劉翰波

(中國(guó)工商銀行總行，北京100142)

作為美國(guó)重要工業(yè)城市，底特律被稱(chēng)為“汽車(chē)城”，是福特、通用和克萊斯勒等全球三大汽車(chē)巨頭的總部所在地。2013年12月4日，美國(guó)聯(lián)邦法院裁決同意底特律市破產(chǎn)，破產(chǎn)債務(wù)規(guī)模高達(dá)185億美元，成為美國(guó)歷史上最大的地方政府破產(chǎn)事件。直至一年后的2014年12月11日，底特律方宣布完成債務(wù)重組并脫離破產(chǎn)狀態(tài)。他山之石，可以攻玉。本文對(duì)這一事件進(jìn)行全面回顧，分析底特律破產(chǎn)原因，并就防范我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提出意見(jiàn)。

一、對(duì)底特律破產(chǎn)事件的回顧

底特律破產(chǎn)實(shí)際上是美國(guó)重工業(yè)城市經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)型失敗的典型案例。從1701年法國(guó)人最早來(lái)到底特律并開(kāi)展商貿(mào)活動(dòng)算起，其城市發(fā)展歷史超過(guò)300年，大致可以劃分為四個(gè)階段：一是1815年以前的城市形成期，這一期間底特律長(zhǎng)期為法國(guó)殖民地，主要從事皮毛交易，1796年加入美利堅(jiān)合眾國(guó)并在1815年通過(guò)城市規(guī)劃，標(biāo)志著正式建市。二是1815年-1920年代的快速成長(zhǎng)期，這一時(shí)期美國(guó)鐵路、造船業(yè)及航運(yùn)業(yè)大發(fā)展，底特律憑借緊鄰五大湖區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)，依靠當(dāng)?shù)罔F礦砂和煉鋼廠(chǎng)的有利條件，逐步形成龐大的汽車(chē)工業(yè)，城市規(guī)模快速擴(kuò)張，每10年人口增長(zhǎng)率都保持在30%以上。三是1930年-1950年代的發(fā)展成熟期，1930年代底特律市汽車(chē)產(chǎn)量占美國(guó)的80%和全世界的70%；1950年代達(dá)到185萬(wàn)的人口峰值，人均收入位居美國(guó)最高水平，成為全球最大的汽車(chē)制造中心。四是1960年至今的衰落期，這一時(shí)期日本和歐洲汽車(chē)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始興起并瓜分全球市場(chǎng)，底特律汽車(chē)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始衰落，導(dǎo)致了工作崗位驟減、人口流失、財(cái)政收支失衡、治安環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。期間，底特律政府曾通過(guò)開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)、開(kāi)展體育賽事和建造康博軟件總部大樓以形成新的城市支柱產(chǎn)業(yè)，但未獲成功。

2013年底特律宣布破產(chǎn)并非偶然，其實(shí)是1960年代以來(lái)產(chǎn)業(yè)危機(jī)逐步積累后的集中爆發(fā)。2008年國(guó)際金融危機(jī)加速了這一過(guò)程，成為壓倒底特律的“最后一根稻草”，風(fēng)險(xiǎn)跡象于2012年開(kāi)始明顯暴露。

圖1 底特律城市發(fā)展階段①本圖引用自劉艷艷《底特律汽車(chē)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗及啟示》（2012年），根據(jù)需要進(jìn)行了簡(jiǎn)化調(diào)整。

2012年4月，底特律市向密歇根州政府尋求財(cái)政援助。2012年12月，由密歇根州財(cái)政、審計(jì)等政府部門(mén)，以及外部審計(jì)公司派出人員共同組成的財(cái)政審查小組進(jìn)駐底特律進(jìn)行了為期60天的審查。在審查完成后的2013年3月，密歇根州政府立即宣布底特律進(jìn)入財(cái)政緊急狀態(tài)，任命Kevyn Orr為緊急事務(wù)管理專(zhuān)員(EmergencyManager)，全面接管底特律財(cái)政，由其全權(quán)代表底特律政府簽署各項(xiàng)文件。其時(shí)，底特律財(cái)政赤字超過(guò)2億美元，各項(xiàng)長(zhǎng)短期債務(wù)總額初估超過(guò)180億美元。2013年6月，底特律市政府因無(wú)力償債，停止支付部分到期債務(wù)。政府試圖與債權(quán)人協(xié)商削減債務(wù)，未獲成功。2013年7月18日，底特律市政府不得不依照美國(guó)《破產(chǎn)法》第9章規(guī)定，向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。

按照底特律市政府提交的破產(chǎn)申請(qǐng)，對(duì)總量約180億美元的債務(wù)，擬通過(guò)再融資等措施兌付市政債券，但需對(duì)養(yǎng)老金和退休福利等支出進(jìn)行削減，特別是對(duì)退休福利進(jìn)行大幅減計(jì)，整體債務(wù)的償付比率約為17%。因存量無(wú)擔(dān)保債務(wù)中，養(yǎng)老金和退休福利占比高達(dá)80.3%，破產(chǎn)計(jì)劃遭到了養(yǎng)老基金的激烈反對(duì)。同時(shí)，這一破產(chǎn)申請(qǐng)也被美國(guó)巡回法院認(rèn)定違憲，認(rèn)為地方政府無(wú)權(quán)修改雇員合約，削減養(yǎng)老金和退休福利涉嫌違反美國(guó)憲法保護(hù)雇員權(quán)益的相關(guān)條款。此后，經(jīng)過(guò)美國(guó)破產(chǎn)法院、巡回法院、州地政府等相關(guān)部門(mén)的反復(fù)博弈，美國(guó)破產(chǎn)法院最終受理了底特律市政府破產(chǎn)申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)約4個(gè)月時(shí)間審理，于2013年12月3日裁定同意底特律市破產(chǎn)。

底特律市債務(wù)重整歷經(jīng)一年。底特律市政府與包括城市工會(huì)和養(yǎng)老基金、退休員工協(xié)會(huì)、瑞銀集團(tuán)、美國(guó)銀行在內(nèi)的主要債權(quán)人進(jìn)行了反復(fù)商談，雙方互有妥協(xié)，如政府放棄通過(guò)售賣(mài)底特律藝術(shù)中心(Detroit Institute of Arts)償還債務(wù)的計(jì)劃，養(yǎng)老基金和退休員工協(xié)會(huì)則同意在降低減計(jì)比例的前提下削減養(yǎng)老金和退休福利。最終，雙方達(dá)成削減70億美元債務(wù)的重組計(jì)劃，主要削減對(duì)象為養(yǎng)老金和退休福利，總體債務(wù)削減幅度為37.8%，底特律市政府同時(shí)還提出了一項(xiàng)未來(lái)10年內(nèi)總額為140億美元的城市投資振興計(jì)劃。為確保債權(quán)人和投資人信心，避免底特律市重蹈破產(chǎn)覆轍，重組計(jì)劃還規(guī)定，由密歇根州政府成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，對(duì)底特律市財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督和審查，并有權(quán)否決底特律市政府提出的任何投融資方案，這一制度至少執(zhí)行十年。

2014年11月7日，聯(lián)邦破產(chǎn)法院歷時(shí)2個(gè)月，審查同意底特律債務(wù)調(diào)整方案。12月11日，底特律市政府正式宣布完成債務(wù)重組并脫離破產(chǎn)狀態(tài)，Kevyn Orr相應(yīng)把財(cái)政管理權(quán)重新歸還了底特律市政府。

二、底特律破產(chǎn)事件的成因分析

底特律的破產(chǎn)邏輯可歸結(jié)為以下：汽車(chē)產(chǎn)業(yè)衰落→就業(yè)機(jī)會(huì)減少→人口流失→稅基減少→財(cái)政收支失衡→公共服務(wù)弱化→上述問(wèn)題進(jìn)一步強(qiáng)化，最終使得城市管理陷入惡性循環(huán)。同時(shí)，美國(guó)實(shí)行的財(cái)政聯(lián)邦體制和以硬預(yù)算約束為核心的財(cái)政紀(jì)律，是底特律破產(chǎn)的外部制度原因。

(一)底特律破產(chǎn)的內(nèi)在邏輯

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一是底特律破產(chǎn)的根本癥結(jié)所在。汽車(chē)制造業(yè)是底特律的核心產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)濟(jì)總量的八成依賴(lài)汽車(chē)及相關(guān)行業(yè)。1950年代，底特律開(kāi)啟了美國(guó)的全民汽車(chē)時(shí)代，成為全球最大的汽車(chē)制造中心。但這一局面自1960年代開(kāi)始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，日本和歐洲汽車(chē)產(chǎn)業(yè)快速崛起，蠶食和瓜分全球汽車(chē)市場(chǎng)，底特律汽車(chē)產(chǎn)業(yè)逐步萎縮，福特、通用和克萊斯勒三大汽車(chē)巨頭在全球汽車(chē)銷(xiāo)售額的占比在1960年高達(dá)90%，但在2009年降至了歷史最低點(diǎn)42%。期間，石油危機(jī)和金融風(fēng)暴也屢次打擊底特律汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，如1970年代石油禁運(yùn)導(dǎo)致全球石油危機(jī)，日本汽車(chē)得以憑借低價(jià)和節(jié)能優(yōu)勢(shì)迅速占領(lǐng)美國(guó)市場(chǎng)，底特律汽車(chē)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?cái)D壓并出現(xiàn)首次虧損，以福特為例，1978年-1982年每年汽車(chē)銷(xiāo)量下降47%；2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，重創(chuàng)美國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，使得通用和克萊斯勒公司不得不在2009年裁員14萬(wàn)人并宣布破產(chǎn)。

表1 底特律破產(chǎn)大事記

圖2 福特、通用和克萊斯勒三大汽車(chē)公司在全球汽車(chē)銷(xiāo)售額的占比(實(shí)線(xiàn))

汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的衰落直接導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)的減少和人口的大量流失。底特律失業(yè)率長(zhǎng)期高于美國(guó)平均水平，特別是2000年以來(lái)較快上升，2009年失業(yè)率高達(dá)20%，高于美國(guó)平均水平12.4個(gè)百分點(diǎn)。就業(yè)崗位的減少使得人口大量外遷。美國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，1950年底特律人口達(dá)到峰值185萬(wàn)人，2010年減至71.4萬(wàn)元，減少61.4%。特別是2000年-2010年間，底特律人口凈減少24.9%，是1960年以來(lái)人口流出最大比例時(shí)期。與此同時(shí)，因底特律種族沖突問(wèn)題嚴(yán)重，底特律人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，以白人為主的中產(chǎn)階級(jí)和高技術(shù)人才大量搬離底特律。1950年，底特律白人占比為84%，2010年則這一比例銳減至17.4%。

圖3 1950年-2010年底特律人口總量及結(jié)構(gòu)變化

與失業(yè)和人口外流相伴隨的是稅基減少和財(cái)政收支失衡問(wèn)題，這成為底特律破產(chǎn)的直接原因。人口和企業(yè)外遷直接導(dǎo)致房?jī)r(jià)下跌和房屋空置，底特律城市房屋空置率由2000年的10.3%上升至2010年的22.8%。特別是2007年底特律房地產(chǎn)泡沫破裂，平均房?jī)r(jià)降幅達(dá)65%。在此背景下，底特律稅基受到嚴(yán)重侵蝕，并陷入“高稅率、低稅收”的窘境，盡管底特律主體稅種財(cái)產(chǎn)稅和所得稅的稅率均居密歇根州首位，其2002年-2012年間兩項(xiàng)稅種的收入下降幅度分別為37%和17.6%，城市財(cái)政收入大幅下降，下降約1/4、3.68萬(wàn)億元。稅收拖欠問(wèn)題也日益突出，財(cái)產(chǎn)稅拖欠率在2011年高達(dá)20%。在財(cái)政收入大幅下降的同時(shí)，底特律各項(xiàng)財(cái)政支出未見(jiàn)減少，其中最主要的負(fù)擔(dān)來(lái)自于底特律政府承擔(dān)的大批退休人員的養(yǎng)老金和醫(yī)療保健等剛性支出，該項(xiàng)支出占政府收入的比重持續(xù)攀升，從2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。財(cái)政收支的一升一降導(dǎo)致底特律財(cái)政赤字長(zhǎng)期居高不下。1994年7月，底特律財(cái)政赤字為8850萬(wàn)美元，此后除少數(shù)年份短暫預(yù)算平衡后，大部分時(shí)間出于赤字狀態(tài)，且赤字規(guī)模逐年增加，2012年底財(cái)政赤字高達(dá)3.27億美元。

圖4 1970年以來(lái)底特律實(shí)際價(jià)格財(cái)政收入變化

圖5 2004年-2012年底特律財(cái)政稅拖欠情況

為彌補(bǔ)赤字，底特律市不得不大量發(fā)行債券，以籌集資金維持城市運(yùn)營(yíng)。底特律發(fā)行的市政債券主要有市政債、收益?zhèn)吞厥鈧?。其中市政債為政府日常運(yùn)營(yíng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，收益?zhèn)鶠轫?xiàng)目或企事業(yè)單位融資 (如供水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)等)，特殊債為底特律龐大的固定福利養(yǎng)老系統(tǒng)籌款。為了滿(mǎn)足龐大養(yǎng)老系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，底特律在2005年-2006年共發(fā)行特殊債23.89億美元。面對(duì)長(zhǎng)期積累的巨額債務(wù)，底特律陷入了“舉新債、還舊債”的局面，2004年底特律所發(fā)行的債券中25%用于償債，到了2012年這一比例則提高到了55%。

表2 2004年-2012年底特律債券發(fā)行情況 （單位：百萬(wàn)美元）

圖6 底特律申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)無(wú)擔(dān)保債務(wù)構(gòu)成

隨著財(cái)政情況的惡化，底特律政府不得不削減公共服務(wù)項(xiàng)目。與2004年相比，2012年底特律在諸如城市醫(yī)療、教育、公共環(huán)境和文化建設(shè)等方面的財(cái)政支出減少了近50%。其直接后果是底特律公共服務(wù)供給面臨癱瘓，犯罪率持續(xù)增長(zhǎng)，成為全美犯罪率最高的城市。同時(shí)，因財(cái)政困難，底特律對(duì)科技、文化教育、職業(yè)培訓(xùn)等人力資本的投入也嚴(yán)重不足，未能培養(yǎng)起高素質(zhì)的人才隊(duì)伍并激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)新精神，使城市缺乏應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的生力軍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年底特律居民大學(xué)生比例為27.3%，在全美都市區(qū)排名65位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于同期成功完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的芝加哥、舊金山等城市。

(二)底特律破產(chǎn)的制度因素

財(cái)政體制也是分析美國(guó)地方政府破產(chǎn)成因必須加以考慮的一個(gè)外部因素。美國(guó)屬于典型的財(cái)政聯(lián)邦體制，聯(lián)邦憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府財(cái)政間關(guān)系，確立了各級(jí)政府的支出責(zé)任，也賦予了各級(jí)政府的稅收收入分享比例及享有的稅種，同時(shí)明確賦予了地方政府的舉債權(quán)，各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)較為明晰。1934年5月，美國(guó)制定頒布了地方政府破產(chǎn)法，建立了類(lèi)似于企業(yè)破產(chǎn)程序的地方政府破產(chǎn)制度，其核心原則是在確保公共服務(wù)的基礎(chǔ)上對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行重組，即地方政府與所有債權(quán)人通過(guò)法定程序進(jìn)行集體協(xié)商，達(dá)成新的債務(wù)清償協(xié)議。一方面?zhèn)鶛?quán)人通過(guò)減免債務(wù)、展期、再融資等手段對(duì)原有債務(wù)做出調(diào)整，另一方面地方政府承諾通過(guò)增加稅收、減少公共支出、發(fā)行新債券、獲得聯(lián)邦和州特別財(cái)政支持等手段確保在一定時(shí)期內(nèi)清償債務(wù)。

美國(guó)地方政府破產(chǎn)法自1934年正式頒布以來(lái)，歷經(jīng)80周年，根據(jù)情況變化屢次修訂，已具備比較完成的體系和程序，成為處理地方政府債務(wù)危機(jī)的一種較為有效的手段。值得注意的是，美國(guó)成功建立了以硬預(yù)算約束為核心的財(cái)政紀(jì)律，是該制度順利運(yùn)行的重要保障。自地方政府破產(chǎn)制度建立以來(lái)，除1997年聯(lián)邦政府援助華盛頓特區(qū)和2000年新澤西州援助卡姆登市兩個(gè)特例外，聯(lián)邦和州政府出于保護(hù)地方自治、防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和防范道德風(fēng)險(xiǎn)等考慮，一直拒絕對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政救助。事實(shí)證明，這一做法有利于遏制地方政府放棄依賴(lài)上級(jí)政府買(mǎi)單的幻想，減少上下級(jí)政府間不必要的博弈行為。對(duì)于底特律申請(qǐng)破產(chǎn)，美國(guó)白宮發(fā)言人在2013年7月22日發(fā)表聲明，表明了不援助立場(chǎng)：“碰到破產(chǎn)問(wèn)題應(yīng)由地方領(lǐng)導(dǎo)人和債權(quán)人解決，我們將以伙伴身份努力幫助這個(gè)城市?！?/p>

三、底特律破產(chǎn)事件的主要啟示

中美處于不同發(fā)展階段，政治體制、社會(huì)管理、稅收法規(guī)、社會(huì)福利水平等國(guó)情差異巨大，在政府財(cái)政管理問(wèn)題上很難做簡(jiǎn)單類(lèi)比，但從城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律著眼，仍然可以從底特律市破產(chǎn)事件中尋找到積極有益的啟示。

1.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一城市的財(cái)政管理。城市發(fā)展實(shí)施產(chǎn)業(yè)多元化是提高城市穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。20世紀(jì)中期，我國(guó)培育了一大批工礦城市和老工業(yè)基地，其中部分城市正處于礦產(chǎn)資源瀕臨枯竭的老年期，面臨著資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和下崗職工再就業(yè)等一系列問(wèn)題；而即便在目前城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，一批新建城市已同樣存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題。這些城市一旦遭遇政策調(diào)控，或者支柱產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期衰退、轉(zhuǎn)移或替代產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)時(shí)，與底特律市一樣面臨著城市產(chǎn)業(yè)衰落和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。為此，這類(lèi)城市適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新培育產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值和接替產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓展城市財(cái)政稅收來(lái)源，加強(qiáng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和地方財(cái)政債務(wù)管理。

2.加強(qiáng)對(duì)以地方政府融資平臺(tái)為主的地方政府性債務(wù)顯性風(fēng)險(xiǎn)的防控。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，全國(guó)地方政府性債務(wù)共計(jì)17.9萬(wàn)億元，積聚了大量的風(fēng)險(xiǎn)，部分地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，類(lèi)似底特律過(guò)度舉債、“舉新債、還舊債”的現(xiàn)象大量存在。為此，要從存量和增量?jī)蓚€(gè)方面做好風(fēng)險(xiǎn)化解工作。對(duì)已形成的地方政府性債務(wù)要區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)處理，逐步化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，抓緊建立地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府性債務(wù)收支納入預(yù)算，接受同級(jí)人大審查與監(jiān)督；制定全面的地方政府債務(wù)管理法規(guī)，統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范各地的債務(wù)管理。

3.高度重視隱性、或有的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范?？v觀(guān)美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)歷史，早期債務(wù)危機(jī)的典型成因是基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)度與經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的財(cái)政收入減少之間的矛盾，底特律破產(chǎn)事件的重要成因之一是沉重的養(yǎng)老金和退休福利負(fù)擔(dān)，這一特點(diǎn)與美國(guó)以往的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因存在區(qū)別。世界銀行(2013)也注意到了這一現(xiàn)象，并認(rèn)為“美國(guó)未來(lái)的地方政府破產(chǎn)可能會(huì)被養(yǎng)老金和健康醫(yī)療債務(wù)所驅(qū)動(dòng)”。這一現(xiàn)象對(duì)我國(guó)政府債務(wù)管理有警示意義，美國(guó)政府養(yǎng)老金顯性債務(wù)的的近憂(yōu)其實(shí)應(yīng)是我國(guó)的隱憂(yōu)。我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制并存的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，由于是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒(méi)有任何資金積累的情況下建立起來(lái)的，存在大量的資金缺口，目前處于“空賬”運(yùn)行狀態(tài)。隨著我國(guó)人口老齡化問(wèn)題日益加重，加之養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)大，使得社會(huì)統(tǒng)籌基金入不敷出，這一缺口在未來(lái)將實(shí)實(shí)在在地轉(zhuǎn)變?yōu)檎呢?fù)債來(lái)源。作為社會(huì)保障體系資金缺口的最終支付者，政府對(duì)該養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)、以及其他的類(lèi)似潛在風(fēng)險(xiǎn)因素必須引起高度重視。

4.有必要逐步創(chuàng)造條件建立我國(guó)的地方政府破產(chǎn)制度。綜合各方面情況看，建立我國(guó)地方政府破產(chǎn)制度有其必要性和緊迫性。其一，有必要在中央與地方政府之間建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”，中央政府如過(guò)度承擔(dān)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將給宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面甚至是災(zāi)難性的影響。其二，有必要通過(guò)建立破產(chǎn)制度對(duì)地方政府進(jìn)行懲戒。政府破產(chǎn)制度的缺位會(huì)使得地方政府缺乏危機(jī)意識(shí)，認(rèn)為地方債“太多而不能倒”，將財(cái)政赤字想方設(shè)法轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府和納稅人，損害政府信用和債權(quán)人利益。通過(guò)大幅縮減于破產(chǎn)城市公共支出、追究相關(guān)官員責(zé)任，政府破產(chǎn)制度的建立可以在一定程度上解決這些問(wèn)題。其三，對(duì)暫時(shí)出現(xiàn)資金困難的地方政府，通過(guò)破產(chǎn)制度給予必要的救濟(jì)有其合理性，是世界各國(guó)普遍的做法。其四，從國(guó)內(nèi)情況看，地方政府債務(wù)重整的一些做法已經(jīng)在實(shí)踐中出現(xiàn)，如對(duì)部分已經(jīng)出現(xiàn)違約的地方政府債務(wù)，以商業(yè)銀行為主的債權(quán)人已經(jīng)自發(fā)出現(xiàn)了集體協(xié)商、一致停止訴訟、“共進(jìn)共退”等類(lèi)似破產(chǎn)重整的做法。有必要在法律層面對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，通過(guò)法定程序解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管目前建立我國(guó)地方政府破產(chǎn)制度的若干基礎(chǔ)條件尚不成立，如中央與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不匹配、不清晰，地方政府作為債務(wù)主體的獨(dú)立性存在問(wèn)題，地方財(cái)政的硬預(yù)算約束機(jī)制尚未完全確立，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，通過(guò)法律程序解決地方政府風(fēng)險(xiǎn)是必由之路，我們應(yīng)未雨綢繆，在條件成熟的時(shí)候建立地方政府破產(chǎn)制度。

〔1〕 虞虎等.美國(guó)底特律“城市破產(chǎn)”對(duì)我國(guó)城市發(fā)展的警示.中國(guó)名城，2014年第5期.

〔2〕 賈陽(yáng).美國(guó)底特律市申請(qǐng)破產(chǎn)與債務(wù)重組相關(guān)啟示，債券，2013年第9期.

〔3〕 中信建投證券.底特律破產(chǎn)警示中國(guó).資產(chǎn)市場(chǎng)，2014年第1期.

〔4〕 劉勝軍.敢不敢讓中國(guó)地方政府破產(chǎn).中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2013年第7期.

〔5〕 Otaviano Canuto,Lili Liu:until debs do us part,world bank,2013.

〔6〕 Yu Peng Lin,The Fall of Detroit:A Financial Economist's Point of View,International Journal of Economics and Finance,2014:6.

〔7〕 EDITOR I JE F.International journal of economics and finance vol.1,no.1,february 2009[J].International Journal of Economics and Finance,2009,1(1).

〔8〕 John F McDonald,What happened to and in Detroit?,Urban Studies,2014:51.