我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制研究
——對美國相關(guān)法制的借鑒

■ 張建良/黃德林

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制研究
——對美國相關(guān)法制的借鑒

■ 張建良/黃德林

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

我國頁巖氣資源豐富，頁巖氣的開發(fā)對保障我國能源安全具有重要意義。鑒于我國頁巖氣開發(fā)及水資源現(xiàn)狀，促進(jìn)頁巖氣開發(fā)和水環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展成為迫切需要解決的問題。針對我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的不夠嚴(yán)格、操作性差、缺乏因地制宜等問題，本文借鑒美國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制制度，建議我國通過貫徹權(quán)責(zé)平衡原則，落實公益訴訟制度的方式提高水污染防治法制嚴(yán)格程度；通過完善水質(zhì)信息公開相關(guān)制度，將水力壓裂技術(shù)納入防治法制視野等方式改進(jìn)防治法制可操作性；依托地方不同類型的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)，促進(jìn)防治法制因地制宜。

頁巖氣；水污染；法律規(guī)制；可持續(xù)發(fā)展；美國

能源、水資源是一個國家、地區(qū)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的兩個決定性因素。一方面，頁巖氣是一種儲量豐富的非常規(guī)能源資源，它的開發(fā)對保障我國能源安全具有重要意義。另一方面，頁巖氣開發(fā)使用的特殊技術(shù)不但需要大量的水資源，而且可能因監(jiān)管不善導(dǎo)致嚴(yán)重的水污染。因此，如何促進(jìn)頁巖氣開發(fā)和水環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展成為迫切需要解決的問題。

1 我國頁巖氣開發(fā)及水資源現(xiàn)狀

1.1 我國頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀

我國頁巖氣資源豐富，據(jù)預(yù)測頁巖氣可采地質(zhì)儲量約為25×1012立方米[1]，主要分布在四川、貴州等長江上游、華北地區(qū)、塔里木盆地等構(gòu)造相對穩(wěn)定的地區(qū)。2004年，國土資源部、中石油、中石化、中海油、中國地質(zhì)大學(xué)等開始對頁巖氣形成條件、分布特征進(jìn)行基礎(chǔ)研究，并進(jìn)行資源評價。2011年12月31日國土資源部發(fā)布的《新發(fā)現(xiàn)礦種公告》，頁巖氣被確定為我國第172個獨(dú)立礦種。我國頁巖氣產(chǎn)量由2012年的2500萬立方米增長到2013年的2.0億立方米[2]，增速較快。但是距離我國《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》中提出的產(chǎn)量目標(biāo)，即“2015年頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到65億立方米”仍有一定的差距。

1.2 我國水資源現(xiàn)狀

我國水資源面臨嚴(yán)重短缺和污染的問題。我國水資源總量約為2.81×104億噸，位列世界第六名，而人均淡水占有量僅為世界平均水平的25%，是世界上最缺水的21個國家之一。在全國600多個城市中有400多個存在缺水的現(xiàn)象，其中嚴(yán)重供水不足的有110多個，整體呈現(xiàn)出人多水少、南多北少、沿海多內(nèi)陸少的特點(diǎn)。改革開放以來由于粗放型發(fā)展模式，片面追求高GDP增長，導(dǎo)致我國水資源受到嚴(yán)重污染。在七大水系100個國控監(jiān)測斷面中，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)分別占比36%、40%和24%[3]。同時，地下水資源水質(zhì)也在不斷惡化。

根據(jù)目前美國的技術(shù)水平，一口礦井鉆井和壓裂需要的水量為3700-15000立方米[4]，為了實現(xiàn)2015年頁巖氣產(chǎn)量65億立方米的目標(biāo)，我國頁巖氣井耗水量大約為4.5-13.8億立方米，按照近年來年工業(yè)耗水量約為350億立方米計算可占1.3%-3.9%的比例[5]。在我國探明的可開采頁巖氣資源量中，40%分布在長江上游和西南地區(qū)，26%分布在華北、東北地區(qū)，而這些地區(qū)同時也是我國的缺水區(qū)，頁巖氣的開采勢必會加重當(dāng)?shù)氐墓┧畨毫Α４送?，水力壓裂所用壓裂液需用化學(xué)劑調(diào)配，這些化學(xué)藥劑注入地下會造成地下水污染，10%-70%的原注液體會返出地面造成地表水污染[6]，加重當(dāng)?shù)厮廴境潭?。因此，我們有必要用法制的途徑保障頁巖氣資源與水資源的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2 我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的不足

2.1 不夠嚴(yán)格

2.1.1 水環(huán)境法律責(zé)任缺失

《水污染防治法》雖然規(guī)定了“禁止”無許可或超許可排污、“必須”按照許可條件排污，但是沒有規(guī)定違反排污許可的法律責(zé)任，而國務(wù)院也未出臺配套的行政法規(guī)。地方政府機(jī)關(guān)操作空間過大，易導(dǎo)致尋租，造成水環(huán)境法律責(zé)任的缺失。

2.1.2 企業(yè)水環(huán)境污染刑事責(zé)任過輕

1997年刑法規(guī)定了“重大環(huán)境污染事故罪”。2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》通過擴(kuò)大污染物范圍、降低入罪標(biāo)準(zhǔn)將其調(diào)整為“污染環(huán)境罪”。2013年6月19日起施行的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對有關(guān)環(huán)境污染犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)做了更為明確具體的規(guī)定。我國的環(huán)境污染刑事制度雖然愈益嚴(yán)格且更具可操作性，但是當(dāng)前用來懲罰違法向水體排污企業(yè)主的刑罰還存在因過輕而效果不彰的問題。例如，對造成人員死亡等重大損害的污染事故，最高量刑也不超過7年[7]。

2.1.3 政府環(huán)境監(jiān)管力度不夠

由于我國未能很好地從環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)，預(yù)先確立相應(yīng)的強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，政府對環(huán)境問題監(jiān)管不足。我國的油氣資源環(huán)境監(jiān)管主要靠企業(yè)自律。同時，地方政府在“政績錦標(biāo)賽”中，迫于GDP增長的壓力，可能放松對頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境問題監(jiān)管。隨著頁巖氣產(chǎn)業(yè)投資主體不斷多元化，更多的企業(yè)進(jìn)入頁巖氣開發(fā)相關(guān)領(lǐng)域，現(xiàn)行的油氣監(jiān)管制度將捉襟見肘[8]。

2.2 可操作性差

頁巖氣開發(fā)水污染防治法制措施可操作性差是我國水污染防治效果不佳的重要原因。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，法律制度體量大意味著法律條款更具體，更易操作。我國現(xiàn)行《水污染防治法》的體量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國1972年修訂的《聯(lián)邦水污染控制法》。這直觀地表明了我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制存在操作性差的問題。第二，《水污染防治法》第二條雖然將地下水污染防治納入規(guī)制范圍，但是該法只是提出了地下水保護(hù)的一般性原則，此外該法中的部分技術(shù)性條款例如水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范嚴(yán)重滯后，不能滿足頁巖氣開發(fā)地下水污染防治的需要。第三，我國地下水管理和保護(hù)主體存在多頭管理。在地下水污染防治中，國土資源部負(fù)責(zé)監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水污染，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水水量、水質(zhì)監(jiān)測，環(huán)保部負(fù)責(zé)擬定并監(jiān)督實施地下水污染防治規(guī)劃。這些部門之間的權(quán)限劃分并不清晰，不同的部門之間缺少有效的協(xié)同治理，執(zhí)行乏力。

2.3 缺乏因地制宜

我國各地頁巖氣資源富集程度的不同，各頁巖氣富集地地質(zhì)條件的差異等因素決定著頁巖氣開發(fā)水污染防治法制必須因地制宜。這意味著各地應(yīng)根據(jù)頁巖氣富集情況、地質(zhì)特征和開發(fā)特征等制定符合本地實際的頁巖氣開發(fā)水污染防治地方性規(guī)范。就目前各地的實踐來看，四川、貴州、云南等頁巖氣開發(fā)熱點(diǎn)地區(qū)并未能順應(yīng)本地頁巖氣開發(fā)形勢在全國立法的框架內(nèi)，發(fā)展出貼近本地實際的地方性頁巖氣開發(fā)水污染防治法制措施。

3 對美國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的借鑒

美國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制由傳統(tǒng)油氣開發(fā)水污染防治法制發(fā)展、演繹而來。面對頁巖氣開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大所引起的水污染防治新形勢，針對頁巖氣開發(fā)水污染防治的立法不斷發(fā)展和完善，美國形成了由傳統(tǒng)油氣開發(fā)水污染防治法制和頁巖氣開發(fā)水污染防治專項法制共同組成的頁巖氣開發(fā)水污染防治法制。總體來看，美國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制制度是成功的。因此，對我國頁巖氣開發(fā)水污染防治有借鑒意義。

3.1 頁巖氣開發(fā)水污染防治法制嚴(yán)格

3.1.1 保證金制度

水污染防治需要充裕的資金作為保障。為了保證企業(yè)能夠及時足額提供水污染防治所需資金，美國部分州在許可開采的時候就要求頁巖氣開發(fā)作業(yè)者支付保證金，作為氣井有效封堵或現(xiàn)場未適當(dāng)恢復(fù)時的清理費(fèi)用[9]。此類制度設(shè)計避免了污染制造者不能有效承擔(dān)治理責(zé)任的風(fēng)險。

3.1.2 刑事責(zé)任制度

頁巖氣開發(fā)者即使在無過失的情況下排放污染物或有毒物質(zhì)也面臨違法發(fā)生期內(nèi)日2500-25000美元的罰款或1年以下監(jiān)禁，或二者并罰[10]，累犯者懲罰更加嚴(yán)重。據(jù)此規(guī)定可知，美國的水污染刑事法律責(zé)任極為嚴(yán)格。

3.1.3 推定責(zé)任制度與連帶責(zé)任制度

美國環(huán)境法律制度大部分是基于“嚴(yán)格責(zé)任”的觀念。這意味著無論違法者是疏忽還是動機(jī)錯誤都必須承擔(dān)責(zé)任。在頁巖氣開發(fā)水污染防治法制領(lǐng)域，美國設(shè)置推定責(zé)任制度，減輕受害者舉證負(fù)擔(dān)，加大頁巖氣開發(fā)者責(zé)任的制度設(shè)計體現(xiàn)了權(quán)責(zé)平衡，有力地促進(jìn)了制度的落實，保障了水污染責(zé)任的追究。密歇根州、賓夕法尼亞州和西弗吉尼亞州規(guī)定，如果水污染發(fā)生在油井或氣井特定距離內(nèi)時，就可以使用推定責(zé)任。如果不能提供反證，鉆井公司就要為附近的污染負(fù)責(zé)，這樣當(dāng)鉆井損害水環(huán)境時就能更好地保護(hù)土地所有人。

連帶責(zé)任制度是指美國環(huán)保局在污染責(zé)任的追究中，擁有追溯權(quán)力無時限，無需全力和詳盡認(rèn)定責(zé)任等便于執(zhí)法的制度設(shè)計。當(dāng)多個污染制造者相互推諉時，環(huán)境保護(hù)局可向任何一方提起全額賠償?shù)囊?。此?zé)任方多承擔(dān)的賠償，需要通過法律程序向其他責(zé)任方追討[11]。

3.2 頁巖氣開發(fā)水污染防治法制便于操作

法律的生命在于實施。過于抽象的法制措施因不利于執(zhí)行而難以取得良好的效果。美國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制措施設(shè)計周密、操作性強(qiáng)，極大地避免了因法制條款過于粗疏而難以執(zhí)行或極易彈性執(zhí)法的問題。譬如，美國不但從物理、化學(xué)、生物的維度確定了可以檢測的水污染防治目標(biāo)，而且還從游泳等更易感知的角度將其進(jìn)一步具體化和明確化。不僅如此，為了促進(jìn)水污染防治法制措施的實施，美國還明確規(guī)定具體的水質(zhì)達(dá)標(biāo)時間。這樣的法制規(guī)范設(shè)計切實提高了美國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的可操作性，有效地保障了頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的實施。

3.3 頁巖氣開發(fā)水污染防治法制因地制宜

美國的聯(lián)邦法律雖然大部分都包含有凌駕于各州法律之上的條款，但是美國頁巖氣開發(fā)水污染防治可以做到因地制宜。相比于在聯(lián)邦的水平上進(jìn)行一刀切的管理，各州在聯(lián)邦監(jiān)管之下進(jìn)行的有關(guān)頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理活動，能更有效地應(yīng)對這些活動所具有的地質(zhì)、水文等區(qū)域性和州級特征。最為典型的例子是，紐約州為了保護(hù)環(huán)境而通過立法禁止本州采用水力壓裂技術(shù)開發(fā)頁巖氣。

4 完善我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的措施

4.1 提高防治法制嚴(yán)格程度

4.1.1 貫徹權(quán)責(zé)平衡原則

我國頁巖氣開發(fā)水污染防治法制各相關(guān)法律法規(guī)的修訂應(yīng)貫徹落實權(quán)責(zé)平衡原則，加重水環(huán)境法律責(zé)任。就《環(huán)境保護(hù)法》的修訂而言，立法者應(yīng)彌補(bǔ)該法中責(zé)任條款設(shè)置上的漏洞，徹底改變企業(yè)環(huán)境違法成本低的問題。例如：《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)在規(guī)定對造成污染構(gòu)成犯罪依法追究刑責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步詳盡規(guī)定追究涉污企事業(yè)單位管理人員和責(zé)任人員的“污染環(huán)境罪”。還應(yīng)規(guī)定負(fù)有環(huán)境監(jiān)管、保護(hù)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)及國有公司、企事業(yè)單位工作人員的“環(huán)境監(jiān)管失職罪”。最終形成“刑民責(zé)任并重”、“罪罰相當(dāng)”的環(huán)境法律責(zé)任體系。

4.1.2 落實公益訴訟制度

環(huán)境法制的落實迫切需要引入第三方監(jiān)督主體，強(qiáng)化環(huán)境法律責(zé)任追究制度。本次《環(huán)境保護(hù)法》修訂應(yīng)基于環(huán)境公益訴訟實踐，落實《民事訴訟法》規(guī)定，確立有利于追責(zé)的環(huán)境公益訴訟制度?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂草案中環(huán)境公益訴訟主體不應(yīng)僅限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會”這一單一主體，因為訴訟主體單一，不利于發(fā)揮社會力量遏制、制裁環(huán)境污染的作用?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂還需要進(jìn)一步解放思想，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍，使環(huán)境公益提起訴訟更容易，對污染環(huán)境的單位和責(zé)任人員的懲處更有力。

4.2 提高防治法制可操作性

4.2.1 完善水質(zhì)信息公開相關(guān)制度

擴(kuò)大我國水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)范圍，加快推進(jìn)水質(zhì)信息監(jiān)測工作，并及時公布水質(zhì)數(shù)據(jù)。以此為基礎(chǔ)，制定頁巖氣開發(fā)中水污染重點(diǎn)環(huán)節(jié)的現(xiàn)場監(jiān)管制度，并要求企業(yè)在頁巖氣開發(fā)前對當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)、水資源等基本信息進(jìn)行收集和保存。

4.2.2 將水力壓裂技術(shù)納入防治法制視野

水力壓裂技術(shù)本質(zhì)是將含有污染物的液體排入地下，我們有必要將其納入防治法制視野。首先，確立特定水力壓裂液成分使用的禁止制度。水力壓裂是將壓裂液注入地下以釋放頁巖氣，如果壓裂液包含有毒成分，其本質(zhì)與排污無異。美國已經(jīng)禁止添加油基壓裂液。因此，我們應(yīng)該嚴(yán)格控制頁巖氣開發(fā)中所使用的壓裂液成分，禁止含有某些特定物質(zhì)的壓裂液的使用。其次，確立壓裂液中化學(xué)添加劑強(qiáng)制披露制度。頁巖氣開發(fā)企業(yè)在壓裂液中使用的所有化學(xué)品都應(yīng)強(qiáng)制公開披露。當(dāng)然，對有關(guān)商業(yè)秘密的壓裂液成分，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后可以不予披露。

4.2.3 將頁巖氣開發(fā)相關(guān)工程納入節(jié)能減排重點(diǎn)工程

頁巖氣是一種自生自儲型非常規(guī)天然氣，由于天然氣骨干企業(yè)既是能源生產(chǎn)大戶，又是資源消耗大戶，所以應(yīng)持續(xù)不斷地開展創(chuàng)建資源節(jié)約型企業(yè)活動，有效地推進(jìn)節(jié)能減排[12]。節(jié)能減排重點(diǎn)工程主要包括節(jié)能重點(diǎn)工程、污染物減排重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程三部分。頁巖氣開發(fā)企業(yè)是水資源消耗和排放大戶，所以我國應(yīng)將頁巖氣開發(fā)中的污染物減排納入節(jié)能減排重點(diǎn)工程。

4.3 促進(jìn)因地制宜，提升法制實效

我國擁有海相、海陸過渡相和陸相三類頁巖氣資源，這意味著頁巖氣開發(fā)水污染防治法制只有因地制宜才能有效協(xié)調(diào)頁巖氣開發(fā)與水污染防治關(guān)系。目前，雖然已經(jīng)建立四川海相頁巖、陜西陸相頁巖等國家級頁巖氣示范區(qū)，但是由于缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，未能發(fā)揮相應(yīng)的示范作用[13]。我國的頁巖氣開發(fā)應(yīng)在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行水污染防治法律法規(guī)的同時統(tǒng)籌規(guī)劃，依托不同類型頁巖氣開發(fā)示范區(qū)，發(fā)揮地方積極性，促進(jìn)地方水污染防治法制創(chuàng)新，提升頁巖氣開發(fā)水污染防治法制的實效。

[1]國家發(fā)展和改革委員會,財政部,國土資源部,國家能源局．頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)[R]．北京：國家發(fā)展和改革委員會,財政部,國土資源部,國家能源局,2012．

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Research on the Legal Institutions with Regard to Water Pollution Control in the Development of Shale Gas in China— Reference of the Relevant Legal System of the U.S.A

ZHANG Jianliang, HUANG Delin (School of Administration and Policy, China University of Geosciences, Wuhan, Hubei 430074)

China is abundant in shale gas resource, so developing shale gas has the significance for protecting the security of energy. At present, the problem we have to resolve is to promote shale gas development and water environment protection and sustainable development in view of the current situation. In light of the legal system of water pollution control in the development of shale gas that is characterized by poor, bad operation, lack of measures suiting local conditions, this paper, through using the experience of America for reference, proposes that we must promote the stringency of the legal system on the basis of implementing the balance of power and responsibility principle and lawsuit system of public goods. Through improving the related system of water quality information disclosure, bringing hydraulic fracturing technology into the view of legal system for prevention and control, we should improve the practicality of this legal system. And relaying on the local different types of shale gas development demonstration areas, we must promote the legal system to suit the local conditions.

shale gas; water pollution; legal regulations; sustainable development; America

F407.1；F062.1<文獻(xiàn)標(biāo)識碼：c class="emphasis_bold"> 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C 文章編號：167文獻(xiàn)標(biāo)識碼：c

167

C 文章編號：1672-6995（2015）02-0060-05

2014-08-14；

2014-09-19

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項目（08JJD820166）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助（1410491C06）

張建良（1992-），男，河北省邢臺市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）本科在讀，主要從事資源環(huán)境公共政策研究。