島礁建設(shè)會改變南海局勢現(xiàn)狀嗎？

〔提提提要〕中國對南沙群島部分進(jìn)駐島礁進(jìn)行的相關(guān)建設(shè)完全是中國主權(quán)范圍內(nèi)的事情，不僅合法、合理、合情，也能為海上搜救、海洋科研、氣象觀察以及環(huán)境保護(hù)等提供重要的公共產(chǎn)品。美國、日本、菲律賓、越南等國抓住中國島礁建設(shè)的規(guī)模和速度不放，肆意夸大和扭曲島礁建設(shè)的軍事用途和未來作用。圍繞島礁建設(shè)的外交爭議引發(fā)了南海局勢的緊張，揭示了美日等國對中國海洋力量增長的特殊敏感性。有關(guān)國家應(yīng)停止炒作島礁建設(shè)問題，中國和東盟也需要盡快啟動(dòng)“雙軌思路”框架下的對話和合作。

〔關(guān) 鍵 詞〕南海、島礁建設(shè)、美國南海政策、東亞海上安全

〔作者簡介〕朱鋒，南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任

〔中圖分類號〕D815.3

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）3期0007-14

西太平洋海域已經(jīng)成為東亞安全局勢緊張的新熱點(diǎn)。除中日釣魚島爭端遠(yuǎn)未形成階段性解決方案之外，圍繞著中國在南沙群島進(jìn)行的島礁建設(shè)，南海問題也在不斷升溫。2015年4月8日，美國新任國防部長阿什頓·卡特在訪問日本時(shí)公開指責(zé)中國正在將南?！败娛禄薄?月28日，美國國家安全委員會亞洲事務(wù)高級主管麥艾文（Evan Medeiros）公開指出，中國的南沙島礁建設(shè)引起了“真正的挑戰(zhàn)”，在“規(guī)模、速度和范圍”上都“大有問題”。美國、日本等國在南海問題上對中國的頻頻發(fā)難，使南海問題似乎超越了朝鮮核問題和臺灣問題等東亞地區(qū)傳統(tǒng)“熱點(diǎn)”，正在成為主導(dǎo)亞洲大國戰(zhàn)略競爭新的“助燃劑”。東亞地緣政治的新態(tài)勢是，大國間外交與戰(zhàn)略角力的“戰(zhàn)場”正在從陸地轉(zhuǎn)向海洋。然而，這一態(tài)勢在多大程度上是真實(shí)的？中國在南沙合法、合理的島礁建設(shè)之所以成為“熱點(diǎn)”，很大程度上是被美國、日本等域外大國及某些南海聲索國炒作出來的。透視南沙島礁建設(shè)問題上的各方立場，有助于我們準(zhǔn)確和客觀地了解當(dāng)前的南海局勢。

一、島礁建設(shè)將鞏固南海和平與穩(wěn)定的現(xiàn)狀

中國在南沙進(jìn)行的島礁建設(shè)是在自己的領(lǐng)土上進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施工程，符合相關(guān)國際法，其他國家可以關(guān)注，但沒有理由說三道四。國外學(xué)界及媒體多強(qiáng)調(diào)，島礁建設(shè)不能改變島礁的自然屬性，不能依據(jù)擴(kuò)建島礁主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）或大陸架，而往往忽視了出于改善駐島人員生活工作條件、防御、科研、漁業(yè)與生態(tài)保護(hù)等目的的島礁建設(shè)本就是沿海國的基本權(quán)利。中國政府對南沙島礁建設(shè)之目的也做出了明確說明：“中國政府對南沙部分駐守島礁進(jìn)行了相關(guān)建設(shè)和設(shè)施維護(hù)，主要是為了完善島礁的相關(guān)功能，改善駐守人員的工作和生活條件，更好地維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，更好地履行中方在海上搜尋與救助、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研、氣象觀察、環(huán)境保護(hù)、航行安全、漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等方面承擔(dān)的國際責(zé)任和義務(wù)”。中國的南沙島礁建設(shè)是中方主權(quán)范圍內(nèi)的事情，合情、合理、合法，不影響也不針對任何國家，無可非議。

南沙島礁建設(shè)并非始自中國，菲律賓、越南自20世紀(jì)70、80年代即開始在其非法占領(lǐng)的中國島礁上大興土木，非法進(jìn)行大規(guī)模填海造地，修建機(jī)場等固定設(shè)施，甚至部署導(dǎo)彈等進(jìn)攻性武器。菲律賓在中國南沙中業(yè)島修建機(jī)場、碼頭等設(shè)施，在中業(yè)島、馬歡島和費(fèi)信島等島礁建設(shè)所謂旅游設(shè)施，還企圖對在仁愛礁非法“坐灘”的軍艦進(jìn)行加固以侵占該礁。越南則在中國南沙20多個(gè)島礁實(shí)施大規(guī)模填海造地，并同步建設(shè)了港池、跑道、導(dǎo)彈陣地、辦公樓、營房、賓館、燈塔等大批固定設(shè)施，還在萬安灘、西衛(wèi)灘、李準(zhǔn)灘、奧南暗沙等島礁建設(shè)多座高腳屋和直升機(jī)平臺等設(shè)施。美、日等國對菲律賓和越南長期以來非法進(jìn)行的島礁建設(shè)三緘其口，卻對中方在自己領(lǐng)土上的正?；顒?dòng)頻頻指責(zé)，這完全是搞雙重標(biāo)準(zhǔn)。

在南海爭端所涉各方中，菲律賓、越南、馬來西亞都在南沙群島擁有機(jī)場，唯獨(dú)中國大陸沒有。西方媒體也承認(rèn)，南海爭端各方都曾進(jìn)行島礁建設(shè)，只不過中國的島礁建設(shè)“規(guī)模最大、速度最快”。那么，中國島礁建設(shè)的規(guī)模和速度是南海局勢緊張的根源嗎？常識告訴我們，中國是亞洲最大的經(jīng)濟(jì)體，中國在南海的島礁建設(shè)，只是恰好和中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與實(shí)力相一致。單純憑借島礁建設(shè)的“規(guī)?！焙汀八俣取币軘嘀袊谀虾５膽?zhàn)略意圖就是要“用強(qiáng)制方式解決南海爭端”，只能說是在別有用心地制造事端。

南海是西太平洋沿岸國最多、國際航運(yùn)最繁忙和資源生態(tài)環(huán)境最多樣化的半閉海，但迄今未能建立沿岸國多邊合作制度，各種事故搜救、環(huán)境保護(hù)、氣象監(jiān)測、航道安全等問題上的國際合作十分缺乏。南海深處和一線海域缺乏必要和可靠的搜救設(shè)施。中國的島礁建設(shè)將有利于滿足這方面的區(qū)域性需求，為沿岸國和相關(guān)國家提供科研、搜救以及資源保護(hù)等多樣化的民事“公共產(chǎn)品”。中國政府在這方面的立場積極、開放，具有很強(qiáng)的前瞻性，如中國外交部發(fā)言人所宣示：“南沙島礁擴(kuò)建后，島礁上的功能是多方面的、綜合性的，除滿足必要的軍事防衛(wèi)需求外，更多的是為了各類民事需求服務(wù)。南海海區(qū)遠(yuǎn)離大陸，航線密集，漁場眾多，受臺風(fēng)和季風(fēng)影響突出，海難事故頻發(fā)。本次島礁擴(kuò)建，我們將建設(shè)包括避風(fēng)、助航、搜救、海洋氣象觀測預(yù)報(bào)、漁業(yè)服務(wù)及行政管理等民事方面的功能和設(shè)施，為中國、周邊國家以及航行于南海的各國船只提供必要的服務(wù)?！?/p>

然而，某些國家的高官忽視上述重要民事用途，熱衷于炒作中國島礁擴(kuò)建的軍事用途，如美國太平洋司令部司令洛克利爾（Daniel Locklear）在國會聽證會上聲稱，一旦島礁擴(kuò)建完成，中國可在其上部署遠(yuǎn)程雷達(dá)、軍隊(duì)和導(dǎo)彈系統(tǒng)，將有能力在南海劃設(shè)防空識別區(qū)，可在爭議區(qū)域發(fā)揮更大影響。菲律賓海軍官員在菲議會聽證會上亦稱，中國試圖在南海劃設(shè)防空識別區(qū)，菲方軍機(jī)飛越中國管控的島礁時(shí)遭到中方警告。需要澄清的是，中國在建島礁即便部分可用于軍事目的，其防御性質(zhì)也非常明顯，一味將其與軍事“威脅性”相聯(lián)系是不符合事實(shí)的，與中國是否劃設(shè)南海防空識別區(qū)并無因果關(guān)聯(lián)。中國擁有劃設(shè)防空識別區(qū)的權(quán)利，要不要?jiǎng)澰O(shè)防空識別區(qū)取決于空中安全是否受到威脅和威脅程度，而在目前中國與東盟國家積極推進(jìn)互利合作且南海形勢總體穩(wěn)定的情況下，炒作所謂“南海防空識別區(qū)”問題顯然是另有企圖。

二、島礁建設(shè)會否加劇西太海上戰(zhàn)略競爭

當(dāng)前，南沙島礁建設(shè)引發(fā)的所謂“南海局勢緊張”，在相當(dāng)程度上是由以下三個(gè)因素引起的。

首先，與中國存在島礁主權(quán)爭議的菲律賓、越南扭曲事實(shí)，無端攻擊、栽贓中國，以利于鞏固其對中國南沙島礁之竊據(jù)。菲律賓將中國合法的島礁建設(shè)大肆炒作成“全球問題”，歪解中國意欲以強(qiáng)力“獨(dú)占南海”，將中國的行動(dòng)謔稱為“以大欺小”。菲律賓一方面在國際輿論大打“悲情牌”，聲稱其無力修整馬尼拉機(jī)場，更無法在南沙進(jìn)行島礁建設(shè)；但另一方面，菲律賓和美國卻高調(diào)于2015年4月下旬在南海進(jìn)行有11500人參加的大規(guī)模軍事演習(xí)。美菲這種赤裸裸的軍事挑釁行為才是南海局勢緊張的真正原因。同時(shí)，越南和菲律賓在域外大國支持下的軍備發(fā)展也對中國的島礁建設(shè)構(gòu)成重大威脅。

其次，域外大國炒作中國的島礁建設(shè)，利用其為自己的地緣戰(zhàn)略利益服務(wù)。美、日等傳統(tǒng)海洋大國對亞太海洋力量消長具有特殊的敏感性，因而習(xí)慣從地緣戰(zhàn)略的角度看待中國在南海的行動(dòng)，這種狹隘的視角事實(shí)上只會使南海局勢愈加不穩(wěn)。美國智庫專家對中國島礁建設(shè)的看法大體可概括為三種：一是認(rèn)為中國擴(kuò)建島礁是為了未來可采取高壓或脅迫方式解決南海爭端，甚至?xí)趰u礁擴(kuò)建重新“定義”南?！皵嗬m(xù)線”；二是認(rèn)為中國不顧國際反對，堅(jiān)持采取“侵略性”方式在南海獲利，正變得更加不愿意“合作”，更趨于“對抗”，中國的外交和區(qū)域政策出現(xiàn)了“重大問題”；三是認(rèn)為中國愈益想要改變南海地區(qū)現(xiàn)狀，欲將巖礁或低潮高地變成可以主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的島嶼，將威脅南海“航行自由”。總之，國外學(xué)者多認(rèn)為中國日益“咄咄逼人”，國際行為正在向“修正主義”轉(zhuǎn)變，甚至斷定中國會逐步將南?！凹永毡群；?，使南海成為中國的勢力范圍。

二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國一直在東亞享有幾乎獨(dú)占的?？諆?yōu)勢，但近年來中國海軍力量的快速發(fā)展和中國在海洋維權(quán)問題上的決心令美國感覺其絕對優(yōu)勢似已動(dòng)搖。美國從斷定中國“反介入/區(qū)域拒止”戰(zhàn)略威脅其“投放能力”，到主張采取“空海一體戰(zhàn)”戰(zhàn)略（Air-Sea Battle）應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)，其鎖定中國為最大戰(zhàn)略競爭者和假想敵的規(guī)劃、研究和行動(dòng)越發(fā)升級。在美國政策界有關(guān)對華政策的討論中，主張通過增強(qiáng)美國在西太平洋軍事存在、密切同盟責(zé)任、通過強(qiáng)硬行動(dòng)展示實(shí)力和決心的觀點(diǎn)愈益成為關(guān)注重點(diǎn)。

南海局勢的變化是奧巴馬政府2009年上臺以來其亞洲和中國政策轉(zhuǎn)變的最重要推手，也是拉動(dòng)美國實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略的關(guān)鍵——從原來的“選擇性干預(yù)”轉(zhuǎn)而采取全面的“戰(zhàn)略性干預(yù)”。所謂“戰(zhàn)略性干預(yù)”，就是要綜合利用美國的外交、軍事和運(yùn)用國際法的優(yōu)勢，推動(dòng)南海局勢朝著對美國有利的方向發(fā)展，亦即南海爭端“必須以和平方式”和“按照國際海洋法”來解決。所謂“和平解決”，就是要防止中國“以大欺小”；而按照《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）解決南海爭端，就是偏袒菲律賓、越南等國，故意忽視《公約》生效之前的習(xí)慣國際法、時(shí)際法原則等，以美國選擇的方式將南海爭端司法化。美國近年來高調(diào)呼吁中方澄清南海“斷續(xù)線”，便是基于此種戰(zhàn)略考量。美國的這一整套做法實(shí)際上是意欲在南海問題上捆住中國的手腳，有意忽視了戰(zhàn)后中國在南海應(yīng)恢復(fù)的合法權(quán)益，忽視了“斷續(xù)線”自1948年宣布后長期無人反駁的歷史事實(shí)，忽視了越南、菲律賓等國竊占南沙群島部分島礁的現(xiàn)實(shí)。

最后，美國與其亞太盟友在中國島礁建設(shè)問題上“一唱一和”，各懷心機(jī)、各取所需，竭力利用島礁建設(shè)問題為各自的安全、政治與戰(zhàn)略利益服務(wù)。目前，奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重點(diǎn)是鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)地區(qū)盟國和安全伙伴做出反應(yīng)，牽制中國的行動(dòng)。美國太平洋艦隊(duì)司令哈里斯2015年4月初在澳大利亞發(fā)表演講時(shí)聲稱，中國的島礁建設(shè)是中國“對小國采取挑釁政策的持續(xù)行動(dòng)的一部分”，目的是在南海建立起“一座沙土構(gòu)成的海上長城”。島礁建設(shè)引起的地區(qū)性爭議，既給美國政府和軍方提供了鼓勵(lì)盟友和安全伙伴同中國作對的機(jī)會，也顯示了美國作為亞太地區(qū)主導(dǎo)性霸權(quán)國家保護(hù)其盟友和伙伴不受“中國欺負(fù)”的責(zé)任與能力。

目前東亞海上安全的緊張是20世紀(jì)90年代中期以來亞太權(quán)力結(jié)構(gòu)持續(xù)變化的結(jié)果。隨著中國的快速發(fā)展，中國的海上軍事力量已獲得了長足進(jìn)步。這引發(fā)了美國對自己在亞太地區(qū)享有的海空霸權(quán)可能旁落的巨大擔(dān)心，也使得不少亞太國家傾向于在中美之間“兩面下注”。從2010年開始，美國對中國軍事力量的關(guān)注開始集中于中國海軍力量的發(fā)展，美中南海之爭亦恰于此時(shí)進(jìn)入活躍期。但在國內(nèi)，奧巴馬政府的施政目標(biāo)是減少和降低聯(lián)邦政府赤字、振興和提升美國的經(jīng)濟(jì)增長，于2012年提出了在未來10年減少軍費(fèi)開支約5000億美元的計(jì)劃，這讓在亞太海上安全與力量對比上始終想要保持絕對優(yōu)勢的五角大樓深切地感受到了軍費(fèi)緊縮對美軍力量優(yōu)勢的制約，關(guān)于如何從海洋“威懾”中國的問題已變得愈益突出。由于共和黨在國會占據(jù)多數(shù)，美國“府院之爭”激烈，奧巴馬的醫(yī)療保險(xiǎn)改革方案、少數(shù)族裔移民方案在國會遭到了強(qiáng)烈的抵制。在缺乏兩黨共識的情況下，美國的軍費(fèi)增長更是受到了內(nèi)在牽制，五角大樓對于中國海上軍事力量崛起的危機(jī)感越發(fā)強(qiáng)烈。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“空海一體戰(zhàn)”都面臨著財(cái)政支出上的捉襟見肘性的制約。中國“海洋力量擴(kuò)張”和美國必須“嚴(yán)正以對”，成為克服內(nèi)在掣肘及尋求合法軍費(fèi)增長的最佳理由。

奧巴馬政府希望在外交上留下遺產(chǎn)，欲令“亞太再平衡”戰(zhàn)略實(shí)施得“有聲有色”。在南沙島礁建設(shè)問題上，美國直接出面打壓中國，也是在全力維護(hù)其在亞洲盟友和安全伙伴面前依然是可靠的“保護(hù)者”和安全“提供者”的形象，讓美國在東亞和東南亞贏得更多的外交和戰(zhàn)略支持。特別是面對中國在亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（“亞投行”）、“一帶一路”戰(zhàn)略等方面不斷上升的經(jīng)濟(jì)和金融影響力，美國制衡中國的最突出手段就是利用領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭端對中國施壓，利用中國崛起引發(fā)的地緣戰(zhàn)略效應(yīng)，聯(lián)合與中國有利益競爭的各國盡可能地制衡中國。南沙島礁建設(shè)斗爭的尖銳化，說到底，是中美亞太戰(zhàn)略競爭中一段新的插曲。但事實(shí)上，美國的“打壓”難以讓中國做出實(shí)質(zhì)性讓步。

如何解決中美南海之爭，兩國究竟能根據(jù)什么新方案、新規(guī)則、新架構(gòu)來包容彼此的重大戰(zhàn)略利益？現(xiàn)在，美國還不可能接受通過談判來劃定各自行動(dòng)界限與范圍，因?yàn)槊绹廊徽J(rèn)為自己在戰(zhàn)略能力上對中國擁有壓倒性的優(yōu)勢。許多美國戰(zhàn)略分析人士并不認(rèn)為其在西太平洋廣泛存在的戰(zhàn)略優(yōu)勢已遭削弱。相反，美國正在竭力利用中國周邊國家對中國崛起的疑慮，積極推進(jìn)和提高美國在本地區(qū)的政治、外交和戰(zhàn)略存在。美國的基本評估是，中國現(xiàn)今實(shí)力還沒有強(qiáng)大到足以令美國與其坐下來談西太平洋彼此海上勢力和戰(zhàn)略利益范圍的重新劃分。美國在南沙島礁問題上的“惡言惡語”，反映了美國自認(rèn)仍有能力、有必要對中國說重話以及在力量上仍存優(yōu)勢的心態(tài)。

三、中美可否建立海上安全合作

圍繞南沙島礁建設(shè)問題，之所以出現(xiàn)令人遺憾的外交對峙，不是因?yàn)橹袊噲D改變南海現(xiàn)狀，而是緣于亞太海洋安全領(lǐng)域歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重錯(cuò)位。對于南沙島礁建設(shè)引起的國際關(guān)注，中國政府一直通過各種渠道耐心地進(jìn)行著解釋和說明工作。2015年4月30日，在和美國海軍部長格林納特（Jonathan Greenert）通電話時(shí)，中國海軍司令吳勝利主動(dòng)邀請美方今后在條件成熟時(shí)使用中國在南海建設(shè)完成的島礁設(shè)施，并表示愿意為美國和其他國家在南海開展人道主義搜救、氣象研究等提供便利，但美方卻拒絕了中方的提議。

在南沙島礁建設(shè)問題上，美國等國已經(jīng)把“重話”急不可待地說出了口，即便想在口頭上“降溫”恐怕并非易事。美日等國也在考慮升級對中國的軍事和政治壓力，以迫使中國暫?；蛘叻艞墠u礁建設(shè)。菲律賓、越南等國也不會善罷甘休，會繼續(xù)“上綱上線”地抹黑中國，同時(shí)也會繼續(xù)拉著美、日等國深度介入南海事務(wù)。特別是對于心中一直充滿所謂受中國“打壓”悲情的阿基諾政府來說，美國和日本在南海問題上管得越多、卷得越深，馬尼拉就越有“安全感”，就越有和中國在南海問題上一爭短長的籌碼。同樣，對于忌憚中國力量優(yōu)勢的越南來說，美國和日本是其要長期保持的“權(quán)力資源”，定會力促美日在南海問題上扮演“扶弱抑強(qiáng)”的現(xiàn)代“羅賓漢”角色。在可預(yù)見的未來，南海問題將繼續(xù)呈現(xiàn)“雙層博弈”的發(fā)展態(tài)勢。

南沙島礁建設(shè)爭議的“擴(kuò)散效應(yīng)”也將持續(xù)存在。安倍政府將會繼續(xù)指責(zé)中國，并利用中國在南海和東?！案淖儸F(xiàn)狀”這一“理由”，在國內(nèi)竭力爭取實(shí)現(xiàn)一系列防務(wù)立法和修改和平主義憲法。日本就這些問題進(jìn)行的國會辯論已經(jīng)越來越多地涉及南海局勢。南海聲索國不僅要依靠美國和日本，還會利用島礁建設(shè)的爭議更積極地拉攏印度、澳大利亞等國介入南海事務(wù)。在日本的慫恿下，七國集團(tuán)外長會議通過了關(guān)注南海局勢的聲明。在菲律賓等國的力推下，第26屆東盟峰會發(fā)表了含有影射和指責(zé)中國島礁建設(shè)內(nèi)容的主席聲明。以美、日為主的這種南海問題聯(lián)合對華施壓的“大合唱”還會繼續(xù)下去。與此同時(shí)，南海爭端對中國鄰國民眾情緒的持續(xù)消極作用更不容忽視。由于近年來越南和中國在南海問題上摩擦不斷，越南在中、美兩大國之間“愛恨情仇”正在變化，越美關(guān)系持續(xù)拉近，越南對中國的防范心態(tài)日益上升。

圍繞南沙島礁建設(shè)引發(fā)的緊張局勢，從技術(shù)上來說是事關(guān)領(lǐng)土主權(quán)爭議與海上安全，但從戰(zhàn)略局勢的整體來看則是崛起中“龐大的中國”要依據(jù)新的能力和利益需求有所行動(dòng)，從而也必然引起其他國家警覺、害怕、甚至制衡。這是一種典型的“修昔底德陷阱”現(xiàn)象。在西方的話語體系中，基于歷史和法理的中國南海維權(quán)行動(dòng)，已經(jīng)一概簡化成了中國正在處心積慮從事的“權(quán)力爭奪”。這一南海問題新的“背景因素”已然形成，需要我們高度警惕和積極化解。

美國不會放松對中國海洋維權(quán)的軍事、外交和戰(zhàn)略戒心，對于中國南沙島礁建設(shè)將會持續(xù)施壓。2015年4月9日，奧巴馬總統(tǒng)公開指責(zé)中國在南海問題上“恃強(qiáng)凌弱”，要求中國停止向周邊小國展示“塊頭和肌肉”。在對華關(guān)系上，美國總統(tǒng)公然把中國說成是“恃強(qiáng)凌弱者”，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來似乎還沒有先例。即便在當(dāng)年的臺灣海峽危機(jī)之時(shí)，美國總統(tǒng)也未開口說過這樣的重話。一個(gè)原本目的簡單、作用有限的島礁建設(shè)，似乎在美國的地緣戰(zhàn)略視角中已經(jīng)被“無限放大”，這不符合中美關(guān)系需要穩(wěn)定和健康發(fā)展的大局。

南海的地緣政治局勢未來或許會更為復(fù)雜。美日同盟的升級目前已成事實(shí)，安倍政府準(zhǔn)備在多大程度上追隨美國干涉南海事務(wù)，目前還不得而知。但至少，美日同盟已經(jīng)擺出了躍躍欲試的態(tài)勢，南海局勢未來的戰(zhàn)略嚴(yán)峻性不容低估。2015年4月底，美日簽署了新版《美日防衛(wèi)合作指針》，安倍在美國國會參眾兩院聯(lián)席會議上的演講也“彰顯”了美日在二戰(zhàn)結(jié)束70年之后要共同面對所謂“中國挑戰(zhàn)”的政治姿態(tài)。新版《美日防衛(wèi)合作指針》取消了日本對美日同盟承擔(dān)軍事義務(wù)的地域限制，也為美日未來干預(yù)南海事務(wù)提供了政治保障。在美日同盟關(guān)系中，“中國因素”已經(jīng)上升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，需要引起中國足夠的戰(zhàn)略警覺。日本也表達(dá)正在考慮與美國聯(lián)合巡航南海。在這樣的背景下，南海爭端已經(jīng)成為美日準(zhǔn)備在戰(zhàn)略上聯(lián)合制衡和打壓中國的新“突破口”。東亞海洋秩序的競爭已經(jīng)前所未有地成為了攪動(dòng)大國戰(zhàn)略競爭的外交“新戰(zhàn)場”。

中國、美國以及亞洲主要國家能否在東亞海洋領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)競爭性合作至關(guān)重要。中國需要注意東亞海洋秩序?qū)γ绹鴣喬娴奶厥饷舾行裕绹瑯有枰鹬啬虾幎嗽跉v史、法理上和中國國內(nèi)政治中的復(fù)雜性。美國在東海和南海問題上持續(xù)打壓中國，只會激化中國國內(nèi)的民族主義情緒，讓中國政府更加難以采取合作姿態(tài)。美國需要及時(shí)地認(rèn)識到，南沙島礁建設(shè)本質(zhì)上是中國的主權(quán)權(quán)益和內(nèi)政問題，而不意味著中國的大戰(zhàn)略發(fā)生了根本性變化。過度解讀中國南海政策、過度炒作中國島礁建設(shè)，既不利于中美兩國關(guān)系的穩(wěn)定，更不利于緩解南海緊張局勢。無論美國還是中國，都不想在東亞海域發(fā)生直接的沖突。中國實(shí)力雖然在上升，但還遠(yuǎn)沒有強(qiáng)大到可以按照中國自己的目標(biāo)和設(shè)想與美國人進(jìn)行平等對話的程度。中國所擁有的解決問題的手段、能力以及準(zhǔn)備付出的代價(jià)依然是有限的。為避免南海問題誘發(fā)中美之間爆發(fā)海上沖突，以下政策建議值得思考。

首先，南沙島礁建設(shè)應(yīng)該帶動(dòng)新一輪中美、中日、中國—東盟的防務(wù)與軍事對話。加強(qiáng)防務(wù)部門就海上安全問題的接觸與交流，推進(jìn)南海多邊信任措施的建立，對穩(wěn)定南海局勢越來越重要。中國海洋權(quán)益擴(kuò)大以及中國海軍建設(shè)的發(fā)展，必然引起美國及周邊國家的特別關(guān)注。中美應(yīng)努力探討建設(shè)亞太海洋領(lǐng)域的合作機(jī)制。中美之間的海上沖突和對抗，只會讓21世紀(jì)的亞太安全蒙上濃重的陰影。

其次，對于島礁建設(shè)引發(fā)的一切疑慮或者困惑，中國與東盟國家可以在“雙軌思路”框架內(nèi)務(wù)實(shí)地進(jìn)行對話和討論。中國需要加大對東盟國家就島礁建設(shè)和未來功能問題的解釋和說明的力度，敦促東盟國家理性和積極地看待中國正在進(jìn)行的南沙島礁建設(shè)，讓東盟國家真實(shí)地感受到中國島礁建設(shè)對于推動(dòng)南海合作的重大意義，引導(dǎo)東盟國家通過外交和政治途徑與中國共享南海資源，共同為南海以及亞太區(qū)域的資源、環(huán)境、漁業(yè)以及人道主義搜救等事業(yè)做出貢獻(xiàn)。中國海軍司令吳勝利4月29日的表態(tài)，已經(jīng)為這種共同的貢獻(xiàn)指明了方向。

最后，要避免在南海出現(xiàn)“新冷戰(zhàn)”態(tài)勢。任何以中國島礁建設(shè)為借口，企圖擴(kuò)大在南海軍事存在的言行，皆有悖于亞太地區(qū)合作與命運(yùn)共同體建設(shè)的總體趨勢。美國已經(jīng)宣布增加8個(gè)菲律賓軍事基地來“輪轉(zhuǎn)駐防”美軍。美國國防部長卡特也出言警告，中國的島礁建設(shè)很可能面臨“危險(xiǎn)的事態(tài)”。對于這種來自美國和其他國家的壓力，中國更多地需要從外交和政治上去化解，不要因美日同盟的增強(qiáng)而接受地區(qū)性的“新冷戰(zhàn)”。

四、結(jié)語

中國的南沙島礁建設(shè)不會改變中美在亞太地區(qū)的海上力量對比，更不會就此導(dǎo)致中國對其他南海聲索國采取“強(qiáng)制行動(dòng)”。中國在南沙的島礁建設(shè)既符合國際法，又是中國在主權(quán)范圍內(nèi)采取的正當(dāng)行動(dòng)，根本目的是改善中國在南海的民事存在，爭取在南海為沿岸國提供漁業(yè)、搜救、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品。即便島礁建設(shè)未來有一定的軍事用途，也是防御性的。美國沒有等到中國新建島礁的功能成型，就迫不及待地對中國進(jìn)行“撻伐”，這對中國來說既不公平又不合理。

美、日等國不會放棄狹隘地從軍事和戰(zhàn)略角度審視和評判中國島礁建設(shè)的既定做法，更不會放松在島礁建設(shè)問題上對中國進(jìn)行外交、政治、甚至是軍事施壓。島礁建設(shè)這一原本正常合法行為，在相關(guān)國家的持續(xù)炒作和關(guān)注下，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越南海爭端的范疇，上升到了東亞海洋戰(zhàn)略競爭的層面，這反映出中國實(shí)力還沒到能與美國在亞太海域戰(zhàn)略問題上平等對話的程度。美國正在利用其作為盟友安全“保障者”和亞太秩序“維護(hù)者”的實(shí)力地位，深度插手和干預(yù)南海事務(wù)。對此，一方面，中國不能因美國等國的反對，就放緩或停止在南沙的島礁建設(shè)；另一方面，中國在南海問題上應(yīng)堅(jiān)持對話和合作的主線，力避南海問題成為中美沖突以及中國與南海其他聲索國關(guān)系的“引爆點(diǎn)”。

【完稿日期：2015-5-4】

【責(zé)任編輯：曹 群】