■ 楊 浩/袁 博/強(qiáng)海洋

（1．中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

我國工業(yè)用地價格市場化改革思路研究

■ 楊 浩1/袁 博2/強(qiáng)海洋1

（1．中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

自2006年國家將工業(yè)用地納入市場配置范圍以來，工業(yè)用地價格的市場競價模式逐步建立。但現(xiàn)行工業(yè)用地供給方式及其價格形成機(jī)制導(dǎo)致城市用地結(jié)構(gòu)不合理、工業(yè)用地利用效率偏低、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重、商品房用地供應(yīng)比例偏低、固定資產(chǎn)投資過熱等問題。工業(yè)用地價格市場化改革思路：(1)充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)宏觀調(diào)控；(2)通過嚴(yán)格招拍掛制度、制定差別化供地政策、嚴(yán)格準(zhǔn)入等措施完善供地方式；(3)科學(xué)編制工業(yè)用地供應(yīng)計劃、發(fā)揮規(guī)劃管控和引導(dǎo)作用，保障工業(yè)用地供需平衡；(4)推行立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用和劣地優(yōu)用等節(jié)地模式，構(gòu)建工業(yè)用地節(jié)約集約機(jī)制；(5)加強(qiáng)供后監(jiān)管和相關(guān)政策儲備研究。

工業(yè)用地價格；市場化；改革思路

0 引言

自2006年國家將工業(yè)用地納入市場配置范圍以來，工業(yè)用地價格的市場競價模式逐步建立。黨的十八屆三中全會提出：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格”的戰(zhàn)略任務(wù)。作為完善我國工業(yè)用地市場化改革和節(jié)約集約用地的一項(xiàng)重要制度，在建設(shè)用地日益趨緊、國內(nèi)“十三五”開局和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，就顯得愈發(fā)重要。本文梳理歸納了現(xiàn)行工業(yè)用地供給方式，對制度安排和市場選擇進(jìn)行了剖析，提出了完善我國工業(yè)用地價格的市場化改革的思路。

1 工業(yè)用地價格形成機(jī)制

1.1 最低出讓價格標(biāo)準(zhǔn)

2006年頒布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）明確規(guī)定，經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓國有土地。在市場機(jī)制作用下，土地使用權(quán)的取得逐漸從過往的協(xié)議出讓向招標(biāo)、拍賣、掛牌過度，實(shí)現(xiàn)了土地價值的顯性化和土地利用的最優(yōu)化[1，2]。國土資源部出臺《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》（下文簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），強(qiáng)調(diào)“市、縣人民政府出讓工業(yè)用地，確定土地使用權(quán)出讓價格時必須執(zhí)行最低控制標(biāo)準(zhǔn)”，從一定程度上反映出區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策因素和土地本身?xiàng)l件及特征。

盡管《標(biāo)準(zhǔn)》從一定程度上反映了我國東、中、西部不同區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與土地利用差異，體現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和土地利用政策導(dǎo)向，但也應(yīng)注意的是，由于區(qū)位條件是決定工業(yè)用地價格水平差異的主要因素，而實(shí)際過程中，土地等別相同的土地，出讓價格最低標(biāo)準(zhǔn)上也存在著較大區(qū)別。

1.2 工業(yè)用地價格影響因素

綜合國內(nèi)相關(guān)研究，關(guān)于工業(yè)用地價格影響因素多集中于工業(yè)用地地質(zhì)地形條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件、集聚條件和交通條件等，也有專家學(xué)者將園區(qū)區(qū)位、工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)集聚度、協(xié)議出讓土地所占比重和各工業(yè)園區(qū)的政策一并納入考慮范疇[3-4]。一般來說，工業(yè)用地價格取決于以下幾方面：一是成本費(fèi)用，主要包括征地補(bǔ)償安置和拆遷費(fèi)用、前期開發(fā)成本與政府收益；二是不同區(qū)位條件導(dǎo)致的級差地價；三是土地稀缺程度與供求情況；四是土地升值預(yù)期收益。

另外，必須注意的是，由于工業(yè)用地市場屬于大區(qū)域性的競爭市場，其區(qū)位可替代性較高，導(dǎo)致一些地方政府為了吸引企業(yè)的投資落戶，采取低地價甚至零地價等各種優(yōu)惠政策，變相導(dǎo)致無償供地現(xiàn)象的發(fā)生。究其根本原因，工業(yè)用地收益分一次性的土地出讓收益及稅費(fèi)和長期性的工業(yè)企業(yè)建成投產(chǎn)后帶來的人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚以及帶動其他產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等難量化的長期社會經(jīng)濟(jì)效益，而追求后者恰是地方政府博弈選擇的結(jié)果[5-7]。

1.3 工業(yè)用地實(shí)際價格

據(jù)中國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)調(diào)查結(jié)果，2013年三季度全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地6201元/m2，住宅用地4910元/m2，工業(yè)用地691元/m2。工業(yè)用地的價格僅相當(dāng)于商服用地價格的11.14%、住宅用地價格的14.07%。以廣州市為例，2013年三季度其工業(yè)用地的價格僅相當(dāng)于商服用地價格的2.31%、住宅用地價格的2.89%；同時，有學(xué)者將2006年北京部分工業(yè)園出讓工業(yè)地價與國家最低出讓價標(biāo)準(zhǔn)相對照，發(fā)現(xiàn)工業(yè)用地實(shí)際出讓價格明顯呈現(xiàn)整體偏低的態(tài)勢，其中國家級工業(yè)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地出讓價格與國家最低出讓價格標(biāo)準(zhǔn)基本持平，但是市區(qū)級工業(yè)園區(qū)的出讓價普遍低于國家最低出讓價標(biāo)準(zhǔn)[4]，因此，以出讓價格來衡量一次性收入，我國工業(yè)用地的市場價格遠(yuǎn)低于其他用地市場價格。

2 工業(yè)用地價格形成機(jī)制導(dǎo)致的問題

2.1 城市用地結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)，2011年我國城市用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占比達(dá)20.86%；由表1可以看出，我國工業(yè)用地比例長期維持在20%以上。究其根本原因，這與計劃經(jīng)濟(jì)時期工業(yè)用地采取協(xié)議出讓是分不開的。盡管近年來工業(yè)用地比例有所下降，但更多則是受到城市用地規(guī)模的影響。工業(yè)用地價格長期以來沒有得到顯化，一定程度上影響了我國城市的健康發(fā)展，并導(dǎo)致了城市用地結(jié)構(gòu)失衡。

2.2 工業(yè)用地利用效率偏低

我國工業(yè)用地開發(fā)的主要形式是各式各樣的開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)、出口加工區(qū)和保稅區(qū)等形式。較長一個時期以來，工業(yè)主導(dǎo)和優(yōu)先戰(zhàn)略及較低的出讓價格，一方面以量擴(kuò)張為主導(dǎo)的空間拓展模式被鎖定，開發(fā)區(qū)空間拓展的正常秩序被打亂；另一方面，過低的工業(yè)用地價格鼓勵了企業(yè)粗放使用土地以及囤積土地現(xiàn)象的產(chǎn)生，利用效率偏低。

據(jù)國土資源部2003年對全國24個省區(qū)的調(diào)查結(jié)果，54個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度僅為0.24，閑置土地的比例高達(dá)43%，違規(guī)出讓、低效利用和過量出讓等問題交織在一起[8]。另外，以臺灣地區(qū)和北京市為例，臺灣開發(fā)區(qū)以占地面積小而經(jīng)濟(jì)效益高著稱，其中高雄、楠樟與臺中3個地區(qū)的開發(fā)區(qū)總用地面積僅180公頃，據(jù)1988年的統(tǒng)計，在不到2公頃的土地上，共提供了3717億美元的外銷產(chǎn)品，平均每公頃土地創(chuàng)匯294億美元，吸收投資345億美元[9]；2011年，北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已建成工業(yè)用地規(guī)模約1231公頃，工業(yè)用地容積率為0.88，工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度為1.91億元/公頃，從業(yè)人員為88人/公頃，與之相比仍存有較大的差距。

表1 2001-2011年全國城市用地結(jié)構(gòu)（%）

2.3 產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府為了招商引資而壓低工業(yè)用地價格，依靠低廉的土地價格吸引投資，增加地方的GDP，成為“土地財政”的痼疾，同時，受地方政府競相降價影響，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象在一定地域范圍內(nèi)極為突出。以長三角地區(qū)為例，16個城市中，“十二五”期間，選擇汽車作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的有11個城市，選擇石化產(chǎn)業(yè)的有9個城市，選擇電子信息業(yè)的有12個城市；在食品飲料、紡織、印刷、塑料、辦公機(jī)械設(shè)備等產(chǎn)業(yè)方面，長三角區(qū)域江、浙、滬三地的同構(gòu)率高達(dá)80%以上[10]。相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致開發(fā)區(qū)間招商引資的競爭愈演愈烈，無序競爭大于有序合作，也造成資源利用的不節(jié)約現(xiàn)象突出，后續(xù)轉(zhuǎn)型難度加大。

2.4 商品房用地供應(yīng)比例偏低

近年來，盡管我國各類用地比例失調(diào)問題好轉(zhuǎn)，但仍不容忽視的是，隨著我國工業(yè)由低加工度的消費(fèi)品工業(yè)和基礎(chǔ)性材料工業(yè)逐漸向高加工度的制造業(yè)和重化工業(yè)過度，我國的工業(yè)用地規(guī)模仍呈持續(xù)增長態(tài)勢[8]。2000-2009年，居住用地的相對供應(yīng)速度一度慢于工業(yè)用地，而同期道路廣場用地和市政公用設(shè)施用地的大幅度攀升，也一定程度上影響了居住用地的持續(xù)供應(yīng)（參見表1）。

據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2008-2012年，全國征地總量中36.7%用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益用地，33.8%左右用于工業(yè)用地，剩余部分用于商服和住宅等用地，減去經(jīng)濟(jì)適用房用地，商品房用地僅占15%左右，在一定程度上影響了商品房用地和房屋價格。

2.5 固定資產(chǎn)投資過熱

工業(yè)用地價格的扭曲，成為固定資產(chǎn)投資增長迅速的重要推手，我國全社會固定資產(chǎn)投資占GDP的比例，由2005年的48.35%上升到2012年的66.48%，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資由2005年的40.90%上升到2012年的64.54%。2013年7月，發(fā)展改革委調(diào)查的12個省區(qū)的144個地級城市中，有133個提出要建設(shè)新城新區(qū)，共規(guī)劃建設(shè)了200個新城新區(qū)；161個縣級城市中，也有67個提出新城新區(qū)建設(shè)[11]。

3 我國工業(yè)用地價格市場化改革思路

3.1 加強(qiáng)宏觀調(diào)控

充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和基礎(chǔ)性作用。一是加強(qiáng)與相關(guān)部門、行業(yè)規(guī)劃的銜接，在不同層次規(guī)劃中，科學(xué)安排工業(yè)布局、功能分區(qū)和基礎(chǔ)施舍配置，杜絕閑置浪費(fèi)、批而不用現(xiàn)象的發(fā)生；二是適當(dāng)提高工業(yè)用地的容積率、建筑密度，加強(qiáng)工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度考核，推廣節(jié)地技術(shù)，鼓勵多層空間的開發(fā)利用；三是選擇部分地區(qū)作為試點(diǎn)，將居住用地尤其是保障性居住用地的供應(yīng)與傾向于過量供應(yīng)的工業(yè)用地供應(yīng)掛鉤，促進(jìn)城市用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3.2 完善工業(yè)用地供應(yīng)方式

一是充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地招拍掛出讓制度，加大工業(yè)用地的級差地價在價格中的比重，并以市場價格對一般性工業(yè)土地進(jìn)行出售或出租；二是嚴(yán)格規(guī)范戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)目錄，由相關(guān)部門制訂實(shí)施差別化供地配套政策，優(yōu)先保障供給，但不得改變用途作為商業(yè)經(jīng)營性土地使用；三是嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，限制或禁止資源消耗大、污染環(huán)境、工藝技術(shù)需要淘汰的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地。

3.3 保障工業(yè)用地供需平衡

一是實(shí)施差別化的工業(yè)用地政策傾斜，結(jié)合區(qū)域功能定位、工業(yè)空間布局和土地資源現(xiàn)狀，在挖掘現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地潛力、盤活存量用地的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制工業(yè)用地供應(yīng)計劃；二是加強(qiáng)規(guī)劃的空間管控和引導(dǎo)作用，在土地出讓中，工業(yè)用地項(xiàng)目要求符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，杜絕規(guī)劃跟著項(xiàng)目走和用地?zé)o序擴(kuò)張的現(xiàn)象，防止土地一級市場出現(xiàn)工業(yè)出讓價格過低、地方政府趨利行為的發(fā)生。

3.4 構(gòu)建工業(yè)用地節(jié)約集約機(jī)制

推行立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用和劣地優(yōu)用等節(jié)地模式，在符合項(xiàng)目總體規(guī)劃及確保安全的前提下，鼓勵企業(yè)通過新增技改投入，按規(guī)定提高新建廠房開發(fā)強(qiáng)度或?qū)εf廠房進(jìn)行改造加層，免收廠房改造加層部分的土地出讓收入和配套費(fèi)用；鼓勵企業(yè)按規(guī)定程序利用存量土地投資建造三層以上標(biāo)準(zhǔn)廠房，對建筑密度和容積率達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的廠房，其建設(shè)和出租享受政府有關(guān)扶持政策；鼓勵企業(yè)利用存量土地改擴(kuò)廠房，并給予適當(dāng)資助[12]；對投資規(guī)模較小的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，原則上不列入單獨(dú)供地計劃。

3.5 加強(qiáng)工業(yè)用地供后監(jiān)管

一是完善對政府行為的監(jiān)督，增強(qiáng)輿論監(jiān)督和行政透明機(jī)制，降低考核和評價的不透明性；二是加強(qiáng)對工業(yè)用地的供后監(jiān)管，重點(diǎn)包括工業(yè)項(xiàng)目的履約情況及項(xiàng)目落地情況，涉及用地指標(biāo)控制、土地投資強(qiáng)度、容積率、開工建設(shè)期限等內(nèi)容，協(xié)議出讓后的土地轉(zhuǎn)變用途或變更主體的，一律收回；三是建立土地開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對構(gòu)成閑置的工業(yè)用地，依法對其征收閑置費(fèi)直至依法收回土地使用權(quán)。

3.6 加強(qiáng)相關(guān)政策儲備研究

目前，產(chǎn)業(yè)用地周期與土地出讓年期不對應(yīng)、土地收回難度大成為部分大城市在產(chǎn)業(yè)調(diào)整時面臨的共同障礙。一是探索工業(yè)用地年租制度[13]，降低中小企業(yè)的土地開發(fā)風(fēng)險；二是試點(diǎn)開展工業(yè)用地供應(yīng)后退出機(jī)制研究，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和規(guī)模集聚。

[1] 唐焱,高明媚．工業(yè)用地供給制度及其績效評價研究綜述[J]．地域研究與開發(fā),2012(4)：113-117．

[2] 李建中．析《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》出臺--兼論完善工業(yè)用地的價格形成機(jī)制[J]．浙江經(jīng)濟(jì),2007(8)：17-19．

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[7] 楊遴杰,饒富杰．政府在工業(yè)用地配置中角色失效原因分析[J]．中國土地科學(xué),2012(8)：36-41．

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[11] 陳仁澤．“造城盛宴”風(fēng)險大[N]．人民日報,2013-08-19(17)．

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The Idea of Market-Oriented Reform with Regard to China’s Price of Industrial Land

YANG Hao1, YUAN Bo2, QIANG Haiyang1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Administration Center of Central Geological Exploration Fund, Beijing 100037)

Since the industrial land was incorporated into the scope of market allocation in 2006,the bidding model of the price of industrial land has been set up progressively. Yet, the poor current industrial land supply pattern and pricing mechanism have resulted in the following problems: unreasonable structure of land-use, low industrial land use eff i ciency, serioussimilarization of industrial structure, low percentage of commercial housing construction land supply,and the overheated investment in fi xed asset. On this basis, this paper introduces the idea of market-oriented reform regarding industrial land prices. These ideas include: we must fully exert the authority and fundamental role that the overall plan of land utilization plays in the price of industrial land, enhance our efforts to macro-control; through strict bidding and auction, we should formulate differentiated land supply policy, enforce strict admittance system with a view to improving land supply way; we must work out industrial land supply plan in a scientif i c manner, exert control and guidance role that the planning plays so as to ensure industrial land supply and demand balance; we should introduce some landeconomizing models such as dimensional model of development, compound use,recycling utilization, and use inferior land, so as to build economical and intensive mechanism for industrial land; and fi nally, we must step up our efforts to research after-supply monitoring and regulation, as well as related policy preparation.

price of industrial land; marketization; reform ideas

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）09-0062-04

2015-08-12；

2015-08-18

國土資源部“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目資助課題（1211510281003）

楊浩（1985-），男，河北省承德市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，公共管理碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)研究。