“民告官”2.0時(shí)代：僅僅立案還不夠

李騰

新《行政訴訟法》施行三個(gè)月，民告官案激增、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率增加、信訪數(shù)量降低。然而，這是否能解決中國(guó)的行政訴訟一直以來(lái)存在的多個(gè)問(wèn)題，尚需拭目以待

2015年7月7日，廣東省湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院內(nèi)，雷州市市長(zhǎng)吳國(guó)雄出庭與雷州市世考村村民代表當(dāng)庭對(duì)質(zhì)。這是廣東省首位市長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件。

圍繞983畝受爭(zhēng)議的林地面積，這起糾紛從1965年開(kāi)始，已延續(xù)了50年，多級(jí)政府多次調(diào)解均以失敗告終。2015年2月，村民將雷州市政府告上法庭，5月1日新《行政訴訟法》正式實(shí)施后，村民又以在行政復(fù)議過(guò)程中維持雷州市政府的土地確權(quán)處理決定為由，將雷州市政府的上級(jí)機(jī)關(guān)湛江市政府作為共同被告，告上法庭。

7月20日，湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院做出一審判決：撤銷被告雷州市人民政府的處理決定，撤銷湛江市人民政府的復(fù)議決定。村民勝訴。村民代表陳延有領(lǐng)取判決書時(shí)說(shuō)：“我不敢相信，幾十年了，我們能打贏這場(chǎng)官司?！?/p>

這起案件被湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院置頂在官網(wǎng)上，作為新版《行政訴訟法》實(shí)施后該院審理的典型案例。

5月1日，新版《行政訴訟法》正式實(shí)施后，全國(guó)各地“民告官”案件大量增加，破解了歷時(shí)多年的“民告官”立案難問(wèn)題。

最高增長(zhǎng)400%

2015年無(wú)疑是中國(guó)“民告官”2.0時(shí)代。

為破解中國(guó)“民告官”一直以來(lái)存在的立案難、審理難、執(zhí)行難三大難題，第十二屆全國(guó)人大第十一次會(huì)議于2014年11月1日表決通過(guò)了修訂后的《行政訴訟法》，在立案、調(diào)解、案件受理范圍、應(yīng)訴等方面，均做出了修改。

變化最大的是改立案審查制為立案登記制。只要符合起訴條件的，便當(dāng)場(chǎng)予以立案;當(dāng)場(chǎng)不能判斷是否符合起訴條件的，也要收下訴狀，并在7日內(nèi)予以書面答復(fù)，若不予立案，需闡明理由。

《中國(guó)新聞周刊》梳理各地政府官方網(wǎng)站所公布的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入2015年，尤其是5月1日新法實(shí)施之后，行政訴訟案件激增。

比如，據(jù)湖南省政府法制辦公室官網(wǎng)透露，2015年上半年，全省共新發(fā)生行政訴訟案件2062件，同比增長(zhǎng)80%。而據(jù)湖南省高級(jí)人民法院向媒體透露，新行訴法正式實(shí)施后兩周，每天新增行訴案件近90件，同比增長(zhǎng)143.12%;據(jù)甘肅省高級(jí)人民法院官網(wǎng)，5月份全省新發(fā)生行政訴訟案件171件，同比增長(zhǎng)175.8%;據(jù)北京市法制辦行政復(fù)議處對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，2015年上半年，北京市政府被起訴127次，其中5月之后就占了124次。

各省會(huì)城市的數(shù)據(jù)變化最為顯著。

杭州市法制辦公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年，杭州市發(fā)生行政訴訟案件1016件，同比增長(zhǎng)77%，五六兩個(gè)月新發(fā)生訴訟案件600件，其中市政府被告60次，同比增長(zhǎng)180%。

據(jù)廣州市法制辦官網(wǎng)，廣州市政府上半年被告94次，同比增長(zhǎng)154%，其中五六兩月被告52次，同比增長(zhǎng)333%。

南昌市政府法制辦公室向《中國(guó)新聞周刊》透露，南昌市政府僅五六兩月間被告19次，而去年全年只有10次。

在《中國(guó)新聞周刊》的不完全統(tǒng)計(jì)中，省會(huì)城市被告次數(shù)最多的是南京市。據(jù)南京市中級(jí)人民法院公布的數(shù)據(jù)，南京市政府上半年共被告697次，同比增長(zhǎng)83.21%，而同期該法院刑事和民事的增長(zhǎng)率分別只有36%和33%。

地級(jí)市政府的被訴案件雖然絕對(duì)數(shù)量仍然不多，但增長(zhǎng)率很驚人。

洛陽(yáng)市政府法制辦公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至5月，洛陽(yáng)市政府被告34次，同比增長(zhǎng)200%;廈門市法制局則公告說(shuō)，廈門市政府于2015年1月至7月被告16次，同比增長(zhǎng)300%;江門市中級(jí)人民法院的統(tǒng)計(jì)顯示，2015年5月至7月，江門的行政訴訟案件同比增長(zhǎng)高達(dá)400%。

另一個(gè)顯著變化則是，中級(jí)人民法院的行訴案件受理數(shù)增長(zhǎng)顯著。中國(guó)政法大學(xué)教授解志勇向《中國(guó)新聞周刊》指出，這是為了防止基層法院與基層政府“官官相護(hù)”，新法規(guī)定，訴訟基層政府，公民可越過(guò)基層人民法院直接向中級(jí)人民法院遞交訴狀。

解志勇近期剛剛完成對(duì)山東和浙江兩省的調(diào)研。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，“山東和浙江兩省各中級(jí)人民法院的行政案件數(shù)量同比增長(zhǎng)3到5倍，基層法院行政案件數(shù)量變化不大?！?/p>

行訴案件增加的同時(shí)，信訪數(shù)量降低。2015年7月23日，國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴在全國(guó)信訪工作制度改革交流推進(jìn)會(huì)上表示，2015年上半年全國(guó)信訪總量下降18%，到國(guó)家信訪局上訪的數(shù)量下降超過(guò)20%。舒曉琴在會(huì)上表示，“我當(dāng)時(shí)擔(dān)心5月份后可能會(huì)有些反彈，現(xiàn)在看情況還是不錯(cuò)?！?/p>

清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波認(rèn)為，這也是修改行訴法的目的之一。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)：“行政訴訟和信訪就像兩個(gè)水龍頭，訴訟的閥門開(kāi)大了，信訪的水就少了?！?/p>

應(yīng)訴率指標(biāo)化

行政訴訟案件猛增的同時(shí)，“告官不見(jiàn)官”現(xiàn)象也有所緩解。不少省市法制辦公開(kāi)了市級(jí)政府機(jī)關(guān)的應(yīng)訴數(shù)據(jù)。如，南京市人社局負(fù)責(zé)人上半年應(yīng)訴率達(dá)82%;合肥市直屬部門負(fù)責(zé)人應(yīng)訴率達(dá)86.6%;樂(lè)清市法院5月至7月共審理行政訴訟案件14件，共有15名市政府各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴率高達(dá)100%。

相比之下，此前全國(guó)行政訴訟案件的政府應(yīng)訴率還不到10%。例如，據(jù)廣州市法制辦統(tǒng)計(jì)，2014年該市發(fā)生行政訴訟案件3072件，但市各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭只有70次，應(yīng)訴率只有2%;據(jù)成都中級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)，該市2014年共發(fā)生行政訴訟案件1992件，但各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭次數(shù)僅有122次，應(yīng)訴率僅為6%。

然而，亦有業(yè)界人士指出，全國(guó)絕大部分省市已將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率納入績(jī)效考核，這是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴率增長(zhǎng)的重要原因。

不過(guò)，梳理各地對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴的規(guī)定可發(fā)現(xiàn)，各地現(xiàn)有規(guī)定對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴率規(guī)定差別很大。

例如，青海省法制辦規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率應(yīng)達(dá)到35%;廣州市人民政府辦公廳的規(guī)定：5件以上出庭不得少于2件，20件以上不得少于3件，100件以上不得少于4件;此外，廣東、河北、湖南、山東等多個(gè)省市，都為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴加設(shè)了具體條件，如每年發(fā)生的第一起行政訴訟案件、對(duì)執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生重大影響的案件等，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需出庭應(yīng)訴。

但北京市高級(jí)人民法院原常務(wù)副院長(zhǎng)王振清對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，雖然在現(xiàn)有國(guó)情下，的確應(yīng)該鼓勵(lì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但法律沒(méi)有規(guī)定必須由誰(shuí)來(lái)應(yīng)訴。“下指標(biāo)是一種形式主義的做法?！彼f(shuō)，“關(guān)心案情不一定非要通過(guò)坐在法庭里才能體現(xiàn)?！?/p>

王振清透露，曾有北京市領(lǐng)導(dǎo)向他表示，愿意出庭應(yīng)訴，如果政府違法，法庭可以作為監(jiān)督的舞臺(tái);如果政府沒(méi)有違法，也可以將法庭作為宣傳法制的舞臺(tái)。但王振清認(rèn)為，行政負(fù)責(zé)人出庭未必是最好的選擇。“負(fù)責(zé)人未必比下屬更清楚案情，若非法律系出身，訴訟水平不高，還會(huì)降低司法審理過(guò)程的專業(yè)性，甚至說(shuō)錯(cuò)話?！蓖跽袂鍖?duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

一難解決了，還有兩難

值得注意的是，行政訴訟案件的政府?dāng)≡V率，也成為行政負(fù)責(zé)人的績(jī)效指標(biāo)之一。

以青海省為例，青海省法制辦2014年規(guī)定：若行政訴訟中政府?dāng)≡V，將對(duì)行政負(fù)責(zé)人的績(jī)效分?jǐn)?shù)扣分，每件扣0.2至2分，進(jìn)入2015年后，一律扣2分;若被省級(jí)以上新聞媒體曝光未正確履行職責(zé)或者不作為，也要扣2分。相反，若應(yīng)訴率達(dá)到35%，每增加5%，加0.5分。也就是說(shuō)，每增加5%的應(yīng)訴率，也不及敗訴一件所扣除的分?jǐn)?shù)多。

何海波對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析說(shuō)，中國(guó)的行政訴訟歷來(lái)有三難，立案難、審判難和勝訴難。立案難解決后，下一步應(yīng)著重關(guān)注另外“兩難”能否解決?！白罱鼛啄?，民告官勝訴率只有8%左右，以前是案子被法院擋在門外，今后需要關(guān)注的是立案了法院怎么判?！?/p>

來(lái)自法院的信息并不樂(lè)觀。

北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院一位不愿透露姓名的資深法官對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，由于新法允許法院對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解，“未來(lái)會(huì)有相當(dāng)比例的案情通過(guò)調(diào)解來(lái)解決。”

這位法官透露，由于歷史原因，在各級(jí)人民法院，行政庭的人員配備在各庭中是最少的，驟然增多的行政訴訟案件為法院帶來(lái)很大壓力?！巴ㄟ^(guò)調(diào)解方式，一方面可以減輕法院壓力，另一方面也有助于修復(fù)官民關(guān)系?！?/p>

王振清認(rèn)同這一判斷，但他特別指出，即便采取調(diào)解方式，“政府做的是對(duì)是錯(cuò)一定要講清楚，否則造成的社會(huì)影響更壞，我們?cè)谶@方面的教訓(xùn)很大”。

多位法院人士亦向《中國(guó)新聞周刊》透露，在新行訴法規(guī)定下，法院還面臨著執(zhí)行難題。比如，新法賦予法院權(quán)力，可以裁定行政規(guī)范性文件否違法，但現(xiàn)實(shí)中，法院裁定文件違法后，也無(wú)法強(qiáng)迫政府作出修改，只能依靠后者自覺(jué)修改或撤銷。

此外，新法規(guī)定，法院可以拘留拒不執(zhí)行法院判決的行政機(jī)關(guān)直接責(zé)任人，但在現(xiàn)實(shí)中，很多機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是人大代表，拘留人大代表需要經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，法院無(wú)法單方面決定。

何海波對(duì)此總結(jié)道：這意味著地方法院與地方政府之間的關(guān)系等深層次問(wèn)題，還有待解決。

在調(diào)研中，解志勇教授還發(fā)現(xiàn)新行訴法實(shí)施后的其他問(wèn)題。比如，大量增加的行政訴訟案件，導(dǎo)致政府對(duì)法律顧問(wèn)的需求大量增加。不過(guò)，他又同時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些地方政府沒(méi)有專門的法律顧問(wèn)，便直接與律師事務(wù)所合作，在律師資源有限的地區(qū)，經(jīng)常出現(xiàn)原告與被告的當(dāng)事律師均為同一家律所律師，這是違反中國(guó)律師協(xié)會(huì)的相關(guān)規(guī)定的。

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授涂四益則向《中國(guó)新聞周刊》指出，從他為民眾代理行政訴訟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新行訴法后，政府雖然開(kāi)始重視應(yīng)訴率等問(wèn)題，但應(yīng)訴邏輯卻沒(méi)有顯著變化。

涂四益正在代理一個(gè)行政訴訟。2013年12月，安徽省政府做出行政命令，要求全省煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)2014年底前整體退出。24家煙花企業(yè)由此狀告省政府違法。涂四益為煙花企業(yè)代理，并于2015年4月一審勝訴。

涂四益透露說(shuō)，安徽省政府一審應(yīng)訴，由省法制辦工作人員代理，敗訴后，政府方面轉(zhuǎn)而聘請(qǐng)了一位大牌教授，作為二審代理律師。

“其實(shí)政府更應(yīng)該考慮的，不是換個(gè)頭銜更大的律師，而應(yīng)是檢討自己哪些工作沒(méi)做好?！蓖克囊嬲f(shuō)。

（實(shí)習(xí)生丁英健對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）