讓《預算法》成為“有牙齒的老虎”

王全寶

在新《預算法》實施近半年后，前不久，財政部、央行、銀監(jiān)會三部委下發(fā)了《關于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關事宜的通知》。通知明確可以采取定向承銷的方式，由地方財政部門與特定債權人按市場化原則協(xié)商開展債務置換。至此，爭論已久的地方債務置換問題最終塵埃落定。

今年1月1日正式實施的《預算法》（修正案）對地方政府債務管理提出了規(guī)范管理的制度框架，并對地方政府債務管理作出明確規(guī)定。根據(jù)新法，地方政府舉債只能通過發(fā)行債券，不得再通過城投平臺融資。

在萬億元地方債置換正式開閘之際，加強地方債務的監(jiān)管則顯得尤為關鍵。

新《預算法》中尤為值得關注的一點，是人大在預算權配置中地位的提升。有輿論認為，新法將立法宗旨從“宏觀調(diào)控”轉變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為”，不再把預算當作政府進行經(jīng)濟管理和宏觀調(diào)控的工具，而是將其視為規(guī)范政府行為的工具。

為此，就強化人大對政府預算的實質性的審查、批準和監(jiān)督權力等問題，5月15日，《中國新聞周刊》專訪了全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員尹中卿。

作為全國人大財經(jīng)委員會預算審查小組的成員，尹中卿認為，財政預算收入來源于公民納稅，稅收上來之后如何支出、如何使用，應該由人民代表決定或批準，應該讓老百姓知曉，這是納稅人最基本的權利。

?預算法修訂一波三折

中國新聞周刊：新預算法歷經(jīng)10年波折才最終出臺，其中最大的爭議是什么呢？

尹中卿：預算法修訂最早啟動于2004年，10年期間兩度成立起草小組，歷經(jīng)兩屆人大常委會四次審議。在預算法修訂過程中，一直存在著是“管理法”還是“控權法”兩種思路的交鋒。

最初兩稿中立法宗旨保留原法律規(guī)定不變，繼續(xù)強調(diào)預算法的行政管理功能，很多條文修訂主要也是對政府預算管理細節(jié)進行調(diào)整。在修訂后期，主張預算法是要規(guī)范和控制政府權力的意見也得到了一定的重視，三審稿、四審稿增加許多有關控制政府權力、規(guī)范政府預算管理的內(nèi)容。

歷經(jīng)10年波折、聚焦無數(shù)討論與爭議、融合各方博弈與妥協(xié)的預算法修訂工作，終于落下了帷幕。之所以經(jīng)歷這么長時間，主要是社會各界對于預算法修訂期待很高，人大代表、社會公眾特別是專家學者深度參與。全國人大常委會對預算法修訂高度重視，廣泛發(fā)揚民主，充分調(diào)研論證，反復討論修改。

中國新聞周刊：在規(guī)范地方政府債務方面，預算法是如何規(guī)定的？

尹中卿：就如何規(guī)范地方債務問題，在預算法修訂過程中經(jīng)歷了否定之否定，一審稿允許發(fā)債，二審稿否定一審稿，三審稿又否定二審稿，四審稿在三審稿的基礎上進一步從嚴從緊規(guī)范地方政府債務管理，疏堵結合，允許地方政府舉借債務，同時從6個方面作出限制性規(guī)定。比如限制舉債主體、控制舉債規(guī)模、明確舉債方式、限定債務資金用途等等。

原預算法沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預算機制。新法初步構建起規(guī)范地方政府債務的法律框架。各級人大要依法加強和改進地方政府債務管理監(jiān)督，將地方政府債務納入法治軌道。

中國新聞周刊：新法首次規(guī)定預決算公開透明制度，在你看來有什么意義？

尹中卿：新法首次規(guī)定預決算公開透明制度。有利于建設陽光政府、責任政府，也有利于加強人大和社會各界對預決算的知情和監(jiān)督，防范財政風險。

公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征。預算公開的本質上是政府財政資金使用的透明。新法首次明確預決算公開透明制度，對預算公開的內(nèi)容、時間、主體等都作了比較全面明確、具體的規(guī)定，各級人大要依法積極穩(wěn)妥推進預算公開，促進預決算信息公開常態(tài)化、規(guī)范化和法治化。

缺乏問責，

預算法就像沒有牙齒的老虎

中國新聞周刊：中共十八大報告提出加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督，三中全會也提出要實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。在你看來，加強和改進預決算審查監(jiān)督的重點大概有哪些？

尹中卿：法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。認真貫徹新預算法，是各級人大及其常委會的一項重要任務。

首先，應加強和改進全口徑預決算審查監(jiān)督。新法確立了“四本賬”全口徑預算的收支范圍，各級人大要依法將政府的收入和支出全部納入預決算審查監(jiān)督。比如完善一般公共預算、規(guī)范政府性基金預算、擴充國有資本經(jīng)營預算等問題。

其次，加強和改進預算執(zhí)行和決算監(jiān)督。對預算執(zhí)行和決算進行監(jiān)督，是憲法賦予人大的重要職責。各級人大既要敢于監(jiān)督，又要善于運用新預算法規(guī)定的各種形式加強監(jiān)督，著重在真實、合法、合理、有效方面下功夫，不斷增強監(jiān)督的針對性和實效性。比如，規(guī)范預算收支管理、規(guī)范國庫資金管理、嚴格預算調(diào)整行為、完善決算審查監(jiān)督。

第三，要加強和改進跨年度預算平衡監(jiān)督。從20世紀80年代開始，許多發(fā)達國家相繼采用中期預算框架。我國一直實行年度預算體制。隨著預算規(guī)模擴大，新法引入中期預算框架和滾動預算制度。各級人大要加強和改進跨年度預算平衡監(jiān)督，實現(xiàn)年度預算與中期預算的統(tǒng)籌規(guī)劃和有機銜接，提高預算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。

在此基礎上，還要加強和改進預決算績效監(jiān)督。預決算績效監(jiān)督就是運用科學、規(guī)范的績效評價方法，按照統(tǒng)一的評價標準，對財政預算過程及其效果進行客觀、公正和科學的衡量比較與綜合評判。新法對預決算績效監(jiān)督也進行了原則規(guī)定。各級人大要高度重視預決算績效問題，不僅要從合法、合規(guī)、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，切實加強對預算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督，讓用錢受監(jiān)督，使花錢不容易，確保財政資金安全、規(guī)范、及時撥付和合理、有效地有效使用。

最后，就是要加強和改進預決算問責監(jiān)督。長期以來，我們主要依靠黨紀政紀約束預算行為，罕有實質性懲罰。實踐證明，缺乏嚴格有效的問責和法律責任，預算法就像沒有牙齒的老虎，產(chǎn)生不了什么作用。新法增加法律責任規(guī)定，加大對違法行為的追究和懲罰力度，為預決算問責監(jiān)督提供法律依據(jù)。

中國新聞周刊：新《預算法》賦予同級人大常委會更多審查監(jiān)督職能。在你看來，人大代表該如何履行預算審查監(jiān)督職能呢？

尹中卿：地方各級人大及其常委會要認真審查預算編制的執(zhí)行情況。地方人大及其常委會要過問一些重大建設項目，要了解預算資金績效是否合理合法。

地方人大及其常委會要充分發(fā)揮人大代表的依法監(jiān)督作用，要加大對人大代表的培訓，讓他們了解、理解新《預算法》，讓他們廣泛參與到預算的審查和監(jiān)督中來。

以前很多時候，財政部門想怎么收就怎么收，想怎么支出就怎么支出。新預算法實施后，這種情況將得到根本改變。

新法規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預算，實行全口徑預算管理，并且對于預算編制提出了更高、更細的要求。對于以前預算編制過粗，以至人大代表看不明白、從而難以真正發(fā)揮審批權的現(xiàn)象將得到改善。