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      廣西庫區(qū)移民精準(zhǔn)扶貧工作的思考

      2015-04-29 04:57:19
      關(guān)鍵詞:庫區(qū)移民廣西

      韋 樣

      [摘要]庫區(qū)移民是廣西特殊的貧困群體,人數(shù)多,任務(wù)艱巨,其扶貧工作具有長期性、艱巨性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。扶貧工作開展的成效,關(guān)系著移民群眾的長遠(yuǎn)發(fā)展,關(guān)系著廣西水利水電工程效益的穩(wěn)定發(fā)揮,更關(guān)系著廣西“兩個建成”奮斗目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此,廣西移民系統(tǒng)應(yīng)集中力量,抓好庫區(qū)移民的扶貧工作,建立精準(zhǔn)移民工作新機(jī)制,加快推動庫區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展,確保移民群眾共享改革發(fā)展新成果。

      [關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)移民工作機(jī)制 庫區(qū)

      [中圖分類號]C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

      [文章編號]1009-4245( 2015)03-0027-04

      一、廣西庫區(qū)貧困現(xiàn)狀及其原因分析

      (一)基本情況

      廣西壯族自治區(qū)(以下簡稱“廣西”)的庫區(qū)移民人數(shù)較多,截至2014年,共計(jì)有588.38萬人,所占比例屬于全國庫區(qū)移民人數(shù)占比較高的?。▍^(qū)),廣西農(nóng)村人口中有18%屬于庫區(qū)移民或受影響的人口,廣西總?cè)丝谥杏?1%屬于庫區(qū)移民或受影響的人口,這些移民分布在廣西14個市108個縣(市、區(qū))。其中有173.55萬人經(jīng)水利部核定,屬于大中型庫區(qū)農(nóng)村移民,被納入后期扶持范圍,共涉及106個縣(市、區(qū))777個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3880個村委20167個村民小組①。由于政策、經(jīng)濟(jì)、自然條件等多種兇素的影響,庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱,庫區(qū)移民生活水平總體還比較低,存在的困難和問題還比較多,庫區(qū)社會穩(wěn)定壓力還很大。

      (二)貧困現(xiàn)狀

      一是貧困面廣,貧困程度較深。根據(jù)2012年底的廣西庫區(qū)移民調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示,被水利部核定納入后期扶持范圍的大中型庫區(qū)農(nóng)村移民人口中仍有28.4%屬于大中型庫區(qū)移民的貧困人口,共計(jì)49.21萬人。這些大中型庫區(qū)農(nóng)村移民中,農(nóng)民人均純收入僅為4184元,而同期,廣西農(nóng)民人均純收入為6008元,兩者相差30%。二是庫區(qū)移民中特困群體人數(shù)較多,貧困問題十分突出。根據(jù)2013年底的調(diào)查摸底,廣西生產(chǎn)生活存在特殊困難的大中型水庫移民人數(shù)共20.48萬人,占納入后期扶持范圍的大中型水庫農(nóng)村移民的11.8%,其中資源少、收入低的移民人數(shù)占特困移民人數(shù)的60%②,耕地資源匱乏成為制約水庫移民脫貧致富的主要因素。三是生活在滇桂黔石漠化集中連片區(qū)的特困移民較多,扶貧開發(fā)難度大。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020年)的批復(fù)》(國函[2012]57號),廣西共有7市35個縣(區(qū))屬于滇桂黔石漠化片區(qū),有特困庫區(qū)移民縣21個,特困移民人數(shù)達(dá)6.74萬人。這些移民人均耕地少,可供開發(fā)的山林資源少,石漠化嚴(yán)重,人地矛盾極為突出。四是水庫移民的住房、交通、飲水等生產(chǎn)生活條件普遍較差,解決難度較大。廣西水庫移民人數(shù)眾多,庫區(qū)和移民安置區(qū)涉及面廣,近幾年后期扶持結(jié)余資金、庫區(qū)基金、自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金等十分有限,水庫移民住房、交通、飲水困難仍不同程度地存在著。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),目前還有243個庫區(qū)移民村不通公路,1307個庫區(qū)移民村民小組不通機(jī)耕道,50.17萬移民飲水不安全,還有約8萬戶40多萬移民仍然居住在搬遷時(shí)的安置房。

      (三)原因分析

      1.歷史的及自然的局限性。廣西的庫區(qū)大多地處山區(qū),自然條件艱苦,再加上歷史的因素,有相當(dāng)一部分農(nóng)民的人均收入仍處于貧困線以下,他們的生產(chǎn)和生活條件十分困難,過著十分貧困的生活。按2010年的不變價(jià)計(jì)算,農(nóng)民年人均純收入在2300元以下的都納入扶貧的范圍,依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn),2013年,廣西仍有634萬人屬于貧困人口,貧困人口總量位列全國第5,高達(dá)14.9%的貧困發(fā)生率,比全國平均水平還要超出6.4%①。目前,廣西不少環(huán)境惡劣的地區(qū)屬于大石山區(qū)、石漠化區(qū)、高寒山區(qū)等,這些地區(qū)的特點(diǎn)是缺水少土、氣候環(huán)境惡劣、災(zāi)害頻發(fā),特別是交通設(shè)施尚不完備,廣西預(yù)計(jì)仍有超過200萬貧困人口居住在生存條件惡劣的地區(qū)中,其中,仍有約50萬人居住在水源地保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境較脆弱的區(qū)域內(nèi)。這些自然與歷史的原因,導(dǎo)致廣西的貧困狀況較為突出。主要表現(xiàn)為以下特點(diǎn):移民居住較分散,庫區(qū)貧困范圍較廣,村屯交通建設(shè)落后,相關(guān)的公共服務(wù)嚴(yán)重滯后,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱。尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,水庫移民在行政命令下,簡單搬遷,后靠安置,生產(chǎn)生活條件無法恢復(fù)至遷前水平。據(jù)調(diào)查,廣西老庫區(qū)共有50多萬原遷移民人均耕地少于3分,糧食無法自給。今后一段時(shí)期,廣西扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)更艱巨,難度也越來越大,因此急需制定一套有效可行的政策,能夠使庫區(qū)移民中的貧困人口盡快脫貧致富。

      2.政策的局限性。廣西的移民搬遷安置工作相當(dāng)艱巨,因?yàn)橐罁?jù)目前基層組織進(jìn)行調(diào)查摸底掌握的情況看,在2020年之前,廣西仍需要搬遷安置近20萬戶,共需解決約70萬人的居住與生活問題。搬遷安置工作特別是扶貧生態(tài)移民工程在實(shí)施過程中,碰到的問題和困難卻不少,主要表現(xiàn)為:一方面建設(shè)用地與搬遷的人口數(shù)量相比,可用的土地面積較小,難以落實(shí)建設(shè)用地。若采取集中安置的方法,盡管節(jié)約了建設(shè)用地,也促進(jìn)了房屋建設(shè)的集約化,但是相關(guān)縣區(qū)也面臨一個大問題,因?yàn)槊磕甏蠖鄶?shù)縣區(qū)的新增用地指標(biāo)平均只有300畝左右,這些新增用地大多優(yōu)先用于建設(shè)科教文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目,或用于建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施以及建設(shè)重點(diǎn)保障安居房等,所以處在無地可用的困境,往往是很多縣區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中面臨的一大難題。若采用分散安置的辦法,那么因缺少統(tǒng)一監(jiān)管,搬遷群眾在交易民間土地的過程中,會產(chǎn)生民間土地交易不規(guī)范、交易過于頻繁、引發(fā)房屋違建突出等問題。另一方面,搬遷安置的建設(shè)資金也難以落實(shí)到位。因?yàn)榘凑漳壳皣液蛷V西的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),對地質(zhì)災(zāi)害搬遷和易地扶貧搬遷方面能夠落實(shí)的資金仍然還不夠,而且還沒有落實(shí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于生態(tài)搬遷方面。所以,不管是建設(shè)城鎮(zhèn)集中安置點(diǎn),還是安置群眾分散建房,這些搬遷建設(shè)工作,就算在落實(shí)了政府的財(cái)政補(bǔ)助資金之后,余下的大部分建房資金仍然需要庫區(qū)移民群眾自己承擔(dān),大額的資金壓力將會直接影響搬遷工作的開展,也會給庫區(qū)移民今后的生產(chǎn)生活帶來影響。同時(shí),因?yàn)楦鞑块T按照條塊分割對各項(xiàng)資金進(jìn)行分塊管理,各自制定了相應(yīng)的門檻與標(biāo)準(zhǔn),例如專項(xiàng)扶貧資金與農(nóng)村建設(shè)中的水電道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等,在實(shí)際操作中并未能有效整合,所以能真正投入到建設(shè)搬遷安置點(diǎn)的資金依然不多。特別是一些特貧困戶,更是無力承擔(dān)自籌的那部分經(jīng)費(fèi),他們也希望獲取信貸支持,但是因?yàn)槿狈ξ镔Y作為抵押擔(dān)保,信貸資金很難發(fā)放,所以出現(xiàn)“搬不出”、“不想搬”和“搬了留不住”等一系列問題。特別是1985年國家實(shí)行開發(fā)移民方針以來,新建大中型水利水電工程開始計(jì)列征地補(bǔ)償和移民安置補(bǔ)助投資,但由于補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低,補(bǔ)償投資難以置換到移民被淹沒的同質(zhì)等量耕地;加上實(shí)行農(nóng)村集體土地承包制,農(nóng)村的耕地難以成建制地調(diào)劑出來安置移民,這時(shí)期建設(shè)的巖灘、天生橋等大中型水電站,有近10萬移民無法落實(shí)安置用地。雖然目前涉及到庫區(qū)搬遷移民的部門和政策都不少,但是幾乎沒有能夠很好地整合,廣西各市縣也難以統(tǒng)籌推動這項(xiàng)工作。大多數(shù)市縣還是以單向政策為主要突破口來開展搬遷移民工作,缺乏系統(tǒng)的解決機(jī)制,現(xiàn)有的模式都很難進(jìn)行復(fù)制推廣,最終導(dǎo)致搬遷的群眾較難融入到當(dāng)?shù)厣鐣纳a(chǎn)生活。

      3.貧困戶自身的局限陛。貧困農(nóng)戶是主要的易地扶貧搬遷對象,受限于家庭條件,他們很難獲得更高層次教育的機(jī)會,因此大多數(shù)貧困戶的文化素質(zhì)和勞動技能比當(dāng)?shù)仄骄降停麄冞m應(yīng)新環(huán)境的能力也較弱,尤其是缺乏較強(qiáng)的就業(yè)和發(fā)展能力。不管是病殘人員和老少人口多的困難家庭,還是以農(nóng)耕為主、居家守業(yè)、素質(zhì)偏低的傳統(tǒng)家庭,由于缺乏致富門路,缺乏經(jīng)濟(jì)收入來源,均處在貧困狀態(tài)。一旦移民搬遷后,若是相關(guān)的政策跟不上,例如缺少社會扶助、就業(yè)培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)扶持等,這些庫區(qū)移民很容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象,甚至導(dǎo)致他們回遷。

      二、建立精準(zhǔn)移民工作新機(jī)制的主要思路

      (一)核心內(nèi)容

      精準(zhǔn)移民工作,是指采取定性分析、量化指標(biāo),結(jié)合村民代表民主評議指標(biāo),編制實(shí)施廣西統(tǒng)一的庫區(qū)移民對象識別辦法。要給每個移民戶建檔立卡,落實(shí)相關(guān)工作到每個移民村落,通過建立廣西移民信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),在廣西范圍內(nèi)開展移民戶、移民安置區(qū)移民村和庫區(qū)移民精準(zhǔn)識別工作,做到以縣為單位、控制規(guī)模、明確權(quán)責(zé)、分級管控、精準(zhǔn)識別、動態(tài)監(jiān)管,既不能漏過需要幫助的新移民貧困戶,也不能讓已符合脫貧條件的移民家庭繼續(xù)占用寶貴的資源。每三年調(diào)整一次扶貧對象,確保貧困移民逐年減少、庫區(qū)貧困問題逐年化解。

      (二)工作機(jī)制

      一是建立健全廣西精準(zhǔn)移民工作管理臺賬機(jī)制。一方面,依托大中型水庫移民后期扶持人口的管理臺賬,建立與完善移民貧困戶和移民貧困村的基本信息檔案,在此基礎(chǔ)上,建立廣西移民系統(tǒng)精準(zhǔn)移民工作信息的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);另一方面,把調(diào)查核實(shí)工作落到實(shí)處,在調(diào)查工作的內(nèi)容中,應(yīng)適當(dāng)增加管理小型庫區(qū)移民的解困項(xiàng)日,以及處理連帶影響到群體事件的相關(guān)工作內(nèi)容。二是不斷完善駐村干部的幫扶監(jiān)管機(jī)制。在縣級扶貧整村推進(jìn)T作總體方案中,應(yīng)該將庫區(qū)移民貧困村幫扶工作納入進(jìn)來,經(jīng)縣委與政府統(tǒng)一選派,確保每個移民村都有駐村干部,盡量培養(yǎng)優(yōu)秀的年輕黨員干部,使他們能獨(dú)擋一面,讓他們到貧困村擔(dān)任黨組織第一書記,確保幫扶責(zé)任人的工作能落實(shí)到每個貧困戶身上。三是落實(shí)幫扶措施機(jī)制。有效銜接扶貧開發(fā)和移民后期扶持的相關(guān)政策,有針對性地分析貧困戶的致貧原兇,特別是針對有勞動能力的移民貧困與移民貧困村,要從深層次找原兇。因此要做好貧困程度的劃分工作,各村各戶依據(jù)不同的貧困層次開展分類幫扶工作,有效銜接專項(xiàng)扶貧措施與貧困識別結(jié)果,幫扶措施落實(shí)到各村各戶,不僅將連片貧困地區(qū)的集中扶貧工作做好,對零星分散的移民貧困戶,也要做好扶貧T作,踏踏實(shí)實(shí),既要做到扶真貧,也要做到真扶貧。對于兇歷史原兇和政策原兇導(dǎo)致貧困的庫區(qū),還要制定遺留問題處理和中長期發(fā)展規(guī)劃,爭取國家在資金、項(xiàng)日和政策上給予傾斜,切實(shí)加大扶持力度,著力解決移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

      (三)管理措施

      一是加強(qiáng)資金整合管理的措施。各庫區(qū)(縣)要以精準(zhǔn)移民工作管理為引領(lǐng),以整村(鄉(xiāng))推進(jìn)為平臺,嚴(yán)格按照國家和廣西14部委(廳局)文件的規(guī)定精神,在資金預(yù)算上既要統(tǒng)一規(guī)劃又要集中使用,在資金使用上要做到渠道不亂、用途不變,在資金監(jiān)管上既要各負(fù)其責(zé),又要統(tǒng)籌整合。要集中解決庫區(qū)的貧困問題,就要合理統(tǒng)籌使用庫區(qū)的建設(shè)資金和其他相關(guān)涉農(nóng)資金,提高資金的使用效率。二是創(chuàng)新移民后期扶持專項(xiàng)資金的管理方式。既要實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先、又要做到兼顧公平,適當(dāng)提高扶貧績效和競爭兇素在資金分配中的比例,逐步建立以扶貧績效為導(dǎo)向的移民后期扶持資金的管理方式,通過以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息和民辦公助等模式,依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)力量,例如專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)(林)場和專業(yè)大戶等市場主體,來帶動移民貧困村、移民貧困戶相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是完善金融服務(wù)的管理措施。首先要讀懂、讀透相關(guān)的優(yōu)惠政策,在此基礎(chǔ)上用活、用足相關(guān)的扶貧開發(fā)政策,通過增加財(cái)政貼息資金,不斷擴(kuò)大庫區(qū)扶貧貼息貸款的規(guī)模,或者適當(dāng)提高貼息標(biāo)準(zhǔn),也可以放寬貼息的額度。有關(guān)扶持政策的金融服務(wù)項(xiàng)日要不斷改善,尤其是與庫區(qū)扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地以及家庭農(nóng)(林)場等有關(guān)的經(jīng)營組織,要給予相應(yīng)的服務(wù)傾斜。在發(fā)放扶貧貼息貸款方面,要扶持庫區(qū)扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)組織,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向移民貧困村、移民貧困戶給予更多的資金支持。在庫區(qū)農(nóng)村支付結(jié)算體系和農(nóng)村信用體系建設(shè)方面,要加快改善農(nóng)村支付的服務(wù)環(huán)境,既便于庫區(qū)移民進(jìn)行支付結(jié)算,也推動了發(fā)展城鄉(xiāng)支付服務(wù)一體化的工作。同時(shí),在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,全面開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建活動,例如可以結(jié)合庫區(qū)貧困移民戶的信用等級,試行小額免抵押貸款,也可以依據(jù)其信用等級,適當(dāng)?shù)靥岣咂湫庞觅J款的授信額度,小額信用貸款業(yè)務(wù)的有序開展,將為庫區(qū)的貧困農(nóng)戶們解決部分燃眉之急的問題。

      三、加快精準(zhǔn)移民工作新機(jī)制的配套制度建設(shè)

      (一)抓緊研究制定廣西精準(zhǔn)移民工作“四到縣”制度

      縣級是庫區(qū)移民工作的實(shí)施主體、落實(shí)主體和責(zé)任主體,廣西移民工作的責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)要“四到縣”,移民項(xiàng)目由縣級審批,報(bào)廣西壯族自治區(qū)、市級移民主管部門備案。廣西壯族自治區(qū)、市兩級移民部門主要精力放在移民政策法規(guī)的配套制定、移民規(guī)劃的審查驗(yàn)收、移民資金的監(jiān)督管理、移民工作的規(guī)范指導(dǎo)和精準(zhǔn)移民工作績效考評等方面上。

      (二)抓緊研究制定精準(zhǔn)移民前期安置與后期扶持規(guī)劃的實(shí)施管理制度

      根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院[2006]471號)的規(guī)定,推進(jìn)《廣西壯族自治區(qū)新建大中型水利水電工程移民安置工作管理辦法》(桂政辦發(fā)[2008]161號),進(jìn)一步規(guī)范新建大中型水利水電工程精準(zhǔn)移民安置的實(shí)施管理工作;根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃實(shí)施管理辦法》(桂政辦發(fā)[2008]207號),進(jìn)一步規(guī)范廣西大中型水庫精準(zhǔn)移民后期扶持規(guī)劃的實(shí)施管理工作;依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)小型水庫移民解困項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》(桂移發(fā)[2011]10號),進(jìn)一步規(guī)范廣西小型水庫精準(zhǔn)移民解困項(xiàng)目的實(shí)施管理工作。

      (三)抓緊研究制定精準(zhǔn)移民工作目標(biāo)管理責(zé)任制度

      嚴(yán)格按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院[2006]471號)和《水利部關(guān)于加強(qiáng)大中型水利工程移民安置管理工作的指導(dǎo)意見》(水移[2014]114號)的要求,一是明確淹沒實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作的責(zé)任主體是項(xiàng)目法人(或項(xiàng)目主管部門,下同),充分吸收各方面力量,統(tǒng)一制定實(shí)物調(diào)查細(xì)則,嚴(yán)格按照移民簽字認(rèn)可、成果張榜公示、政府簽署意見程序,確保實(shí)物調(diào)查成果全面、準(zhǔn)確、有效。二是明確移民安置前期工作的責(zé)任主體是項(xiàng)目法人,要保障移民前期工作必要的設(shè)計(jì)力量、合理的設(shè)計(jì)周期和工作經(jīng)費(fèi),在深入分析環(huán)境容量、充分征求移民群眾意愿和地方人民政府意見的基礎(chǔ)上,科學(xué)編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃。三是明確建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任主體是項(xiàng)目法人,應(yīng)組織力量,開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查分析,明確列出移民安置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度,提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施。四是明確大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施的責(zé)任主體是庫區(qū)縣、鄉(xiāng)人民政府。對已建水庫移民后期扶持工作實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制,縣(市、區(qū))委書記、縣長,鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是水庫移民后期扶持工作第一責(zé)任人。連片特困地區(qū)移民縣、移民工作重點(diǎn)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把主要精力放在庫區(qū)和移民安置區(qū)建設(shè)與發(fā)展上。

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