宿州市農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況分析

肖 良，宋 亮

宿州學(xué)院皖北城鄉(xiāng)一體化研究中心，安徽宿州，234000

目前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到“改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”［1］的關(guān)鍵時(shí)期。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，是優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑。

近年來，隨著二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和跨區(qū)域農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展起來，并引起政策制定部門及學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。從現(xiàn)有的研究看，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵和外延的研究［2］；二是農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)意愿的研究［3］；三是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、存在的問題及原因的研究［4］；四是關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)績效的研究［5］。這些集中于國家或區(qū)域?qū)用嫔系姆治?，為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革提供了理論支撐，但對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行系統(tǒng)考察和宏觀分析的成果較為少見［6］。為此，本文以宿州市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐為研究對象，采用抽樣調(diào)查法，描述宿州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況，總結(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素，并提出推進(jìn)其有序流轉(zhuǎn)的政策建議。

1 宿州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

宿州市位于安徽省北部蘇魯豫皖四省交界處，屬淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)。轄碭山縣、蕭縣、靈璧、泗縣、 橋區(qū)和一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，面積9 787平方公里，人口604.52萬。農(nóng)村人口524萬，占總?cè)丝诘?5%左右；耕地面積51.5萬公頃，農(nóng)村人均耕地0.1公頃。截至2013年7月，全市土地流轉(zhuǎn)達(dá)8.178萬公頃，占家庭承包面積的16.8%。宿州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快

宿州市土地流轉(zhuǎn)在實(shí)行家庭承包責(zé)任制至第一輪土地承包結(jié)束期間就已經(jīng)發(fā)生，但規(guī)模小、數(shù)量少，流轉(zhuǎn)發(fā)生率低。第二輪土地承包后，流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)主體由原來的親友、左鄰右舍擴(kuò)展到周圍的村、鄉(xiāng)、縣。2008－2012年，宿州市土地流轉(zhuǎn)面積從2.5萬公頃增至7.1萬公頃。

1.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

由表1可以看出，宿州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、土地股份合作等形式，從2012年的數(shù)據(jù)看，這幾種流轉(zhuǎn)形式所占流轉(zhuǎn)總面積的比重依次為42%、3.8%、10.8%、35.9%、2.9%和4.6%，其中轉(zhuǎn)包和租賃是宿州市最普遍的流轉(zhuǎn)形式，兩項(xiàng)合計(jì)占77.9%。這兩種流轉(zhuǎn)形式的流轉(zhuǎn)成本低，程序簡單。新型流轉(zhuǎn)形式日益增多，如宿州市意利達(dá)農(nóng)業(yè)科技專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)1 066.7公頃，其中農(nóng)民以入股形式流轉(zhuǎn)203.3公頃，托管農(nóng)民土地181.5公頃，真正形成了“生產(chǎn)分散在戶，服務(wù)統(tǒng)一在社”的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營機(jī)制。

表1 2010－2012年宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式 單位：公頃

1.3 流轉(zhuǎn)主體多元化

目前，多元化發(fā)展是宿州市土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，除農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)外，越來越多的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等參與進(jìn)來，其中，農(nóng)戶自發(fā)轉(zhuǎn)讓土地有1.83萬公頃，占土地出讓面積的25.8%，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地占流轉(zhuǎn)總面積的70%以上，并逐步呈增加趨勢。據(jù)調(diào)查，2012年宿州市農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到4 130家，通過農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地2.9萬公頃，占土地流轉(zhuǎn)總面積的40.9%，入社農(nóng)民為29萬戶，帶動(dòng)非成員農(nóng)戶79萬戶，同比分別增長73%和54%。

1.4 規(guī)模化經(jīng)營成效明顯

全市3.3公頃以上規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.15萬公頃，占土地流轉(zhuǎn)總面積的72.6%，其中通過家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)的土地面積有1.36萬公頃，占土地流轉(zhuǎn)總面積的19.1%。通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育家庭農(nóng)場，目前已認(rèn)定的家庭農(nóng)場295個(gè)。其中，從事種植業(yè)的有165家（糧油生產(chǎn)83家，蔬菜瓜果種植79家，綠化苗木種植3家），養(yǎng)殖業(yè)130家（家畜養(yǎng)殖53家，家禽養(yǎng)殖75家，水產(chǎn)養(yǎng)殖2家），有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。由表2可知，永安鎮(zhèn)3.33公頃以上的土地流轉(zhuǎn)達(dá)34戶，占總流轉(zhuǎn)戶數(shù)的11.2%；永安、順河、符離和灰古四鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入方在66.7公頃以上的有10戶，面積達(dá)0.16萬公頃。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，橋區(qū)桃園鎮(zhèn)光明村以每公頃11 428元至12 142元價(jià)格流轉(zhuǎn)土地278.7公頃，并成立了專業(yè)合作社。該合作社實(shí)行流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，并與宿州市宏大種業(yè)公司開展333.3公頃優(yōu)質(zhì)麥糧繁育項(xiàng)目，平均每公頃單產(chǎn)9 750kg，宏大種業(yè)公司按照高于市場10%～15%的價(jià)格予以收購，農(nóng)民每公頃可得到租金12 000多元，又可在合作社務(wù)工，收入比未入社時(shí)多18%以上。

表2 2012年土甬橋區(qū)四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)大戶土地流轉(zhuǎn)調(diào)查情況 單位：公頃

2 宿州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

2.1 土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂

一是產(chǎn)權(quán)主體不明確。盡管我國《憲法》《土地管理法》和其他法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民“集體”所有，但“集體”的范圍在法律上并沒有明確規(guī)定。由于農(nóng)戶與“集體”之間的關(guān)系模糊，農(nóng)戶不能成為土地所有權(quán)的主體，加之目前宿州市大多數(shù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡，缺乏“集體”行使所有權(quán)的具體形式，極易出現(xiàn)“集體”直接干預(yù)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)的情況，而農(nóng)民處于弱勢地位。二是產(chǎn)權(quán)制度劃分不清。雖然存在土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等名目，但各項(xiàng)權(quán)利物權(quán)屬性和界定沒有具體規(guī)定，權(quán)責(zé)關(guān)系很不明確。三是土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定仍以政策為主，相關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定還沒有完全上升到法律高度。

2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，操作過程較隨意

一方面，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。宿州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，大部分是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，沒有遵循《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》來簽訂合同。盡管有一些簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但合同中的一些條款缺乏規(guī)范性和合法性，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)責(zé)要求不明確，大部分轉(zhuǎn)包、出租的期限較短或不確定，也未進(jìn)行鑒定和公證，容易引發(fā)不必要的糾紛。另一方面，流轉(zhuǎn)備案率較低。絕大多數(shù)農(nóng)戶對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“備案”的有關(guān)規(guī)定并不知曉，流轉(zhuǎn)后更是鮮有農(nóng)戶主動(dòng)報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)備案。另外，流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組織無視農(nóng)民切身利益，強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地，把承包經(jīng)營權(quán)批轉(zhuǎn)給非公用地的單位和開發(fā)商或“反租倒包”，甚至改變土地用途。流轉(zhuǎn)過程中的信用監(jiān)測、咨詢、公證、農(nóng)地的測量和定級(jí)估價(jià)、流轉(zhuǎn)合同和臺(tái)賬的管理等，尚沒有專業(yè)部門參與，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立起土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制。

2.3 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)缺乏，流轉(zhuǎn)市場建設(shè)滯后

服務(wù)不到位是目前影響土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)主要障礙，截至2012年底，全市各縣、區(qū)已建立了土地流轉(zhuǎn)中心和農(nóng)村土地合同仲裁委員會(huì)，40%、30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建立了土地流轉(zhuǎn)分中心和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，已成立村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站300個(gè)。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不穩(wěn)定等原因，已成立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)和機(jī)構(gòu)還不夠完善，缺乏對土地流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行收集和發(fā)布、委托代理、法律咨詢、土地保險(xiǎn)等方面的全程跟蹤服務(wù)。有關(guān)土地流轉(zhuǎn)咨詢、土地托管、土地保險(xiǎn)等中介組織缺乏，加之農(nóng)戶受地域、信息不對稱和其他因素的影響，流轉(zhuǎn)信息不能傳播到位，“有賣的找不到買、有買的找不到賣”的局面時(shí)有發(fā)生，土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，影響了流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。另外，宿州市還未建立有效的地價(jià)評估機(jī)制，缺乏土地價(jià)值評估機(jī)構(gòu)和土地評價(jià)依據(jù)。

2.4 融資困難，土地規(guī)模經(jīng)營資金短缺

作為土地流入方，由于前期成本投入大，投資收回期長，所以龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、民營企業(yè)、承包大戶、專業(yè)合作社在完成土地流轉(zhuǎn)后急需資金的支持。以流轉(zhuǎn)13.33公頃土地計(jì)算，連同購買生產(chǎn)資料需要的25萬元流動(dòng)資金，一般農(nóng)戶難以承擔(dān)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)雖然對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有小額貸款，但手續(xù)復(fù)雜，農(nóng)戶又沒有滿足抵押和擔(dān)保的條件，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)都比較大，金融部門不愿意為農(nóng)業(yè)投資貸款，規(guī)模經(jīng)營主體無法融資貸款。在當(dāng)前資本市場尚不發(fā)達(dá)以及農(nóng)地抵押困難的情況下，農(nóng)資經(jīng)營項(xiàng)目與農(nóng)民融資途徑單一制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)速度［7］。

2.5 流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足

首先，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，存在不同程度的惜地心理。宿州市屬于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)化和城市化的發(fā)展滯后，2012年宿州市農(nóng)民人均純收入為6 635元，低于全國7 919元的平均水平。作為安徽省較為落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)，土地收益仍然是農(nóng)民最主要的生活來源。據(jù)調(diào)查，因農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重缺失，農(nóng)民要解決看病、養(yǎng)老等問題主要依靠土地上的收入，在外出農(nóng)民工中，90%的農(nóng)民工保留承包地，將其視為生活保障的最后一道防線。近年來，國家對“三農(nóng)”加大了扶持力度，糧食價(jià)格上漲，土地升值，一些農(nóng)民寧愿土地撂荒，也不愿流轉(zhuǎn)土地。其次，農(nóng)村土地調(diào)整使流轉(zhuǎn)成本增加。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在合同期內(nèi)以行政權(quán)力頻繁調(diào)整土地，或土地使用期限不確定，降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。再次，土地出讓金一般為每公頃15 000元或6 750kg小麥的市場價(jià)，價(jià)格偏高，不利于土地流轉(zhuǎn)。

3 推進(jìn)宿州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

3.1 完善土地產(chǎn)權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的利益主體

一方面，應(yīng)進(jìn)一步明確國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)邊界，強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，弱化集體所有權(quán)，賦予農(nóng)民包括占有、使用、收益、處置和分配等在內(nèi)的完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，穩(wěn)步推進(jìn)土地承包經(jīng)營中的物權(quán)化進(jìn)程，修改現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所有權(quán)主體身份的模糊界定，運(yùn)用法律等手段來保證各種農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)合同或協(xié)議的實(shí)現(xiàn)［8］。此外，土地流轉(zhuǎn)的基本原則、當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、糾紛的處理乃至法律責(zé)任等規(guī)定要具體明確，通過進(jìn)一步延長土地經(jīng)營權(quán)的期限，將農(nóng)村土地的承包期限以文件的形式確定下來，使土地流轉(zhuǎn)走上規(guī)范化的軌道。

3.2 規(guī)范程序，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)管理

首先，應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，做好流轉(zhuǎn)合同的訂立、審查、簽訂、糾紛處理、登記備案、檔案管理工作，提高合同簽約率，對變更土地承包經(jīng)營關(guān)系的流轉(zhuǎn)地，應(yīng)及時(shí)辦理變更登記并將流轉(zhuǎn)合同歸檔，逐步完善流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔和查閱工作。其次，加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)工作的程序管理，規(guī)范村鎮(zhèn)集體參與土地流轉(zhuǎn)的行為，嚴(yán)防擅自改變農(nóng)業(yè)土地用途，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。再次，各級(jí)政府要制定土地流轉(zhuǎn)的扶持政策，建立和完善土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)體系，鼓勵(lì)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換等形式流轉(zhuǎn)土地，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、整合農(nóng)業(yè)投資、補(bǔ)貼補(bǔ)助等形式，給予土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營支持，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要的條件。最后，積極培育壯大龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，提供優(yōu)惠貸款，增加農(nóng)機(jī)購置，建設(shè)曬場、倉儲(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)水利建設(shè)。加大農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的督促檢查力度，根據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總資料，分析流轉(zhuǎn)工作的形勢，并根據(jù)新形勢下工作的要求制定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)政策。

3.3 健全社會(huì)保障體系，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法，提高農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，并將就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村醫(yī)療保障制度的整合，弱化對土地的依賴程度。同時(shí)，進(jìn)一步完善促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的政策，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的金融等政策支持，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。通過加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，為他們走出去創(chuàng)造條件；對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，確保其有序流動(dòng)；積極為農(nóng)民工返鄉(xiāng)搭建良好的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，鼓勵(lì)具有一定資金、技術(shù)和管理能力的返鄉(xiāng)農(nóng)民在本地投資經(jīng)營，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)［9］。

4 結(jié) 語

隨著農(nóng)村新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，宿州農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程總體上呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。但作為皖北農(nóng)業(yè)大區(qū)，宿州市農(nóng)業(yè)人口多，城市化程度比重相對偏低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對緩慢，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移受到較大限制。2015年2月1日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，進(jìn)一步突出了農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)和重點(diǎn)。下一步，宿州市要在分析和把握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，繼續(xù)把推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，探索建立和完善有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的市場體系和政策保障體系，不斷提高土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效率。

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［8］吳玲，周沖，周思山.中部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)背景下城鄉(xiāng)一體化問題研究［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011（5）：176－179

［9］傅鴻源，段力赫，祝亞輝.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民增收長效機(jī)制研究：以重慶（江津）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園為例［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2010（12）：61－64 （責(zé)任編輯：周博）