韓素卿　韓芳

摘要：通過對省管重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)查，在土地利用存在著落地慢、落地率不高、投資強(qiáng)度低等問題，有的甚至不落地，在新常態(tài)下急需強(qiáng)化批后監(jiān)管，促進(jìn)集約節(jié)約，預(yù)防新的土地違法違規(guī)行為，提升省管重點(diǎn)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中的引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：省管重點(diǎn)項(xiàng)目；落地率；建設(shè)用地管理

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）07017302

省管重點(diǎn)項(xiàng)目在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的引領(lǐng)作用不言而喻。新常態(tài)下，資源開發(fā)保護(hù)，利用、管理與以往有了新變化，對資源配置質(zhì)量和利用效益有更高要求。不斷提高建設(shè)用地用地效率，土地管理才能主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。

重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力支撐，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級中具有重要作用，我國“一五”期間，曾集中力量進(jìn)行了156項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目為中心的工業(yè)建設(shè)，奠定了國家社會主義工業(yè)化的基礎(chǔ)，“六五”期間，包括能源、交通、材料等方面的建設(shè)項(xiàng)目為20世紀(jì)90年代的振興打好物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，做好重點(diǎn)項(xiàng)目意義重大。

土地資源具有調(diào)控作用，通過土地供應(yīng)管理可以實(shí)現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，保增長的功能，土地利用是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)保障，優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地是當(dāng)前各個省市自治區(qū)土地管理中的一貫做法，河北省在新增建設(shè)用地中年留10%用于省管重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

摸清重點(diǎn)項(xiàng)目的土地利用情況，找出其發(fā)展的癥結(jié)，加速其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的發(fā)揮，是當(dāng)前乃至今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地管理中和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問題，新常態(tài)下重點(diǎn)項(xiàng)目的土地利用研究具有重要意義。

1河北省省管重點(diǎn)項(xiàng)目基本情況

河北省2013年和2014年的省管重點(diǎn)項(xiàng)目共205項(xiàng)，其中2013年重點(diǎn)項(xiàng)目105項(xiàng)（其中5項(xiàng)不占用土地資源），2014年重點(diǎn)項(xiàng)目100項(xiàng)。

2013省管重點(diǎn)項(xiàng)目集中于高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)33項(xiàng)、裝備制造業(yè)27項(xiàng)、化工項(xiàng)目8項(xiàng)，冶金項(xiàng)目3項(xiàng)，輕工6項(xiàng)，紡織1項(xiàng)，建材3項(xiàng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目4項(xiàng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目20項(xiàng)等。達(dá)到國內(nèi)外工藝技術(shù)裝備先進(jìn)水平的結(jié)構(gòu)調(diào)整標(biāo)志性重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目80項(xiàng)，對全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要支撐作用的重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目20項(xiàng)左右。其中綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占80%。多項(xiàng)產(chǎn)品和技術(shù)填補(bǔ)了國內(nèi)空白。

2014年河北省確定省管重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目100項(xiàng)，計(jì)劃總投資3012.5億元，年計(jì)劃投資795.6億元。從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目共有58項(xiàng)，數(shù)量占重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)的一半多。其次是裝備制造項(xiàng)目，共有11項(xiàng)。其他制造業(yè)項(xiàng)目7項(xiàng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目18項(xiàng)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目6項(xiàng)。這些項(xiàng)目多是我省重要領(lǐng)域、重要區(qū)域具有代表性的重中之重項(xiàng)目，對調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、穩(wěn)增長有重要示范帶動作用和引領(lǐng)作用。這些項(xiàng)目涉及沿海地區(qū)25項(xiàng)、環(huán)京津地區(qū)34項(xiàng)、縣域經(jīng)濟(jì)71項(xiàng)、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級76項(xiàng)。

2河北省省管重點(diǎn)項(xiàng)目的用地保障

鑒于土地資源利用管理的嚴(yán)峻形勢，近年來國家下達(dá)新增建設(shè)用計(jì)劃指標(biāo)越來越少，各用地單位用地時一貫重新增，輕存量挖潛，緊緊盯著寶貴的新增建設(shè)用地指標(biāo)。河北省有限的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中，30%省留使用，70%預(yù)分各市，且優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目用地指標(biāo)。重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地需求多能滿足。

3兩年來省管重點(diǎn)項(xiàng)目用地情況調(diào)查

2014年底，選擇河北省2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目81項(xiàng)，2014年86項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果顯示如下。

私營企業(yè)占比最大，占六成多，其次是國有企業(yè)占21.5%，集體、外資和其他企業(yè)三者占比僅僅12.9%。私營經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目占有相當(dāng)大比重，是省管重點(diǎn)項(xiàng)目的主體。

戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)成為發(fā)展重點(diǎn)。近兩年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)所占比重為44.4%，遠(yuǎn)高于裝備制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重，2014年高達(dá)58%，可見戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)類重點(diǎn)項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的引領(lǐng)和帶動作用。

項(xiàng)目開工率超過80%。兩年來省管重點(diǎn)項(xiàng)目多數(shù)按照預(yù)定時間開工建設(shè)，其中2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已在建和完成比例為88.5%，未動工比例為11.5%。在所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中已在建和完成比例為84.3%，未動工比例為15.7%。兩年來項(xiàng)目建設(shè)開工率均超過80%。

2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中未動工項(xiàng)目主要集中在裝備制造業(yè)、化工項(xiàng)目等，其次是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。未動工項(xiàng)目相對集中于渤海新區(qū)。2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中未動工項(xiàng)目主要集中在裝備制造業(yè)項(xiàng)目。

項(xiàng)目落地率70.5%。截至到2014年底，81項(xiàng)2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已供地61項(xiàng)，其中完成和在建項(xiàng)目55項(xiàng)，供而未建6項(xiàng)；未供地項(xiàng)目20項(xiàng)，其中2項(xiàng)由于市場影響，受京津冀協(xié)同發(fā)展政策影響項(xiàng)目暫緩?fù)顿Y，或轉(zhuǎn)型或放棄，未供地項(xiàng)目中有12項(xiàng)在建或已完成，其余未供地未動工。86項(xiàng)2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已供地58項(xiàng)，其中完成和在建項(xiàng)目51項(xiàng)，供而未建7項(xiàng)；未供地項(xiàng)目28項(xiàng)，其中1項(xiàng)因受市場影響，項(xiàng)目暫停投資，未供地項(xiàng)目中有19項(xiàng)在建，其余未供地未動工。2013省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率74.6%，項(xiàng)目開工完成率67.1%，未批先建率14.6%，項(xiàng)目流產(chǎn)率2.4%；2014省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率66.7%，項(xiàng)目開工完成率586%，未批先建率21.8%，項(xiàng)目流產(chǎn)率1.6%。

2014年與2013年相比，未批先建率提升了72%，一方面表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求熱度加大，重點(diǎn)項(xiàng)目急切需要土地開工建設(shè)，另一方面，地方政府對土地的批后監(jiān)管仍需加強(qiáng)。

調(diào)查顯示省管重點(diǎn)項(xiàng)目流產(chǎn)率2014年為1.2%，即當(dāng)年立項(xiàng)，當(dāng)年流產(chǎn)。

已建面積占需求面積的比重不足三成。所調(diào)查2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地面積17505.34公頃，截止到2014年底已占地面積4811.59公頃，占計(jì)劃占地面積的27.5%；所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地19952.23公頃，截止到2014年底已占地面積401733公頃，占計(jì)劃占地面積的201%。重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地與實(shí)際占用存在很大差距，做好重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地的規(guī)?？刂?，合理確定省管重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求，從根源上杜絕土地違規(guī)違法，防止地方政府以包裝重大項(xiàng)目獲得土地指標(biāo)的做法。

項(xiàng)目批而未供率近三成。在所調(diào)查的省管重點(diǎn)項(xiàng)目中，2013年度有19項(xiàng)目未供地，占調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的23.5%，2014年度有28項(xiàng)目尚未供地，占調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的32.6%。兩年來項(xiàng)目批而未供率達(dá)28.0%，其中2013年有2個項(xiàng)目停止，2014年有1個項(xiàng)目停止。

投資強(qiáng)度差異顯著，超五成項(xiàng)目未達(dá)標(biāo)。截止到2014年底所調(diào)查2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額度3004.80億元，已投資630.26億元，投資完成率2098%；所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額度2697.76億元，已投資801.48億元，投資完成率297%。

2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已開工（包括在建和完成）投資強(qiáng)度，平均值11682萬元/公頃，2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度平均值是6778萬元/公頃.參照工業(yè)園區(qū)投資強(qiáng)度規(guī)定，河北省級以上園區(qū)、開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地，每畝土地實(shí)際投入不得低于250萬元，其他園區(qū)每畝土地實(shí)際投入不得低于200萬元，我們暫以200萬元/畝（合3000萬元/公頃）標(biāo)準(zhǔn)來判斷省管重點(diǎn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度情況。

兩年來已供地且開工建設(shè)的省管重點(diǎn)項(xiàng)目投資強(qiáng)度差異非常大，2013年度項(xiàng)目投資強(qiáng)度最大值211538萬元/公頃是最小值58萬元/公頃的3647倍，2014年度的最大值61330萬元/公頃是最小值17萬元/公頃的3607倍，并且低于省級省級園區(qū)投資強(qiáng)度底限3000萬元/公頃的項(xiàng)目個數(shù)，2013年度24個，占總項(xiàng)目數(shù)（46）的52.0%，2014年度21個，占總項(xiàng)目數(shù)（42）的50.0%。

4提高省管重點(diǎn)項(xiàng)目用地效率的對策

4.1多途徑保證當(dāng)年項(xiàng)目當(dāng)年落實(shí)，新增建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)優(yōu)先保障戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)

經(jīng)濟(jì)增速放緩、市場變化莫測，穩(wěn)增長成為急需，河北省省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率不高，戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)比重大幅增加。調(diào)查顯示，省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率為705%，沒有落地項(xiàng)目集中于項(xiàng)目開工率為86.4%，已使用土地面積僅占計(jì)劃面積的20.1%。從用地的產(chǎn)業(yè)類型看，近兩年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)所占比重為44.4%，2014年高達(dá)58%，遠(yuǎn)高于裝備制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重，戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展的重點(diǎn)。

4.2高度重視投資強(qiáng)度，提高土地利用效率

據(jù)調(diào)查，兩年的項(xiàng)目中有88項(xiàng)已供地，其中有45項(xiàng)低于省級以上園區(qū)投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)。省管重點(diǎn)項(xiàng)目地均投資強(qiáng)度低。因此密切關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度，從源頭上提高建設(shè)用地利用效率。

4.3加強(qiáng)監(jiān)督，預(yù)防違法違規(guī)用地行為

目前省市政府和用地企業(yè)的觀念仍停留在主要依靠每年的新增用地指標(biāo)上，甚至出現(xiàn)斷采用過度包裝、拆分重點(diǎn)項(xiàng)目占指標(biāo)現(xiàn)象，對節(jié)地挖潛重視不夠，一方面爭指標(biāo)、要指標(biāo)，認(rèn)為土地是影響項(xiàng)目落地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”；另一方面，不能高效合理地利用寶貴、有限的新指標(biāo)，形成大量沉淀浪費(fèi)，加重土地利用的亂象，急需預(yù)防政府主導(dǎo)的土地違法違規(guī)利用的潛在風(fēng)險。

4.4科學(xué)選擇省管重點(diǎn)項(xiàng)目

土地集約節(jié)約利用是今后主要政策導(dǎo)向，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)有重大引領(lǐng)作用的省管重點(diǎn)項(xiàng)目的用地效率理應(yīng)成為關(guān)注重點(diǎn)，在所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中，由于各種原因，有1個項(xiàng)目停止，當(dāng)年立項(xiàng)，當(dāng)年停止，彰顯了選擇項(xiàng)目考慮欠周全，尚需科學(xué)選擇省管重點(diǎn)項(xiàng)目。

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