府的職能，集權(quán)的需求就變得強(qiáng)烈。不過，Letelier,L.S.(2005)和 Bodman,et.al(2010)均發(fā)現(xiàn)基尼系數(shù)對財政分權(quán)的影響在統(tǒng)計上不顯著。③需要注意的是，群體偏好異質(zhì)性很可能受到群體特征異質(zhì)性的影響，當(dāng)然也會受到其他因素的影響。有關(guān)再分配偏好的影響因素問題，可參見李清彬(2011)的綜述。

(二)社會穩(wěn)定性

如果一個社會經(jīng)常面臨著戰(zhàn)爭和內(nèi)部沖突的不確定性時，可能就更傾向于集權(quán)(在保持其他因素不變的條件下)。一是社會沖突不斷為人們接受一個大政府提供了氛圍條件 (Peacock and Wiseman，1961)；二是如果一個社會經(jīng)常發(fā)生各類沖突事件，這個國家就更傾向于給地方政府更少的權(quán)力(Bahl and Linn，1992)。因而，社會混亂程度對財政分權(quán)程度是負(fù)向影響。實證研究中通常使用一國或地區(qū)的軍費支出占GDP的比重來衡量，發(fā)現(xiàn)軍費支出顯著地負(fù)向影響財政分權(quán)程度 (Bahland Nath，1986；Bodman,et.al，2010)。

四、其他因素

除政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素外，還有一些地理、歷史和文化因素影響到了財政分權(quán)程度。這些因素的影響機(jī)制較為復(fù)雜，在研究文獻(xiàn)中通常作為控制變量來考慮。主要包括國家規(guī)模、殖民歷史和宗教信仰等。

(一)國家規(guī)模

國家規(guī)模通常可以用人口規(guī)模、疆域面積，或者二者的融合指標(biāo)——人口密度來表示。Panizza(1999)指出，大的疆域和稀少的人口可為中間投票者提供一個更為理想的距離，降低了人們對中央提供公共品的需求，也就更支持財政分權(quán)。在具體作用機(jī)制上，一是大的國家規(guī)模對公共品需求更加多樣化，進(jìn)而引致分權(quán)程度加大。二是更大的疆域面積降低了地方公共品在區(qū)域間的外溢效應(yīng)(Pommerehne，1977)，同時更容易產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，由中央統(tǒng)一提供公共品的必要性下降，地方自主供給公共服務(wù)更為可能，財政分權(quán)程度也就更高。三是行政成本過高引致分權(quán)程度加大(Litvack and Oates，1971)。疆域遼闊而人煙稀少的大國，集權(quán)式體制會帶來更高行政成本。比如，人口密度足夠高的時候，由中央政府來征稅更有效率。因而，人口密度對財政分權(quán)是負(fù)向作用，密度越小，分權(quán)程度越高。俄羅斯、加拿大、美國等聯(lián)邦國家都屬于這一類型。實證結(jié)果顯示，疆域面積與財政分權(quán)程度是正向關(guān)系(Panizza，1999；M.Arzaghi and J.V.Henderson，2005；Bodman,et.al，2010)，人口規(guī)模對分權(quán)程度也是正向影響(Bodman,et.al，2010；Jamettiand Joanis，2011)。不過Letelier,L.S.(2005)沒有發(fā)現(xiàn)人口密度對財政分權(quán)有顯著關(guān)系。①Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque(2012)分析了地理特征對財政分權(quán)的影響機(jī)制，基于海拔、疆域面積和氣候等變量構(gòu)建了地理特征指數(shù)。其基本邏輯是在地理上越趨向發(fā)散的國家，民眾的異質(zhì)性也就越強(qiáng)。當(dāng)然這一邏輯受到基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件的影響，但影響程度很小。實證結(jié)果驗證了上述機(jī)制。

(二)歷史文化

對于有過殖民歷史的國家來講，其財政分權(quán)程度的安排通常受到原宗主國的深度影響。Conyers(1990)指出，不少欠發(fā)達(dá)國家從他們的宗主國那里繼承了相對集權(quán)的體制，特別是在獨立初期，通常傾向于維持、甚至強(qiáng)化中央集權(quán)的體系，以顯示國家的統(tǒng)一完整性，強(qiáng)化新政府的權(quán)威性，保障政策執(zhí)行的順暢。Arzaghiand Henderson(2005)控制了殖民歷史變量，但未發(fā)現(xiàn)顯著關(guān)系。除了殖民特征的歷史，財政分權(quán)程度嚴(yán)重依賴于歷史狀態(tài)——制度具有相當(dāng)大的路徑依賴性質(zhì)。Panizza(1999)將財政分權(quán)變量的滯后項加入到回歸中去，發(fā)現(xiàn)了十分顯著的關(guān)系，表明歷史傳統(tǒng)因素的重要性。Letelier(2005)的實證結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，特定歷史時期的制度變動對財政分權(quán)程度會產(chǎn)生很大影響。另外，一個國家主流宗教信仰的差異也會對財政分權(quán)的制度安排產(chǎn)生影響，作用機(jī)制較為復(fù)雜，理論上的預(yù)期影響方向不明確，不過Arzaghiand Henderson(2005)控制了“穆斯林人口比重”，發(fā)現(xiàn)對財政分權(quán)程度有穩(wěn)健的負(fù)向影響。

五、總結(jié)和討論

本文沿著慣常的思維習(xí)慣，從既有文獻(xiàn)中梳理出政治、經(jīng)濟(jì)、社會和其他各方面影響因素和具體變量，分析討論了作用機(jī)制和實證結(jié)果(見表1)。

本文認(rèn)為，所謂適宜的財政分權(quán)程度指的正是與該國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和其他各方面因素相適應(yīng)的程度，既在約束條件之內(nèi)，又滿足了偏好和效率。一般來講，正向影響財政分權(quán)程度的因素有：實施聯(lián)邦制、民主程度較高、政府規(guī)模較小(以及地方政府規(guī)模相對較大)；經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、城市化程度較低、收支結(jié)構(gòu)更偏向地方政府、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大且受中央政府控制較小；群體異質(zhì)性越大(再分配偏好越高)、用于維持社會穩(wěn)定的支出越低；疆域面積越大、人口規(guī)模越大。另外，財政分權(quán)程度還受到宗主國制度和宗教信仰等因素的影響。不過，既有文獻(xiàn)研究也面臨一些問題和障礙。一是數(shù)據(jù)本身存在問題，IMF的GFS數(shù)據(jù)缺失值較多，且并未包括地方政府的自主稅權(quán)等相關(guān)變量，基于這一數(shù)據(jù)庫構(gòu)筑的財政分權(quán)指標(biāo)具有誤導(dǎo)性(Bahl，1999)。二是如何更精準(zhǔn)地衡量財政分權(quán)程度。Ebel,et al(2002)，Stegarescu(2004)以及徐永勝、喬寶云(2012)曾對此做了討論。一個辦法是采用多種指標(biāo)分別展示結(jié)果，但這樣又會出現(xiàn)不同指標(biāo)得到的結(jié)果有所差異的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在收入分權(quán)程度和支出分權(quán)程度的不同結(jié)果。這一問題的根源在于收入分權(quán)和支出分權(quán)不對稱發(fā)展問題。這一現(xiàn)象在研究財政分權(quán)的影響因素時也應(yīng)深入考慮。①Sacchiand Salotti(2014)專門研究了這種不對稱的分權(quán)狀態(tài)。三是內(nèi)生性問題。如何識別出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政分權(quán)的雙向因果關(guān)系？現(xiàn)有實證研究對內(nèi)生性控制的不夠，可能導(dǎo)致錯誤的結(jié)論。不少研究意識到了這一點，但要做出恰當(dāng)處理是困難的。正如Arzaghi and Henderson(2005)指出的那樣，不少變量與財政分權(quán)存在明顯數(shù)量關(guān)系，但很難進(jìn)一步確認(rèn)出因果關(guān)系，因而應(yīng)更多關(guān)注那些有明顯因果機(jī)制的變量。

表1 財政分權(quán)程度的影響因素

〔1〕 Alesina,Alberto,and Paola Giuliano.Preferences for Redistribution.NBER Working Paper No.14825,2009.

〔2〕 Arzaghi,M.and J.V.Henderson,Why Countries are Fiscally Decentralizing,Journal of Public Economics,July,2005,1157-1189.

〔3〕 Bahl,R.W.,&Linn,J.F.Urban Public Finance in Developing Countries.Oxford:Oxford University Press,1992.

〔4〕 Bahl,R.W.,and Nath,S.Public Expenditure Decentralization in Developing Economies.Environment and Planning C:Governmentand Policy,1986,4:405-418.

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〔6〕 Calsamiglia,Xavier,Garcia-Mila,Teresa and McGuire,Therese J.Why do Differences in the Degree of Fiscal Decentralization Endure?CESifo Working Paper Series No 1877,CESifo Group Munich,2006.

〔7〕 Campbell,H.F.Are Culturally Diverse Countries More Fiscally Decentralized?in Growth and Development in the Global Economy,H.Bloch(ed),Edward Elgar,2003:203-223.

〔8〕 Canavire-Bacarreza,Gustavo and Jorge Martinez-Vazque.Reexamining the Determinants of Fiscal Decentralization:What Is The Role of Geography?International Center for Public Policy Working Paper,2012:12-11.

〔9〕 Conyers,D.(1990).Centralization and DevelopmentPlanning:A Comparative Perspective.In Decentralizing for Participatory Planning,edited by P.de Valk and K.H.Wekwete.Aldershot:Avebury.

〔10〕Davoodi,H.,&Zou,H.F.Fiscal Decentralization and Economic Growth:ACross-Country Study.Journal of Urban Economics,1998,43(2):244-257.

〔11〕 Oates,W.E.Fiscal Federalism.New York:Harcourt Brace Jovanovich,1972.

〔12〕李清彬.再分配傾向的決定：對既有文獻(xiàn)的考察.經(jīng)濟(jì)評論,2011(5).

〔13〕宋立，劉樹杰主編.各級政府公共服務(wù)事權(quán)財權(quán)配置.中國計劃出版社，2005.

〔14〕徐永勝，喬寶云.財政分權(quán)度的衡量:理論及中國1985-2007 年的經(jīng)驗分析.經(jīng)濟(jì)研究，2012(10)：4-13.