農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)下家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)?；芯?/h1>
2015-05-11 00:10劉靈輝
關(guān)鍵詞：家庭農(nóng)場(chǎng)
摘 要： 家庭農(nóng)場(chǎng)既保留了農(nóng)戶經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)，又克服小農(nóng)戶經(jīng)營的弊端，是未來中國農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營組織的重要形式。家庭農(nóng)場(chǎng)獲得集中成片且期限穩(wěn)定的土地是其發(fā)展的重要前提，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是家庭農(nóng)場(chǎng)土地集中的重要途徑。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著時(shí)空分散性、期限議定所導(dǎo)致的不確定性、價(jià)格過高過低的不可控性以及農(nóng)民中途違約的可能性等問題，農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相銜接存在著諸多障礙。通過構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利處置體系，在遵循農(nóng)民自愿選擇的基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)濟(jì)組織的土地劃分為土地保留分戶經(jīng)營區(qū)、土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)和土地退出集中經(jīng)營區(qū)三大區(qū)域，為家庭農(nóng)場(chǎng)獲得成片穩(wěn)定的土地資源提供了一種可供參考的思路，并詳細(xì)分析了方案實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和資金運(yùn)行流程；最后，從制度政策完善、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和農(nóng)地權(quán)利處置方式動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制三個(gè)方面提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)；家庭農(nóng)場(chǎng)；土地適度規(guī)模集中；農(nóng)地權(quán)利處置體系
中圖分類號(hào)：F302.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2015）02-0153-08
引 言
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國建國之后最有效率的制度安排之一，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效在20世紀(jì)80年代初就表現(xiàn)出來[1]。據(jù)測(cè)算，1978-1984年中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長了42.23%，其中家庭承包責(zé)任制改革的貢獻(xiàn)約占46.89%[2]。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一經(jīng)營模式已逐步暴露出與社會(huì)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化大生產(chǎn)不相容的局限性[3]。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，中國農(nóng)村土地所有權(quán)在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出一種高度的平均主義的特征，土地基本上按人頭平均分配[4]，土地被分割細(xì)化，分散經(jīng)營的邊際效益已接近于分散經(jīng)營的邊際成本[5]，致使我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)陷入“內(nèi)卷化”困境[6]和溫飽陷阱[7]，同時(shí)，在比較利益的驅(qū)使下，大量農(nóng)民兼業(yè)性的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的農(nóng)地閑置拋荒或者低效利用，直接威脅著我國的糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。
家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要途徑，它保留了家庭承包經(jīng)營的合理內(nèi)核，繼承了家庭承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的優(yōu)點(diǎn)[8]，是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在新時(shí)期的“完善”和“創(chuàng)新”[9]。截止2012年底，全國經(jīng)營面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)超過270多萬戶，農(nóng)業(yè)部確定的33個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)地區(qū)已有家庭農(nóng)場(chǎng)6 670個(gè)[10]。2013年中央一號(hào)文件首次提到家庭農(nóng)場(chǎng)的概念，表明現(xiàn)階段我國發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟、條件初步具備[11]。然而，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)既要解決“地從哪里來”的問題[12]，又要妥善解決土地集中問題[13]。眾多學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)成片土地的規(guī)?；袘?yīng)通過土地流轉(zhuǎn)。陳明鶴[14]指出，從家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的土地因素角度出發(fā)，土地流轉(zhuǎn)是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的重要決定因素；郭正模[15]指出，通過農(nóng)業(yè)土地的合理、有序流轉(zhuǎn)和適度集中經(jīng)營，是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展、壯大的基本途徑；高帆和張文景[9]甚至認(rèn)為，家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)?；?jīng)營只能通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。
目前將農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相銜接僅僅停留學(xué)者零星的理論描述上，兩者相銜接的障礙分析以及實(shí)現(xiàn)路徑方面深入系統(tǒng)的研究甚少，亟待從理論上加以回應(yīng)和解決。
一、農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模化相銜接的障礙
（一）農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的時(shí)空分散性與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中之間的矛盾
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移為通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)?；?jīng)營提供了契機(jī)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)“遠(yuǎn)近肥瘦搭配”的原則進(jìn)行土地發(fā)包的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，致使農(nóng)民家庭擁有的承包地是零碎散亂的，呈現(xiàn)超小規(guī)模的分散經(jīng)營狀態(tài)，這直接導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包地在空間上是分散的，即使是眾多農(nóng)戶同時(shí)參與土地流轉(zhuǎn)，所轉(zhuǎn)出土地在物理空間位置上的集中存在著偶然性和不確定性，容易出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量上的規(guī)?；c空間上的碎片化并存的局面。同時(shí)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)聚集的成片土地中間的少量“釘子戶”也足以給家庭農(nóng)場(chǎng)的后期經(jīng)營管理帶來巨大的障礙。另外，受宏觀的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、中觀的家庭狀況與微觀的個(gè)體特征的綜合性差異化影響，在完全自由的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)土地的決策在時(shí)間不是完全一致的，而是間斷不連續(xù)的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在時(shí)間上和空間上的分散性不僅影響市場(chǎng)上的土地供給，而且使家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者通過此途徑獲得眾多農(nóng)戶的小規(guī)模分散農(nóng)地資源進(jìn)行地權(quán)整合實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模集中經(jīng)營的難度大大提高。同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)表面上的成片規(guī)?；恋貙?shí)際上是眾多農(nóng)戶分散零碎承包地的權(quán)利拼接而成，由于很多地區(qū)農(nóng)戶之間的田埂是戶間承包地的分界標(biāo)志，即使家庭農(nóng)場(chǎng)獲得連片土地的經(jīng)營權(quán)，往往也不能對(duì)原有田埂進(jìn)行平整，為其機(jī)械化作業(yè)帶來很大的障礙[16]。
（二）農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)期限的議定性與家庭農(nóng)場(chǎng)土地投資回收期的長期性之間的矛盾
發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)最大的困難在于如何長期獲得成片土地[17]，這實(shí)際包含兩個(gè)層次的含義：第一，土地面積的成片規(guī)模性；第二，土地期限的長期穩(wěn)定性。由于我國禁止土地所有權(quán)買賣，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅能獲得附期限的債權(quán)性土地權(quán)利。一些農(nóng)戶對(duì)承包經(jīng)營土地長期收益缺乏預(yù)測(cè)，惜地意識(shí)強(qiáng)，流出承包土地存有疑慮，不愿意長期流出土地[18]，同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)通過土地流轉(zhuǎn)獲得的土地期限難以統(tǒng)一，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不愿意簽長期合同，甚至不到合同期就要回土地[10]，一旦農(nóng)民把承包地收回去，家庭農(nóng)場(chǎng)就得解體[19]。姚洋[20]、金松青等[21]通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)地權(quán)穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)的長期投資呈正相關(guān)關(guān)系，因?yàn)?，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者在集中土地、進(jìn)行農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地養(yǎng)護(hù)等方面的投資越高，所需的投資回收期就越長，這就與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的短期性形成了一對(duì)現(xiàn)實(shí)的矛盾。因此，土地流轉(zhuǎn)合同的短期性、農(nóng)民違約的可能性以及土地征收等導(dǎo)致的土地缺乏穩(wěn)定性影響了家庭農(nóng)場(chǎng)主長效投資[22]、先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用，甚至出現(xiàn)部分家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者破壞地力進(jìn)行掠奪性生產(chǎn)的行為[23]。集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)沒有參與交易，交易的僅僅是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，那么投資者享有的土地使用權(quán)期限應(yīng)該是長久不變，但是這個(gè)期限的設(shè)定既缺乏法律政策依據(jù)，又缺乏可參照的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。
（三）農(nóng)戶農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)收益的最大化與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者土地集中成本可承受性之間的矛盾
推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是主要的瓶頸和制約，其中地租是核心問題[23]。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的高低直接關(guān)系到農(nóng)戶（農(nóng)地流出方）和家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者（農(nóng)地流入方）的收益和成本。如果政府因特定經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，強(qiáng)行推動(dòng)土地使用權(quán)向家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格嚴(yán)重背離土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的均衡價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶利益[24]；如果土地流轉(zhuǎn)價(jià)格完全由市場(chǎng)決定，土地流轉(zhuǎn)的有償性將使土地利用的級(jí)差地租甚至絕對(duì)地租的特征凸顯，增加了土地集中的成本[15]。因?yàn)閺摹敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)來分析，農(nóng)民是否愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，取決于其收益、成本與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，他們往往追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；在農(nóng)場(chǎng)區(qū)位和面積選擇確定后，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者所需談判的農(nóng)民群體基本確定，在土地調(diào)整與土地互換均行不通的情況下，農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，他們可以通過縮短租期或者做整片農(nóng)場(chǎng)中的個(gè)別“釘子戶”等途徑來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這種個(gè)別行為在農(nóng)民從眾心理和攀比心理的作用下，家庭農(nóng)場(chǎng)的土地集中成本將大幅攀升，甚至影響到家庭農(nóng)場(chǎng)的進(jìn)入與退出決策。
二、家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中思路：突破農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的局限性
（一）構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利處置體系
隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去或失去對(duì)土地的支配將是不可避免的趨勢(shì)[25]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是法律賦予農(nóng)民處置承包經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)法定權(quán)利，也是家庭農(nóng)場(chǎng)集中土地重要手段之一。然而，農(nóng)民土地依賴程度的多層分化致使單一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)策略難以滿足全體農(nóng)民的需求，需要遵循農(nóng)民潛在的心理需求構(gòu)建相應(yīng)的土地權(quán)利處置體系。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向家庭農(nóng)場(chǎng)制過渡需要徹底改造落后的城鄉(xiāng)分割二元戶籍管理和社會(huì)管理體制，加速農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)集中[26]，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)城落戶后農(nóng)村土地處置，理論界大體存在兩種思路：一是地方政府允許農(nóng)戶帶著土地進(jìn)城落戶；二是地方政府建立完善的農(nóng)村土地退出機(jī)制，引導(dǎo)有落戶條件的農(nóng)戶自愿、有償退出土地。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，顯然后者更具有效率[27]。城市化、工業(yè)化形成的農(nóng)地占用以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，都使得進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民退地成為最理想的方式和關(guān)鍵問題[28]。鄭風(fēng)田[29]、王光全[30]均認(rèn)為應(yīng)通過土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制與農(nóng)民工市民化土地退出機(jī)制相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營。然而，戶籍改革不應(yīng)該與承包地退出掛鉤，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的底線[31]，應(yīng)允許農(nóng)民帶著土地權(quán)利進(jìn)城落戶。綜上所述，考慮農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、文化程度、土地依賴程度、城鎮(zhèn)化決心等方面的普遍差異，根據(jù)農(nóng)民處置土地權(quán)利的程度不同，本文設(shè)計(jì)出三種農(nóng)民土地資產(chǎn)處置模式，分別是土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出（見表1）。
（二）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中的思路
在政府部門、村干部、村民、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者等主體共同參與下，制定并完善集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)總體方案，重點(diǎn)明確出租、入股、轉(zhuǎn)讓等各種土地流轉(zhuǎn)方式下的農(nóng)民收益標(biāo)準(zhǔn)及支付方式，土地退出方式下農(nóng)民收益標(biāo)準(zhǔn)以及支付方式，同時(shí)，為了避免農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)狀態(tài)下期限短、農(nóng)民中途違約等問題，在科學(xué)核算出家庭農(nóng)場(chǎng)投資回收期的前提下，明確規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低年限，并在土地流轉(zhuǎn)合同中加以明確限定，以保證家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者獲得穩(wěn)定的土地權(quán)利。為激發(fā)農(nóng)民簽訂長期土地流轉(zhuǎn)合同的信心，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使農(nóng)民從家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)?；?jīng)營中分享的增值收益最大化。在信息透明公開以及充分尊重農(nóng)民土地權(quán)利處置意愿的原則下，由擁有承包資格的農(nóng)民在土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種方式中做出自由選擇，然后，統(tǒng)計(jì)出土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種方式的選擇人數(shù)，在集體經(jīng)濟(jì)組織各類土地面積一定的情況下，測(cè)算出三種土地處置方式選擇人數(shù)應(yīng)分得的承包地面積，在兼顧農(nóng)地質(zhì)量均衡以及方便群眾生產(chǎn)生活的前提下，將集體經(jīng)濟(jì)組織的土地劃分為三個(gè)區(qū)域：土地保留分戶經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅰ）、土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅱ）和土地退出集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅲ），其中，在區(qū)域Ⅰ仍采取傳統(tǒng)的發(fā)包到戶的小規(guī)模分散農(nóng)地經(jīng)營模式，區(qū)域Ⅱ和區(qū)域Ⅲ采取家庭農(nóng)場(chǎng)適度規(guī)模集中經(jīng)營模式。
在區(qū)域Ⅱ和區(qū)域Ⅲ土地集中落實(shí)后，采用招投標(biāo)的方式在先期培育的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者中間選拔合適的投資者，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)具有優(yōu)先權(quán)。由于區(qū)域Ⅲ是在農(nóng)民完全讓渡土地權(quán)利的基礎(chǔ)上集中起來的，僅涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者兩個(gè)利益相關(guān)者。在區(qū)域Ⅱ范圍內(nèi)農(nóng)民與土地之間應(yīng)是確權(quán)確份額的關(guān)系，即農(nóng)民的土地權(quán)利不具體指向清晰位置的地塊，僅享有相應(yīng)的土地份額。如果區(qū)域Ⅱ和區(qū)域Ⅲ所包括的土地面積較小致使發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)受到局限的，可以將兩者進(jìn)行適當(dāng)合并。對(duì)于單個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織所轄土地面積過少的，要打破土地社區(qū)界限和行政壁壘，允許跨地區(qū)買賣和承包土地，鼓勵(lì)跨地區(qū)連片經(jīng)營土地[33]。
（三）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中的資金運(yùn)行
1.土地流轉(zhuǎn)集中區(qū)的資金運(yùn)行。在土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅱ）建立的家庭農(nóng)場(chǎng)，無論盈虧都應(yīng)將土地租金視為固定的成本支出，按合同約定的時(shí)間將土地租金支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，并沿著預(yù)定的軌道足額發(fā)放到農(nóng)民手中，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織在這個(gè)資金運(yùn)行過程中僅發(fā)揮管理服務(wù)的功能，同時(shí)，這個(gè)資金運(yùn)行過程從理論上收支平衡是很容易實(shí)現(xiàn)的。
2.土地退出集中區(qū)的資金運(yùn)行。在土地退出集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅲ）建立的家庭農(nóng)場(chǎng)，與在土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅱ）建立的家庭農(nóng)場(chǎng)最大的區(qū)別在于土地權(quán)利關(guān)系所涉及的權(quán)利主體僅有家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者和集體經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)橥说剞r(nóng)民在拿到的退地補(bǔ)償費(fèi)后，相當(dāng)于其與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系已徹底消失。然而，大量農(nóng)民土地退出所需支付的補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額是龐大的，在現(xiàn)階段，由農(nóng)地承包權(quán)退出地的地方財(cái)政和中央財(cái)政分擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該是較為合適的選擇[34]，或者通過引進(jìn)城市工商企業(yè)資本、銀行抵押貸款等方式來化解土地退出這筆成本開支，然而，這些手段都將面臨著如何界定投資補(bǔ)償主體對(duì)農(nóng)民退出土地所享有權(quán)利性質(zhì)這一難題；農(nóng)民退出土地，在理論層面上應(yīng)界定的對(duì)象為該農(nóng)戶所在的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，這樣可以使設(shè)定在集體土地所有權(quán)之上的定限物權(quán)解除，使土地權(quán)利恢復(fù)到圓滿狀態(tài)。然而現(xiàn)實(shí)情況是：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有名無實(shí)；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根本無力支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用[35]。因此，應(yīng)該創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)為集體經(jīng)濟(jì)組織解決資金困局。黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》均指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。筆者認(rèn)為在土地利用總體規(guī)劃制定過程中，應(yīng)該給符合一定人口規(guī)?；蛘呓?jīng)濟(jì)規(guī)模的集體經(jīng)濟(jì)組織分配相應(yīng)數(shù)量的經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，這部分經(jīng)營性建設(shè)用地可以由集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定入市交易，或者招商引資用于商業(yè)開發(fā)，或者用于銀行抵押貸款；經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易收入、開發(fā)經(jīng)營收益或者抵押貸款收入可以直接用于農(nóng)民土地退出費(fèi)用的支付，這就相當(dāng)于為集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建了一個(gè)“自有資金池”，大大提高了集體經(jīng)濟(jì)組織自身的“造血”功能。家庭農(nóng)場(chǎng)每年定期支付的土地租金，歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以用于彌補(bǔ)經(jīng)營性建設(shè)用地籌資的不足部分，也可以作為集體經(jīng)濟(jì)組織的資金積累。
政府部門通過土地利用總體規(guī)劃的方式給予集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)額的經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，并將其與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相結(jié)合，有利于激活集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資產(chǎn)，有利于資源的合理配置、要素的優(yōu)化組合和資產(chǎn)的保值增值[36]，不僅為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)，而且有助于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)差距，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。
（四）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中思路具體實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)選擇
土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的，農(nóng)民對(duì)土地的依賴是長期的，為協(xié)調(diào)承包期限的有限性與農(nóng)民土地依賴的長期性之間的矛盾，在一輪承包期屆滿后，集體經(jīng)濟(jì)組織再組織土地發(fā)包時(shí)，未喪失成員資格的農(nóng)民享有繼續(xù)承包集體土地的資格，且該項(xiàng)權(quán)利得到了法律的認(rèn)可。《中華人民共和國物權(quán)法》第126條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。假設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織從第A年開始第一輪土地發(fā)包，此時(shí)農(nóng)戶根據(jù)戶內(nèi)享有成員資格的人數(shù)分配到相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的土地，設(shè)定一輪承包期為T年，那么在（A+T）年末第一輪土地承包結(jié)束，意味著第二輪土地發(fā)包的開始，屆時(shí)農(nóng)戶再依據(jù)相應(yīng)的發(fā)包規(guī)則根據(jù)戶內(nèi)享有成員資格的人數(shù)分得相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的承包地，以此類推[37]。
以1984年中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》為標(biāo)志，全國農(nóng)村第一輪土地發(fā)包工作開展，當(dāng)時(shí)規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年11月，在第一輪土地承包期到期之前，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)[1993]11號(hào)），1997年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)[1997]16號(hào)），兩文件均明確指出，在原定的耕地承包期到期之后，土地承包期再延長30年不變。因此，按照第一輪承包期為15年推算，各地從1999年左右開始進(jìn)行第二輪土地發(fā)包工作，第二輪承包期的截止時(shí)間大約應(yīng)在2029年。
由于法律政策的內(nèi)容過于宏觀，現(xiàn)行農(nóng)地使用制度存在著不確定性，其中本輪承包與下輪承包如何銜接存在模糊，屆時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際操作方式就至少存在兩種可能性：第一，按各戶享有承包資格的人數(shù)打亂重新進(jìn)行土地發(fā)包；第二，維持上輪承包地位置、面積等不變，單純地延長農(nóng)戶對(duì)土地的承包期限[38]。采取第一種打亂重新再分配的策略，就可根據(jù)享有承包資格農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利處置意愿分流，將集體經(jīng)濟(jì)組織的全部土地劃分為三大區(qū)域，形成家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中經(jīng)營與農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營相并存的土地利用格局。
三、對(duì)策與建議
（一）完善土地法律政策為家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)提供法律制度保障
基于農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利在土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種策略之間的自由處置，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地進(jìn)行區(qū)域重劃，為家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展提供重要前提即適度規(guī)模集中且期限穩(wěn)定的土地，這一模式雖然可以突破農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相銜接的障礙，但是一些操作方法在法律政策方面尚缺乏依據(jù)，因此，需要通過完善相關(guān)土地法律政策來解決。主要包括以下幾方面：第一，農(nóng)地使用制度不確定性的消除。法律政策應(yīng)明確本輪承包與下輪承包如何銜接的策略，允許集體經(jīng)濟(jì)組織可因地制宜地采取直接延長承包期，或者采取打亂重新再分配。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，將土地利用的決定權(quán)交由集體經(jīng)濟(jì)組織的全體農(nóng)民自主決定，在《集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)總體方案》獲得一致同意后，即可進(jìn)行集體土地的三大區(qū)域劃分。第二，賦予土地退出合法地位。應(yīng)對(duì)基層地方政府的土地退出實(shí)踐及政策在修改完善的基礎(chǔ)上，在法律上予以確認(rèn)，明確土地退出與土地流轉(zhuǎn)一樣具有合法地位，清晰規(guī)定農(nóng)民土地退出的法律效果與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)的落實(shí)?，F(xiàn)行各級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中尚無集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地這一項(xiàng)指標(biāo)，鑒于第二輪土地利用總體規(guī)劃修編業(yè)已基本完成，因此，建議在全國范圍內(nèi)制定《集體經(jīng)營性建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃》，遵循“自上而下，上下結(jié)合”的原則，完成指標(biāo)的下達(dá)與分解，并將指標(biāo)在空間上予以定位，使具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的集體經(jīng)濟(jì)組織獲得相應(yīng)的經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)份額。第四，農(nóng)村土地管理體制機(jī)制的創(chuàng)新。公眾參與下集體經(jīng)濟(jì)組織《土地流轉(zhuǎn)總體方案》的制定與完善，農(nóng)民土地權(quán)利處置的服務(wù)與引導(dǎo)、農(nóng)民土地權(quán)利處置與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中經(jīng)營過程中的收支平衡、集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)利用與管理、在國家年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例專門用于家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)配套輔助設(shè)施的方案制定、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶分散小規(guī)模經(jīng)營和家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營相并存的科學(xué)管理等等，這些新的情況均需要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的要素構(gòu)成及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行優(yōu)化，以更好地服務(wù)于農(nóng)村土地資源要素的合理優(yōu)化配置，帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（二）建立家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中過程中各主體間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制
家庭農(nóng)場(chǎng)通過農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利自由處置實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模集中，涉及的利益群體眾多，如果不能很好地處理各主體之間的利益關(guān)系，使各主體之間形成緊密的利益聯(lián)結(jié)體，將勢(shì)必因利益沖突影響到家庭農(nóng)場(chǎng)地權(quán)的穩(wěn)定性。主要應(yīng)處理好以下三個(gè)方面的關(guān)系：第一，合理界定農(nóng)地權(quán)利處置各主體之間的收益分配關(guān)系。（1）由于土地退出屬于農(nóng)地權(quán)利的一次性完全讓渡，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者，應(yīng)參與退地補(bǔ)償收益的分配，實(shí)際上是降低了集體經(jīng)濟(jì)組織的部分經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；（2）家庭農(nóng)場(chǎng)的土地被政府征收，征地補(bǔ)償款在集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者、農(nóng)民和投資者等利益主體間如何分配的問題應(yīng)予以明確。第二，科學(xué)界定農(nóng)民各種土地權(quán)利處置方式所獲收益的比例關(guān)系。（1）假設(shè)農(nóng)地土地出租、土地入股和土地轉(zhuǎn)讓的收入分別為N1、N2和N3，應(yīng)合理界定N1/N2、N1/N3和N2/N3三者之間的比例關(guān)系，以防止收益不均衡所導(dǎo)致的部分土地流轉(zhuǎn)方式失效，或者農(nóng)民在各種土地流轉(zhuǎn)方式間的頻繁更換調(diào)整；（2）應(yīng)合理確定農(nóng)民土地退出所獲補(bǔ)償收益額M和N1、N2、N3三種流轉(zhuǎn)收益之間的比例關(guān)系，根據(jù)馬克思所指出的：“土地的購買價(jià)格，是按年收益若干倍來計(jì)算的”[39]，那么M與N1、N2、N3的比值應(yīng)該控制在一定的合理年限范圍內(nèi)。第三，保證農(nóng)民合理分享家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模經(jīng)營的增值收益，同時(shí)，確保家庭農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)的土地成本在可承受的范圍之內(nèi)。這就需要注意三個(gè)方面：（1）建立農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利處置方式以及收益的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使農(nóng)民能夠通過適時(shí)地變換農(nóng)地權(quán)利處置方式獲得更高的收益；（2）研究集體經(jīng)濟(jì)組織參與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收益分配的依據(jù)，合理確定集體經(jīng)濟(jì)組織分享家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營收益的比例標(biāo)準(zhǔn)；（3）科學(xué)測(cè)算家庭農(nóng)場(chǎng)年純收益與土地成本之間的比例關(guān)系的科學(xué)范圍。
（三）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中與農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利處置方式彈性機(jī)制相結(jié)合
在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，通過農(nóng)民自由選擇土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種農(nóng)地權(quán)利處置方式，進(jìn)而劃分土地保留分戶經(jīng)營區(qū)、土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)和土地退出集中經(jīng)營區(qū)三大集中區(qū)域，獲得家庭農(nóng)場(chǎng)所需的成規(guī)模集中穩(wěn)定的土地。但是農(nóng)民是有限理性的，在家庭農(nóng)場(chǎng)正式運(yùn)營管理期間，不可避免會(huì)出現(xiàn)部分農(nóng)民想要更換農(nóng)地權(quán)利處置方式的現(xiàn)象，因此，應(yīng)建立農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利處置方式彈性調(diào)整機(jī)制，并將其寫入合同之中加以規(guī)范，以應(yīng)對(duì)這種情況的發(fā)生。首先，應(yīng)允許農(nóng)民在出租、入股和轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行更換，這屬于農(nóng)地權(quán)利同一處置方式內(nèi)的彈性調(diào)整。其次，應(yīng)允許農(nóng)民在土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出之間進(jìn)行更換，這屬于農(nóng)地權(quán)利三種不同的處置方式之間進(jìn)行彈性調(diào)整，主要包括：
1.“土地保留→土地流轉(zhuǎn)”之間的彈性調(diào)整。這應(yīng)具體分兩種情況：（1）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊相連，則直接納入家庭農(nóng)場(chǎng)所屬土地的范圍；（2）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊均不相毗鄰，則該農(nóng)戶只能通過和區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ土地毗鄰的農(nóng)戶進(jìn)行互換，或者與在區(qū)域Ⅱ內(nèi)想進(jìn)行“土地流轉(zhuǎn)→土地保留”彈性調(diào)整的農(nóng)戶相銜接。然后，農(nóng)戶與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，享受相應(yīng)流轉(zhuǎn)收益。
2.“土地保留→土地退出”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。這應(yīng)具體分兩種情況：（1）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊相連，則直接納入家庭農(nóng)場(chǎng)所屬土地的范圍；（2）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊均不毗鄰，則該農(nóng)戶只能通過和區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ土地毗鄰的農(nóng)戶進(jìn)行互換，或者與在區(qū)域Ⅲ內(nèi)想進(jìn)行“土地退出→土地保留”彈性調(diào)整的農(nóng)戶相銜接。然后，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地退出協(xié)議，并享受一次性退地補(bǔ)償。
3.“土地流轉(zhuǎn)→土地保留”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在土地流轉(zhuǎn)合同協(xié)議規(guī)定的流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，農(nóng)民單方面違約要回承包地的，不僅要承擔(dān)相應(yīng)的違約金支出，而且農(nóng)民無權(quán)指定一定數(shù)量一定空間范圍內(nèi)的土地進(jìn)行索回，只能在公平合理以及不影響家庭農(nóng)場(chǎng)后期經(jīng)營的前提下給予劃出相應(yīng)的土地份額，同時(shí)，如果區(qū)域Ⅰ內(nèi)有農(nóng)民想通過土地流轉(zhuǎn)處置承包地的，違約農(nóng)民的土地也可以在區(qū)域Ⅰ范圍內(nèi)給予落實(shí)。
4.“土地流轉(zhuǎn)→土地退出”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。集體經(jīng)濟(jì)組織按照該農(nóng)民享有的土地份額根據(jù)當(dāng)時(shí)的退地價(jià)格一次性支付相應(yīng)的補(bǔ)償款，農(nóng)民與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者、集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地關(guān)系徹底解除，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者支付的該份額土地租金歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
5.“土地退出→土地流轉(zhuǎn)”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。農(nóng)民按照屆時(shí)的退地價(jià)格支付相應(yīng)份額農(nóng)地的退地金額給集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織原先簽訂的土地退出合同予以廢止，同時(shí)，該農(nóng)戶與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并享受相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益。“土地退出→土地保留”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整僅可與“土地保留→土地退出”相銜接。
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Abstract：Family farms are not only to retain the advantages of traditional small farm agriculture， meeting the requirements of features of agricultural production， but also to overcome the disadvantages of the small farm agriculture， so they are an important form of micro agribusiness organizations in future in China. Scale is one of distinctive features of family farms， it is an important prerequisite for the development of family farms to get a moderate piece of land available for a stable period of time. Under the current legal and policy framework， land circulation is an important way for family farms to concentrate required land. However， because there are following problems for the land circulation， 1） Scattering in space and time， 2） Period is uncertain caused by free negotiation， 3） Uncontrollable price， 4） The possibility of farmers' default during the execution of the contract， there are many obstacles to connect land free circulation with family farms centralizing moderate scale of land. In this paper， through the construction of farmers' land rights disposal system， in the premise of following the principle of voluntary choice of farmers， the land belonging to collective economic organization is divided into three regions： family household operations area based on land reserved， centralized management area based on land circulation， and centralized management area based on land quittance， this provides a way for reference to get the land needed by family farms， at the same time， the paper analyses time node selection of program implementation and capital operation process in detail. Finally， it puts forward corresponding countermeasures and suggestions from the three aspects： 1） Perfecting the system of policy， 2） Construction of benefit coupling mechanism between various subjects， 3） Construction of dynamic adjustment mechanism for farmers' land rights disposal.
Key words：land free circulation； family farm； centralizing moderate scale of land； land rights disposal system
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摘 要： 家庭農(nóng)場(chǎng)既保留了農(nóng)戶經(jīng)營的優(yōu)勢(shì)，又克服小農(nóng)戶經(jīng)營的弊端，是未來中國農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營組織的重要形式。家庭農(nóng)場(chǎng)獲得集中成片且期限穩(wěn)定的土地是其發(fā)展的重要前提，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是家庭農(nóng)場(chǎng)土地集中的重要途徑。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著時(shí)空分散性、期限議定所導(dǎo)致的不確定性、價(jià)格過高過低的不可控性以及農(nóng)民中途違約的可能性等問題，農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相銜接存在著諸多障礙。通過構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利處置體系，在遵循農(nóng)民自愿選擇的基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)濟(jì)組織的土地劃分為土地保留分戶經(jīng)營區(qū)、土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)和土地退出集中經(jīng)營區(qū)三大區(qū)域，為家庭農(nóng)場(chǎng)獲得成片穩(wěn)定的土地資源提供了一種可供參考的思路，并詳細(xì)分析了方案實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和資金運(yùn)行流程；最后，從制度政策完善、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和農(nóng)地權(quán)利處置方式動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制三個(gè)方面提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)；家庭農(nóng)場(chǎng)；土地適度規(guī)模集中；農(nóng)地權(quán)利處置體系
中圖分類號(hào)：F302.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2015）02-0153-08
引 言
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國建國之后最有效率的制度安排之一，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效在20世紀(jì)80年代初就表現(xiàn)出來[1]。據(jù)測(cè)算，1978-1984年中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長了42.23%，其中家庭承包責(zé)任制改革的貢獻(xiàn)約占46.89%[2]。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一經(jīng)營模式已逐步暴露出與社會(huì)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化大生產(chǎn)不相容的局限性[3]。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，中國農(nóng)村土地所有權(quán)在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出一種高度的平均主義的特征，土地基本上按人頭平均分配[4]，土地被分割細(xì)化，分散經(jīng)營的邊際效益已接近于分散經(jīng)營的邊際成本[5]，致使我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)陷入“內(nèi)卷化”困境[6]和溫飽陷阱[7]，同時(shí)，在比較利益的驅(qū)使下，大量農(nóng)民兼業(yè)性的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的農(nóng)地閑置拋荒或者低效利用，直接威脅著我國的糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。
家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要途徑，它保留了家庭承包經(jīng)營的合理內(nèi)核，繼承了家庭承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的優(yōu)點(diǎn)[8]，是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在新時(shí)期的“完善”和“創(chuàng)新”[9]。截止2012年底，全國經(jīng)營面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)超過270多萬戶，農(nóng)業(yè)部確定的33個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)地區(qū)已有家庭農(nóng)場(chǎng)6 670個(gè)[10]。2013年中央一號(hào)文件首次提到家庭農(nóng)場(chǎng)的概念，表明現(xiàn)階段我國發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟、條件初步具備[11]。然而，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)既要解決“地從哪里來”的問題[12]，又要妥善解決土地集中問題[13]。眾多學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)成片土地的規(guī)?；袘?yīng)通過土地流轉(zhuǎn)。陳明鶴[14]指出，從家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的土地因素角度出發(fā)，土地流轉(zhuǎn)是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的重要決定因素；郭正模[15]指出，通過農(nóng)業(yè)土地的合理、有序流轉(zhuǎn)和適度集中經(jīng)營，是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展、壯大的基本途徑；高帆和張文景[9]甚至認(rèn)為，家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)?；?jīng)營只能通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。
目前將農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相銜接僅僅停留學(xué)者零星的理論描述上，兩者相銜接的障礙分析以及實(shí)現(xiàn)路徑方面深入系統(tǒng)的研究甚少，亟待從理論上加以回應(yīng)和解決。
一、農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模化相銜接的障礙
（一）農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的時(shí)空分散性與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中之間的矛盾
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移為通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)?；?jīng)營提供了契機(jī)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)“遠(yuǎn)近肥瘦搭配”的原則進(jìn)行土地發(fā)包的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，致使農(nóng)民家庭擁有的承包地是零碎散亂的，呈現(xiàn)超小規(guī)模的分散經(jīng)營狀態(tài)，這直接導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包地在空間上是分散的，即使是眾多農(nóng)戶同時(shí)參與土地流轉(zhuǎn)，所轉(zhuǎn)出土地在物理空間位置上的集中存在著偶然性和不確定性，容易出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量上的規(guī)?；c空間上的碎片化并存的局面。同時(shí)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)聚集的成片土地中間的少量“釘子戶”也足以給家庭農(nóng)場(chǎng)的后期經(jīng)營管理帶來巨大的障礙。另外，受宏觀的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、中觀的家庭狀況與微觀的個(gè)體特征的綜合性差異化影響，在完全自由的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)土地的決策在時(shí)間不是完全一致的，而是間斷不連續(xù)的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在時(shí)間上和空間上的分散性不僅影響市場(chǎng)上的土地供給，而且使家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者通過此途徑獲得眾多農(nóng)戶的小規(guī)模分散農(nóng)地資源進(jìn)行地權(quán)整合實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模集中經(jīng)營的難度大大提高。同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)表面上的成片規(guī)?；恋貙?shí)際上是眾多農(nóng)戶分散零碎承包地的權(quán)利拼接而成，由于很多地區(qū)農(nóng)戶之間的田埂是戶間承包地的分界標(biāo)志，即使家庭農(nóng)場(chǎng)獲得連片土地的經(jīng)營權(quán)，往往也不能對(duì)原有田埂進(jìn)行平整，為其機(jī)械化作業(yè)帶來很大的障礙[16]。
（二）農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)期限的議定性與家庭農(nóng)場(chǎng)土地投資回收期的長期性之間的矛盾
發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)最大的困難在于如何長期獲得成片土地[17]，這實(shí)際包含兩個(gè)層次的含義：第一，土地面積的成片規(guī)模性；第二，土地期限的長期穩(wěn)定性。由于我國禁止土地所有權(quán)買賣，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅能獲得附期限的債權(quán)性土地權(quán)利。一些農(nóng)戶對(duì)承包經(jīng)營土地長期收益缺乏預(yù)測(cè)，惜地意識(shí)強(qiáng)，流出承包土地存有疑慮，不愿意長期流出土地[18]，同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)通過土地流轉(zhuǎn)獲得的土地期限難以統(tǒng)一，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不愿意簽長期合同，甚至不到合同期就要回土地[10]，一旦農(nóng)民把承包地收回去，家庭農(nóng)場(chǎng)就得解體[19]。姚洋[20]、金松青等[21]通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)地權(quán)穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)的長期投資呈正相關(guān)關(guān)系，因?yàn)?，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者在集中土地、進(jìn)行農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地養(yǎng)護(hù)等方面的投資越高，所需的投資回收期就越長，這就與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的短期性形成了一對(duì)現(xiàn)實(shí)的矛盾。因此，土地流轉(zhuǎn)合同的短期性、農(nóng)民違約的可能性以及土地征收等導(dǎo)致的土地缺乏穩(wěn)定性影響了家庭農(nóng)場(chǎng)主長效投資[22]、先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用，甚至出現(xiàn)部分家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者破壞地力進(jìn)行掠奪性生產(chǎn)的行為[23]。集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)沒有參與交易，交易的僅僅是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，那么投資者享有的土地使用權(quán)期限應(yīng)該是長久不變，但是這個(gè)期限的設(shè)定既缺乏法律政策依據(jù)，又缺乏可參照的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。
（三）農(nóng)戶農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)收益的最大化與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者土地集中成本可承受性之間的矛盾
推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是主要的瓶頸和制約，其中地租是核心問題[23]。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的高低直接關(guān)系到農(nóng)戶（農(nóng)地流出方）和家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者（農(nóng)地流入方）的收益和成本。如果政府因特定經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，強(qiáng)行推動(dòng)土地使用權(quán)向家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格嚴(yán)重背離土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的均衡價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶利益[24]；如果土地流轉(zhuǎn)價(jià)格完全由市場(chǎng)決定，土地流轉(zhuǎn)的有償性將使土地利用的級(jí)差地租甚至絕對(duì)地租的特征凸顯，增加了土地集中的成本[15]。因?yàn)閺摹敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)來分析，農(nóng)民是否愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，取決于其收益、成本與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，他們往往追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；在農(nóng)場(chǎng)區(qū)位和面積選擇確定后，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者所需談判的農(nóng)民群體基本確定，在土地調(diào)整與土地互換均行不通的情況下，農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，他們可以通過縮短租期或者做整片農(nóng)場(chǎng)中的個(gè)別“釘子戶”等途徑來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這種個(gè)別行為在農(nóng)民從眾心理和攀比心理的作用下，家庭農(nóng)場(chǎng)的土地集中成本將大幅攀升，甚至影響到家庭農(nóng)場(chǎng)的進(jìn)入與退出決策。
二、家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中思路：突破農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的局限性
（一）構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利處置體系
隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去或失去對(duì)土地的支配將是不可避免的趨勢(shì)[25]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是法律賦予農(nóng)民處置承包經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)法定權(quán)利，也是家庭農(nóng)場(chǎng)集中土地重要手段之一。然而，農(nóng)民土地依賴程度的多層分化致使單一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)策略難以滿足全體農(nóng)民的需求，需要遵循農(nóng)民潛在的心理需求構(gòu)建相應(yīng)的土地權(quán)利處置體系。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向家庭農(nóng)場(chǎng)制過渡需要徹底改造落后的城鄉(xiāng)分割二元戶籍管理和社會(huì)管理體制，加速農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)集中[26]，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)城落戶后農(nóng)村土地處置，理論界大體存在兩種思路：一是地方政府允許農(nóng)戶帶著土地進(jìn)城落戶；二是地方政府建立完善的農(nóng)村土地退出機(jī)制，引導(dǎo)有落戶條件的農(nóng)戶自愿、有償退出土地。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，顯然后者更具有效率[27]。城市化、工業(yè)化形成的農(nóng)地占用以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，都使得進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民退地成為最理想的方式和關(guān)鍵問題[28]。鄭風(fēng)田[29]、王光全[30]均認(rèn)為應(yīng)通過土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制與農(nóng)民工市民化土地退出機(jī)制相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營。然而，戶籍改革不應(yīng)該與承包地退出掛鉤，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的底線[31]，應(yīng)允許農(nóng)民帶著土地權(quán)利進(jìn)城落戶。綜上所述，考慮農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、文化程度、土地依賴程度、城鎮(zhèn)化決心等方面的普遍差異，根據(jù)農(nóng)民處置土地權(quán)利的程度不同，本文設(shè)計(jì)出三種農(nóng)民土地資產(chǎn)處置模式，分別是土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出（見表1）。
（二）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中的思路
在政府部門、村干部、村民、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者等主體共同參與下，制定并完善集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)總體方案，重點(diǎn)明確出租、入股、轉(zhuǎn)讓等各種土地流轉(zhuǎn)方式下的農(nóng)民收益標(biāo)準(zhǔn)及支付方式，土地退出方式下農(nóng)民收益標(biāo)準(zhǔn)以及支付方式，同時(shí)，為了避免農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)狀態(tài)下期限短、農(nóng)民中途違約等問題，在科學(xué)核算出家庭農(nóng)場(chǎng)投資回收期的前提下，明確規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低年限，并在土地流轉(zhuǎn)合同中加以明確限定，以保證家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者獲得穩(wěn)定的土地權(quán)利。為激發(fā)農(nóng)民簽訂長期土地流轉(zhuǎn)合同的信心，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使農(nóng)民從家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)?；?jīng)營中分享的增值收益最大化。在信息透明公開以及充分尊重農(nóng)民土地權(quán)利處置意愿的原則下，由擁有承包資格的農(nóng)民在土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種方式中做出自由選擇，然后，統(tǒng)計(jì)出土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種方式的選擇人數(shù)，在集體經(jīng)濟(jì)組織各類土地面積一定的情況下，測(cè)算出三種土地處置方式選擇人數(shù)應(yīng)分得的承包地面積，在兼顧農(nóng)地質(zhì)量均衡以及方便群眾生產(chǎn)生活的前提下，將集體經(jīng)濟(jì)組織的土地劃分為三個(gè)區(qū)域：土地保留分戶經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅰ）、土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅱ）和土地退出集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅲ），其中，在區(qū)域Ⅰ仍采取傳統(tǒng)的發(fā)包到戶的小規(guī)模分散農(nóng)地經(jīng)營模式，區(qū)域Ⅱ和區(qū)域Ⅲ采取家庭農(nóng)場(chǎng)適度規(guī)模集中經(jīng)營模式。
在區(qū)域Ⅱ和區(qū)域Ⅲ土地集中落實(shí)后，采用招投標(biāo)的方式在先期培育的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者中間選拔合適的投資者，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)具有優(yōu)先權(quán)。由于區(qū)域Ⅲ是在農(nóng)民完全讓渡土地權(quán)利的基礎(chǔ)上集中起來的，僅涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者兩個(gè)利益相關(guān)者。在區(qū)域Ⅱ范圍內(nèi)農(nóng)民與土地之間應(yīng)是確權(quán)確份額的關(guān)系，即農(nóng)民的土地權(quán)利不具體指向清晰位置的地塊，僅享有相應(yīng)的土地份額。如果區(qū)域Ⅱ和區(qū)域Ⅲ所包括的土地面積較小致使發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)受到局限的，可以將兩者進(jìn)行適當(dāng)合并。對(duì)于單個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織所轄土地面積過少的，要打破土地社區(qū)界限和行政壁壘，允許跨地區(qū)買賣和承包土地，鼓勵(lì)跨地區(qū)連片經(jīng)營土地[33]。
（三）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中的資金運(yùn)行
1.土地流轉(zhuǎn)集中區(qū)的資金運(yùn)行。在土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅱ）建立的家庭農(nóng)場(chǎng)，無論盈虧都應(yīng)將土地租金視為固定的成本支出，按合同約定的時(shí)間將土地租金支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，并沿著預(yù)定的軌道足額發(fā)放到農(nóng)民手中，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織在這個(gè)資金運(yùn)行過程中僅發(fā)揮管理服務(wù)的功能，同時(shí)，這個(gè)資金運(yùn)行過程從理論上收支平衡是很容易實(shí)現(xiàn)的。
2.土地退出集中區(qū)的資金運(yùn)行。在土地退出集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅲ）建立的家庭農(nóng)場(chǎng)，與在土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)（區(qū)域Ⅱ）建立的家庭農(nóng)場(chǎng)最大的區(qū)別在于土地權(quán)利關(guān)系所涉及的權(quán)利主體僅有家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者和集體經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)橥说剞r(nóng)民在拿到的退地補(bǔ)償費(fèi)后，相當(dāng)于其與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系已徹底消失。然而，大量農(nóng)民土地退出所需支付的補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額是龐大的，在現(xiàn)階段，由農(nóng)地承包權(quán)退出地的地方財(cái)政和中央財(cái)政分擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該是較為合適的選擇[34]，或者通過引進(jìn)城市工商企業(yè)資本、銀行抵押貸款等方式來化解土地退出這筆成本開支，然而，這些手段都將面臨著如何界定投資補(bǔ)償主體對(duì)農(nóng)民退出土地所享有權(quán)利性質(zhì)這一難題；農(nóng)民退出土地，在理論層面上應(yīng)界定的對(duì)象為該農(nóng)戶所在的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，這樣可以使設(shè)定在集體土地所有權(quán)之上的定限物權(quán)解除，使土地權(quán)利恢復(fù)到圓滿狀態(tài)。然而現(xiàn)實(shí)情況是：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有名無實(shí)；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根本無力支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用[35]。因此，應(yīng)該創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)為集體經(jīng)濟(jì)組織解決資金困局。黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》均指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。筆者認(rèn)為在土地利用總體規(guī)劃制定過程中，應(yīng)該給符合一定人口規(guī)?；蛘呓?jīng)濟(jì)規(guī)模的集體經(jīng)濟(jì)組織分配相應(yīng)數(shù)量的經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，這部分經(jīng)營性建設(shè)用地可以由集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定入市交易，或者招商引資用于商業(yè)開發(fā)，或者用于銀行抵押貸款；經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易收入、開發(fā)經(jīng)營收益或者抵押貸款收入可以直接用于農(nóng)民土地退出費(fèi)用的支付，這就相當(dāng)于為集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建了一個(gè)“自有資金池”，大大提高了集體經(jīng)濟(jì)組織自身的“造血”功能。家庭農(nóng)場(chǎng)每年定期支付的土地租金，歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以用于彌補(bǔ)經(jīng)營性建設(shè)用地籌資的不足部分，也可以作為集體經(jīng)濟(jì)組織的資金積累。
政府部門通過土地利用總體規(guī)劃的方式給予集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)額的經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，并將其與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相結(jié)合，有利于激活集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資產(chǎn)，有利于資源的合理配置、要素的優(yōu)化組合和資產(chǎn)的保值增值[36]，不僅為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)，而且有助于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)差距，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。
（四）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中思路具體實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)選擇
土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的，農(nóng)民對(duì)土地的依賴是長期的，為協(xié)調(diào)承包期限的有限性與農(nóng)民土地依賴的長期性之間的矛盾，在一輪承包期屆滿后，集體經(jīng)濟(jì)組織再組織土地發(fā)包時(shí)，未喪失成員資格的農(nóng)民享有繼續(xù)承包集體土地的資格，且該項(xiàng)權(quán)利得到了法律的認(rèn)可。《中華人民共和國物權(quán)法》第126條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。假設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織從第A年開始第一輪土地發(fā)包，此時(shí)農(nóng)戶根據(jù)戶內(nèi)享有成員資格的人數(shù)分配到相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的土地，設(shè)定一輪承包期為T年，那么在（A+T）年末第一輪土地承包結(jié)束，意味著第二輪土地發(fā)包的開始，屆時(shí)農(nóng)戶再依據(jù)相應(yīng)的發(fā)包規(guī)則根據(jù)戶內(nèi)享有成員資格的人數(shù)分得相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的承包地，以此類推[37]。
以1984年中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》為標(biāo)志，全國農(nóng)村第一輪土地發(fā)包工作開展，當(dāng)時(shí)規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年11月，在第一輪土地承包期到期之前，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)[1993]11號(hào)），1997年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)[1997]16號(hào)），兩文件均明確指出，在原定的耕地承包期到期之后，土地承包期再延長30年不變。因此，按照第一輪承包期為15年推算，各地從1999年左右開始進(jìn)行第二輪土地發(fā)包工作，第二輪承包期的截止時(shí)間大約應(yīng)在2029年。
由于法律政策的內(nèi)容過于宏觀，現(xiàn)行農(nóng)地使用制度存在著不確定性，其中本輪承包與下輪承包如何銜接存在模糊，屆時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際操作方式就至少存在兩種可能性：第一，按各戶享有承包資格的人數(shù)打亂重新進(jìn)行土地發(fā)包；第二，維持上輪承包地位置、面積等不變，單純地延長農(nóng)戶對(duì)土地的承包期限[38]。采取第一種打亂重新再分配的策略，就可根據(jù)享有承包資格農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利處置意愿分流，將集體經(jīng)濟(jì)組織的全部土地劃分為三大區(qū)域，形成家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中經(jīng)營與農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營相并存的土地利用格局。
三、對(duì)策與建議
（一）完善土地法律政策為家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)提供法律制度保障
基于農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利在土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種策略之間的自由處置，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地進(jìn)行區(qū)域重劃，為家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展提供重要前提即適度規(guī)模集中且期限穩(wěn)定的土地，這一模式雖然可以突破農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中相銜接的障礙，但是一些操作方法在法律政策方面尚缺乏依據(jù)，因此，需要通過完善相關(guān)土地法律政策來解決。主要包括以下幾方面：第一，農(nóng)地使用制度不確定性的消除。法律政策應(yīng)明確本輪承包與下輪承包如何銜接的策略，允許集體經(jīng)濟(jì)組織可因地制宜地采取直接延長承包期，或者采取打亂重新再分配。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，將土地利用的決定權(quán)交由集體經(jīng)濟(jì)組織的全體農(nóng)民自主決定，在《集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)總體方案》獲得一致同意后，即可進(jìn)行集體土地的三大區(qū)域劃分。第二，賦予土地退出合法地位。應(yīng)對(duì)基層地方政府的土地退出實(shí)踐及政策在修改完善的基礎(chǔ)上，在法律上予以確認(rèn)，明確土地退出與土地流轉(zhuǎn)一樣具有合法地位，清晰規(guī)定農(nóng)民土地退出的法律效果與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)的落實(shí)?，F(xiàn)行各級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中尚無集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地這一項(xiàng)指標(biāo)，鑒于第二輪土地利用總體規(guī)劃修編業(yè)已基本完成，因此，建議在全國范圍內(nèi)制定《集體經(jīng)營性建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃》，遵循“自上而下，上下結(jié)合”的原則，完成指標(biāo)的下達(dá)與分解，并將指標(biāo)在空間上予以定位，使具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的集體經(jīng)濟(jì)組織獲得相應(yīng)的經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)份額。第四，農(nóng)村土地管理體制機(jī)制的創(chuàng)新。公眾參與下集體經(jīng)濟(jì)組織《土地流轉(zhuǎn)總體方案》的制定與完善，農(nóng)民土地權(quán)利處置的服務(wù)與引導(dǎo)、農(nóng)民土地權(quán)利處置與家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中經(jīng)營過程中的收支平衡、集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)利用與管理、在國家年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例專門用于家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)配套輔助設(shè)施的方案制定、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶分散小規(guī)模經(jīng)營和家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模經(jīng)營相并存的科學(xué)管理等等，這些新的情況均需要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的要素構(gòu)成及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行優(yōu)化，以更好地服務(wù)于農(nóng)村土地資源要素的合理優(yōu)化配置，帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（二）建立家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中過程中各主體間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制
家庭農(nóng)場(chǎng)通過農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利自由處置實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模集中，涉及的利益群體眾多，如果不能很好地處理各主體之間的利益關(guān)系，使各主體之間形成緊密的利益聯(lián)結(jié)體，將勢(shì)必因利益沖突影響到家庭農(nóng)場(chǎng)地權(quán)的穩(wěn)定性。主要應(yīng)處理好以下三個(gè)方面的關(guān)系：第一，合理界定農(nóng)地權(quán)利處置各主體之間的收益分配關(guān)系。（1）由于土地退出屬于農(nóng)地權(quán)利的一次性完全讓渡，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者，應(yīng)參與退地補(bǔ)償收益的分配，實(shí)際上是降低了集體經(jīng)濟(jì)組織的部分經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；（2）家庭農(nóng)場(chǎng)的土地被政府征收，征地補(bǔ)償款在集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者、農(nóng)民和投資者等利益主體間如何分配的問題應(yīng)予以明確。第二，科學(xué)界定農(nóng)民各種土地權(quán)利處置方式所獲收益的比例關(guān)系。（1）假設(shè)農(nóng)地土地出租、土地入股和土地轉(zhuǎn)讓的收入分別為N1、N2和N3，應(yīng)合理界定N1/N2、N1/N3和N2/N3三者之間的比例關(guān)系，以防止收益不均衡所導(dǎo)致的部分土地流轉(zhuǎn)方式失效，或者農(nóng)民在各種土地流轉(zhuǎn)方式間的頻繁更換調(diào)整；（2）應(yīng)合理確定農(nóng)民土地退出所獲補(bǔ)償收益額M和N1、N2、N3三種流轉(zhuǎn)收益之間的比例關(guān)系，根據(jù)馬克思所指出的：“土地的購買價(jià)格，是按年收益若干倍來計(jì)算的”[39]，那么M與N1、N2、N3的比值應(yīng)該控制在一定的合理年限范圍內(nèi)。第三，保證農(nóng)民合理分享家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模經(jīng)營的增值收益，同時(shí)，確保家庭農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)的土地成本在可承受的范圍之內(nèi)。這就需要注意三個(gè)方面：（1）建立農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利處置方式以及收益的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使農(nóng)民能夠通過適時(shí)地變換農(nóng)地權(quán)利處置方式獲得更高的收益；（2）研究集體經(jīng)濟(jì)組織參與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收益分配的依據(jù)，合理確定集體經(jīng)濟(jì)組織分享家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營收益的比例標(biāo)準(zhǔn)；（3）科學(xué)測(cè)算家庭農(nóng)場(chǎng)年純收益與土地成本之間的比例關(guān)系的科學(xué)范圍。
（三）家庭農(nóng)場(chǎng)土地適度規(guī)模集中與農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利處置方式彈性機(jī)制相結(jié)合
在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，通過農(nóng)民自由選擇土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出三種農(nóng)地權(quán)利處置方式，進(jìn)而劃分土地保留分戶經(jīng)營區(qū)、土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營區(qū)和土地退出集中經(jīng)營區(qū)三大集中區(qū)域，獲得家庭農(nóng)場(chǎng)所需的成規(guī)模集中穩(wěn)定的土地。但是農(nóng)民是有限理性的，在家庭農(nóng)場(chǎng)正式運(yùn)營管理期間，不可避免會(huì)出現(xiàn)部分農(nóng)民想要更換農(nóng)地權(quán)利處置方式的現(xiàn)象，因此，應(yīng)建立農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利處置方式彈性調(diào)整機(jī)制，并將其寫入合同之中加以規(guī)范，以應(yīng)對(duì)這種情況的發(fā)生。首先，應(yīng)允許農(nóng)民在出租、入股和轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行更換，這屬于農(nóng)地權(quán)利同一處置方式內(nèi)的彈性調(diào)整。其次，應(yīng)允許農(nóng)民在土地保留、土地流轉(zhuǎn)和土地退出之間進(jìn)行更換，這屬于農(nóng)地權(quán)利三種不同的處置方式之間進(jìn)行彈性調(diào)整，主要包括：
1.“土地保留→土地流轉(zhuǎn)”之間的彈性調(diào)整。這應(yīng)具體分兩種情況：（1）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊相連，則直接納入家庭農(nóng)場(chǎng)所屬土地的范圍；（2）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊均不相毗鄰，則該農(nóng)戶只能通過和區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ土地毗鄰的農(nóng)戶進(jìn)行互換，或者與在區(qū)域Ⅱ內(nèi)想進(jìn)行“土地流轉(zhuǎn)→土地保留”彈性調(diào)整的農(nóng)戶相銜接。然后，農(nóng)戶與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，享受相應(yīng)流轉(zhuǎn)收益。
2.“土地保留→土地退出”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。這應(yīng)具體分兩種情況：（1）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊相連，則直接納入家庭農(nóng)場(chǎng)所屬土地的范圍；（2）如果該農(nóng)戶所承包的土地與區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ的地塊均不毗鄰，則該農(nóng)戶只能通過和區(qū)域Ⅱ或區(qū)域Ⅲ土地毗鄰的農(nóng)戶進(jìn)行互換，或者與在區(qū)域Ⅲ內(nèi)想進(jìn)行“土地退出→土地保留”彈性調(diào)整的農(nóng)戶相銜接。然后，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地退出協(xié)議，并享受一次性退地補(bǔ)償。
3.“土地流轉(zhuǎn)→土地保留”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在土地流轉(zhuǎn)合同協(xié)議規(guī)定的流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，農(nóng)民單方面違約要回承包地的，不僅要承擔(dān)相應(yīng)的違約金支出，而且農(nóng)民無權(quán)指定一定數(shù)量一定空間范圍內(nèi)的土地進(jìn)行索回，只能在公平合理以及不影響家庭農(nóng)場(chǎng)后期經(jīng)營的前提下給予劃出相應(yīng)的土地份額，同時(shí)，如果區(qū)域Ⅰ內(nèi)有農(nóng)民想通過土地流轉(zhuǎn)處置承包地的，違約農(nóng)民的土地也可以在區(qū)域Ⅰ范圍內(nèi)給予落實(shí)。
4.“土地流轉(zhuǎn)→土地退出”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。集體經(jīng)濟(jì)組織按照該農(nóng)民享有的土地份額根據(jù)當(dāng)時(shí)的退地價(jià)格一次性支付相應(yīng)的補(bǔ)償款，農(nóng)民與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者、集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地關(guān)系徹底解除，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者支付的該份額土地租金歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
5.“土地退出→土地流轉(zhuǎn)”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。農(nóng)民按照屆時(shí)的退地價(jià)格支付相應(yīng)份額農(nóng)地的退地金額給集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織原先簽訂的土地退出合同予以廢止，同時(shí)，該農(nóng)戶與家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并享受相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益。“土地退出→土地保留”之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整僅可與“土地保留→土地退出”相銜接。
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Abstract：Family farms are not only to retain the advantages of traditional small farm agriculture， meeting the requirements of features of agricultural production， but also to overcome the disadvantages of the small farm agriculture， so they are an important form of micro agribusiness organizations in future in China. Scale is one of distinctive features of family farms， it is an important prerequisite for the development of family farms to get a moderate piece of land available for a stable period of time. Under the current legal and policy framework， land circulation is an important way for family farms to concentrate required land. However， because there are following problems for the land circulation， 1） Scattering in space and time， 2） Period is uncertain caused by free negotiation， 3） Uncontrollable price， 4） The possibility of farmers' default during the execution of the contract， there are many obstacles to connect land free circulation with family farms centralizing moderate scale of land. In this paper， through the construction of farmers' land rights disposal system， in the premise of following the principle of voluntary choice of farmers， the land belonging to collective economic organization is divided into three regions： family household operations area based on land reserved， centralized management area based on land circulation， and centralized management area based on land quittance， this provides a way for reference to get the land needed by family farms， at the same time， the paper analyses time node selection of program implementation and capital operation process in detail. Finally， it puts forward corresponding countermeasures and suggestions from the three aspects： 1） Perfecting the system of policy， 2） Construction of benefit coupling mechanism between various subjects， 3） Construction of dynamic adjustment mechanism for farmers' land rights disposal.
Key words：land free circulation； family farm； centralizing moderate scale of land； land rights disposal system
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