劉勝軍

2013年11月，中共十八屆三中全會提出全面深化改革的336條改革，贏得全球贊譽。中央不僅成立了以習(xí)近平為組長的中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，更設(shè)定了2020年取得決定性成果的時間表，顯示“不改革要承擔(dān)歷史責(zé)任”的緊迫感與堅定承諾。這一全面改革如能順利推進，將帶來中國經(jīng)濟社會的深刻轉(zhuǎn)型，推動中國經(jīng)濟走上可持續(xù)增長，并構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化。

2014年是改革“蜜月期”

2014年是落實三中全會改革的元年。元年是改革的“蜜月期”，社會各界都對改革充滿了美好的想象與憧憬。各級官員都大談改革，全社會洋溢著對改革的樂觀氣氛。

改革元年之所以成為蜜月期，也是因為各項改革方案還在籠統(tǒng)、抽象的狀態(tài)，利益的觸碰尚未真正開始。

接下來的兩個環(huán)節(jié)開始逐步進入利益碰撞的時期：首先，改革方案的“細(xì)化”。俗話說，魔鬼在于細(xì)節(jié)之中。一旦要制定具有可操作性的改革方案，各個利益相關(guān)者的神經(jīng)就會變得高度緊張，利益的博弈隨之展開。其次，改革方案的實施，更是對利益格局的直接調(diào)整，利益的博弈將進入更為激烈的階段。

上述兩個階段都攸關(guān)改革成?。喝绻母锓桨冈凇凹?xì)化”中走形和變形，那就把三中全會的改革“經(jīng)”給念歪了，改革將偏離航行；如果改革方案在執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，那也意味著改革無法真正落地。

2015年：改革蜜月期已經(jīng)結(jié)束

中央將2015年定義為改革的“關(guān)鍵之年”，是因為這一年是利益博弈的關(guān)鍵時期，也勢必影響社會各界對改革的信心，是以今年的改革“氣可鼓而不可泄”。

2015年，一部分改革到了“細(xì)化方案”出臺的時間節(jié)點，一部分改革將進入實施階段。因此，2015年將是利益博弈充分展開的一年，也就是蜜月期宣告結(jié)束，進入“啃硬骨頭”的新階段。告別理想之后，該面對現(xiàn)實的利益問題了。

改革推行至今，我們必須面對這樣一個“改革悖論”：一方面無論改革方案的細(xì)化還是執(zhí)行，都離不開包括部委和地方政府在內(nèi)的“官僚體系”；另一方面改革本身又要實現(xiàn)政府的自我革命，直接觸動官僚集團的奶酪。用現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語來講，當(dāng)前的改革缺乏“激勵兼容”，官員不會有、也不可能有積極性推動改革。

“不作為”成為官員抵制改革的主要手段

官員不愿真心推動改革，但是卻不敢公開抵制。于是乎，他們只能以“不作為”的方式消極抵制。在當(dāng)前復(fù)雜臃腫的官僚體系下，“不作為”是極高明的策略：首先，官場歷來追求四平八穩(wěn)、不做不錯，低調(diào)本身就是屢試不爽的為官之道；其次，“不作為”可以少得罪人，這在當(dāng)前的反腐高壓之下意味著更好的自我保護；再次，“不作為”很難被追究責(zé)任，因為官員總是可以找到各種借口，把責(zé)任推給下屬、“有關(guān)部門”、法律障礙或者組織程序；最后，“不作為”者如過江之鯽，法不責(zé)眾。

對于“不作為”的危害，李克強總理一語中的：“尸位素餐本身就是腐敗，不作為的‘懶政也是腐??！”最近一段時期，如何打破官場“不作為”已經(jīng)成為李克強總理心中推進改革的“關(guān)鍵難題”。

有關(guān)部門匯報說，國務(wù)院常務(wù)會議幾項已經(jīng)確定的政策，之所以遲遲沒有落地，是因為文件起草完成后，一直按照流程在相關(guān)部門等著“會簽”。李克強總理毫不客氣地回?fù)簦斑@不是耽誤時間嗎？當(dāng)時你們部長們都來開會了，會上都沒有不同意見，現(xiàn)在難道還需要幾個處長來‘把關(guān)？部長們參加的國務(wù)院常務(wù)會已經(jīng)討論通過的一些政策，現(xiàn)在卻還‘卡在那兒，讓幾個處長來‘把關(guān)，這在程序上不是完全顛倒了嗎？中央研究了一年多，拿出政策，結(jié)果各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎？”

官員不僅對改革“不作為”，現(xiàn)在甚至對“花錢”也沒心情了。4月1日國務(wù)院常務(wù)會議提出，“對統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金建立任務(wù)清單和時間表，對工作不力的嚴(yán)肅追責(zé)”。李克強總理去年曾對東北某個民生項目“蓋133個公章仍未完成審批”的問題作出批示。今年4月10日他在東北座談會上提起此事，仍然是痛心疾首：“去年批給的土地，70%仍然處于閑置狀態(tài)！土地給了，一直閑著；錢下?lián)芰?，仍然‘趴在賬上；項目批了，遲遲未見開工！政策再好，不干有什么用？政策千條萬條，不干就等于‘白條！”

官員連花錢的心情都沒有了，可見官場不作為風(fēng)氣到了何等驚人的地步。有人用這樣的段子來形容現(xiàn)在的局面：大領(lǐng)導(dǎo)踩油門，中領(lǐng)導(dǎo)掛空擋，小領(lǐng)導(dǎo)就是不松剎車。

如何扭轉(zhuǎn)“不作為”

現(xiàn)實表明，能否打破官場不作為風(fēng)氣，攸關(guān)改革成敗。筆者建議：

首先，我們要承認(rèn)官員缺乏改革動力這個客觀現(xiàn)實，這符合官員的個體理性。如果指望靠呼吁、口號就能把官員動員起來支持改革，這是一廂情愿的做法。必須從利益機制入手，增強官員作為的正激勵，消除官員不作為的負(fù)激勵。

其次，必須旗幟鮮明地將改革績效作為官員的最重要考核指標(biāo)，并做到“誰不改革誰下臺”。在國家利益面前，政治家不應(yīng)顧及太多情面，該出手時就出手。朱镕基同志在1998年國務(wù)院第一次全體會議就強調(diào)，“如果本屆政府都是‘好好先生，我們就對不起人民。不要說‘我們現(xiàn)在這個社會已經(jīng)變成庸人的社會，都不想得罪人，我不同流合污就行了，這樣想是不行的！”為推動金融改革，朱镕基曾一度親自兼任中國人民銀行行長。李克強同志強調(diào)，“對不敢抓、不敢管、尸位素餐、碌碌無為的干部，堅決采取組織措施?！币坏┯腥艘驗椤安蛔鳛椤倍鴣G官，其他官員就會乖乖地從“不作為”的舒適區(qū)走出來。

再次，正視官員合理的利益訴求。官員也是人，也有父母妻小，也希望能過上體面、高品質(zhì)的生活。毋庸諱言，長期以來，灰色收入成為官員收入的重要來源。根據(jù)王小魯（2013）的測算，中國2011年的居民灰色收入高達(dá)6.2萬億，相當(dāng)于GDP的12%。而灰色收入來自權(quán)力，所以李克強總理感嘆說：“（政府）養(yǎng)的人也太多。養(yǎng)了人就要管事??！”從全球經(jīng)驗來看，高薪是養(yǎng)廉的必要條件。因此，改革要取得進展，必須大幅度裁減公務(wù)員隊伍，并大幅度提高剩余公務(wù)員的薪酬。一旦官員的合法薪酬達(dá)到“體面水平”，其尋租的動力將大為削減，對改革的抵制情緒亦將大大緩解。

最后，要以透明度和社會參與“倒逼”官員作為。在4月21日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理當(dāng)場又明確了一個文件運轉(zhuǎn)流程新制度，讓包括處長在內(nèi)的官員們有權(quán)不能“任性”：國務(wù)院常務(wù)會通過的文件，如無特別重大修改意見或其他特殊原因，7天之內(nèi)必須下發(fā)。用這樣的強硬辦法來克服官員不作為，是值得肯定的。此外，改革過程應(yīng)該有更高的透明度，通過公開的聽證會等方法引入公眾參與。公眾和輿論監(jiān)督的強大力量，將大大擠壓官員“不作為”的空間。

結(jié)束語

中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出：要抓緊出臺細(xì)化實施方案，堅決消除“中梗阻”、“腸梗阻”……要增強改革方案“穿透力”…… 重點抓提高改革方案質(zhì)量，堅持問題導(dǎo)向，聚焦體制機制頑疾，敢于突破部門利益的藩籬……特別是要注意打通改革推進的“最后一公里”。

的確，上述要求非常準(zhǔn)確地抓住了當(dāng)前改革的“七寸”。而要實現(xiàn)這些要求，顯然必須打破官員不作為。官員積極作為了，改革才能動起來，才能避免改革成為半拉子工程。構(gòu)建“激勵兼容”的官員考核機制，則是打破不作為的根本路徑。endprint