湘潭鄰避設(shè)施環(huán)評規(guī)劃中公眾參與困惑研究——以湘潭垃圾焚燒廠規(guī)劃為例

唐久芳 ，王文博 ，羅喜英

（1.湖南科技大學(xué)商學(xué)院，湖南 湘潭 411201；2.湘潭環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)，湖南 湘潭 411100）

一、鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避運(yùn)動(dòng)

鄰避抗議自20世紀(jì)70年代已經(jīng)成為西方主要國家的普遍現(xiàn)象和政治問題（Mazmanian and Morell[1]1990；Kraftand Clary[2]1991；Dear[3]1992；Deng[4]2003）。 鄰避行動(dòng)日益普遍，亞洲國家(地區(qū))如日本、印度和臺(tái)灣城市化進(jìn)程也面臨鄰避現(xiàn)象（ Kawashima[5]2000；Hsu[6]2006；De Groot[7]2007）。 20 世紀(jì) 90年代，中國開始出現(xiàn)鄰避運(yùn)動(dòng)，2005年北京、廣州、南京等地出現(xiàn)抵制在社區(qū)建立垃圾焚燒廠鄰避運(yùn)動(dòng)。我國大規(guī)模出現(xiàn)鄰避運(yùn)動(dòng)，從廈門PX項(xiàng)目開始。廈門PX項(xiàng)目于2005年通過了國家環(huán)?？偩值沫h(huán)評審批，項(xiàng)目于2007年3月份動(dòng)工，直到廈門大學(xué)趙玉芬聯(lián)合其他一百多位全國政協(xié)委員聯(lián)合提案，才將PX項(xiàng)目公示與眾。迫于公眾壓力，廈門政府召開了城市規(guī)劃座談會(huì)公開環(huán)境信息行為。這個(gè)案例已成為中國規(guī)劃環(huán)評信息公開的典范。海滄原有化工企業(yè)的污染嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕】?，居民對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理喪失信心，最終導(dǎo)致PX項(xiàng)目選址從海滄南部遷往漳州古雷半島興建[8]。2007年6月5日，上千名六里屯居民身著“反對建設(shè)六里屯垃圾焚燒廠”的白色文化衫、手舉標(biāo)語聚集在北京市環(huán)?？偩珠T口，要求停建六里屯垃圾焚燒廠。北京高安屯、阿蘇衛(wèi)、南京天井洼、上海江橋、廣州番禺、江蘇吳江、武漢黃陂等地也出現(xiàn)了類似事件。

當(dāng)?shù)卣鶎︵彵茼?xiàng)目所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估不足，輕視公眾參與程序。當(dāng)部分公眾在獲知相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)后，通過網(wǎng)絡(luò)媒體傳播告知相關(guān)公眾風(fēng)險(xiǎn)，號召周邊居民積極采取行動(dòng)，迫使政府改變其決策，重視公眾參與的重要地位[9]。2014年5月10日，杭州中泰5 000人抗議垃圾焚燒廠項(xiàng)目引發(fā)鄰避群體事件，而當(dāng)?shù)卣蛑迯?fù)礦坑的口號，秘密開工建垃圾焚燒廠就是其導(dǎo)火索。居民得知信息距公示截止日期僅一周時(shí)間，于4月24日向杭州市規(guī)劃局提交了一份2萬多人反對建設(shè)九峰垃圾焚燒發(fā)電廠的聯(lián)合簽名，而該局僅給予一份書面答復(fù)，沒有后續(xù)進(jìn)展信息[10]。2014年9月13日上午10時(shí)，四川成都錦江區(qū)成龍轄區(qū)“四海逸家”業(yè)主約200余人因不滿在小區(qū)綠地建垃圾焚燒站，聚集人員抗議，警方驅(qū)散聚集者時(shí)發(fā)生沖突[11]。

二、湘潭鄰避運(yùn)動(dòng)案例分析

（一）公眾感知垃圾焚燒環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為

2014年4月30日，湖南省湘潭市規(guī)劃局網(wǎng)上公示《湘潭固體物綜合處置中心修建詳細(xì)規(guī)劃》（公示期：2014年4月30日至5月29日），該項(xiàng)目為生活垃圾焚燒發(fā)電。公示垃圾項(xiàng)目選址為湘潭九華示范工業(yè)園區(qū)，承建方為桑德環(huán)境資源股份公司，預(yù)計(jì)投資73.8億元，占地194.04畝，2010年12月24日，桑德集團(tuán)與湘潭市政府簽署《湖南靜脈園項(xiàng)目投資合作協(xié)議書》。當(dāng)?shù)鼐用袷紫劝l(fā)現(xiàn)公示，湘潭大學(xué)法學(xué)教授倪洪濤最先網(wǎng)上發(fā)文，周邊居民方才知曉。九華垃圾焚燒站位于響水鄉(xiāng)公塘村以北，距湖南科技大學(xué)北校區(qū)外國語樓約2.6公里，距湖南科技大學(xué)北二環(huán)南校門約5公里，九華杉山社區(qū)3公里，錦繡世家約3.7公里，距湖南軟件學(xué)院約4.2公里，距湘潭大學(xué)第四教學(xué)區(qū)約5.1公里。當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)現(xiàn)，在公示期內(nèi)該項(xiàng)目投資建設(shè)方——桑德環(huán)境擅自違規(guī)開工，已經(jīng)修建了4層?！绊?xiàng)目在項(xiàng)目公示期內(nèi)擅自開工建設(shè)，已屬明顯違規(guī)”，十二屆全國政協(xié)委員、湘潭大學(xué)副校長劉長庚認(rèn)為，湘潭市政府門戶網(wǎng)站發(fā)布的“有關(guān)九華經(jīng)開區(qū)開建垃圾焚燒廠的公示”引發(fā)了鄰避運(yùn)動(dòng)。

（二）湘潭九華公眾以聯(lián)合簽名、靜坐參與環(huán)境維權(quán)

以湘潭大學(xué)、湖南科技大學(xué)中的教授學(xué)者、全國人大代表及政協(xié)委員為首的數(shù)千名知名人士聯(lián)名抗議的事件，將反建湘潭垃圾焚燒廠項(xiàng)目作為鄰避運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)。2014年5月25日，以湘潭大學(xué)（以下簡稱湘大）、湖南科技大學(xué)（以下簡稱科大）的師生為代表的社會(huì)群眾試圖通過靜坐、示威等方式爭取應(yīng)有的環(huán)境權(quán)益。科大和湘大師生員工共8 000人簽名反對此項(xiàng)目，而當(dāng)?shù)孛襟w拒絕報(bào)道，科大、湘大師生不得不向國家環(huán)保部舉報(bào)。此時(shí)，湘潭市主要領(lǐng)導(dǎo)緊急邀請兩所高校的負(fù)責(zé)人召開了以“維穩(wěn)”為主題的會(huì)議。

2014年5月20日，湘潭經(jīng)開區(qū)已下達(dá)了《責(zé)令停止建設(shè)通知書》和《停工整改通知書》，并采取了強(qiáng)制停工措施，查封了塔吊等施工機(jī)械。該項(xiàng)目未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，截至施工停止時(shí)項(xiàng)目建筑工程完成70%，安裝工程完成30%，項(xiàng)目總體建設(shè)進(jìn)度完成30%，已完成項(xiàng)目投資總額約80%。社會(huì)大眾普遍擔(dān)心高校暑假期間師生關(guān)注度相對較低時(shí)，桑德環(huán)境隨時(shí)復(fù)工。一位就此事與湘潭市環(huán)保局官員溝通的群眾代表表明，湘潭目前尚不具備對二惡英進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和樣本檢測的技術(shù)。在這種情況下，既有前車之鑒，又無自身完善的程序、技術(shù)，必然引起民眾恐慌。

（三）湘潭九華垃圾焚燒聽證會(huì)

為了安撫民眾，湘潭市政府決定對九華垃圾焚燒廠項(xiàng)目舉行聽證會(huì)。聽證代表25名，其中隨機(jī)公眾5名，申請報(bào)名時(shí)間為2014年7月28日、29日、30日，旁聽人員5名，隨機(jī)抽選，經(jīng)公證確定，新聞媒體記者參與由政府新聞辦負(fù)責(zé)。邀請代表10名（市人大代表、市環(huán)保協(xié)會(huì)副理事長王國祥，市政協(xié)委員、華湘環(huán)?？傤檰栍嗪２?，湘潭大學(xué)工會(huì)主席李小平，湖南科技大學(xué)校長劉德順，湖南軟件學(xué)院副處長楊志干，湖南工程學(xué)院黨政辦公室主任李永堅(jiān)，湖南大學(xué)湘江辦公室主任張磊磊，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長張益，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授劉陽生，省建筑設(shè)計(jì)院城市規(guī)劃研究設(shè)計(jì)院副總規(guī)劃師湯品森，其中張益和劉陽生為環(huán)保專家，湯品森為規(guī)劃專家），委托代表10名（響水鄉(xiāng)公塘村村民戴友仁、黃運(yùn)泉和肖文斌，吉利汽車部件公司總經(jīng)理助理程剛，步步高新天地副總經(jīng)理肖麗，市環(huán)保協(xié)會(huì)副理事長王秀連，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授吳勇，湘潭大學(xué)化工學(xué)院教授張俊豐，湖南科技大學(xué)法學(xué)院副院長喻軍，湖南科技大學(xué)商學(xué)院實(shí)驗(yàn)室主任童杰成），隨機(jī)選擇公眾代表5人（市環(huán)保協(xié)會(huì)毛建偉，湘潭雙璽置業(yè)顧問有限公司馮璐、顧晶晶和吳佳，湖南科技大學(xué)胡勇華）[12]。

2014年8月12日上午8點(diǎn)，湖南湘潭上千名九華居民冒雨自發(fā)來到舉行聽證會(huì)的銘鴻酒店外，聲援聽證會(huì)代表，拉起了反對九華建立垃圾焚燒站的橫幅。聽證會(huì)從上午8：30開始，12：30結(jié)束，每位代表發(fā)言不超過5分鐘。聽證會(huì)邀請代表張益支持建垃圾焚燒，認(rèn)為垃圾焚燒有五個(gè)優(yōu)點(diǎn)，一是用地省，二是處理速度快，三是減容效果好，四是污染可控制，五是能源利用好；認(rèn)為垃圾分類不是焚燒的前提，焚燒廠的二惡英排放將進(jìn)一步下降[13]。三名專家主張?jiān)诰湃A建垃圾焚燒廠，二名村民表示有條件地同意建廠，其余聽證會(huì)代表全部反對在九華建垃圾焚燒廠，尤其是大學(xué)代表堅(jiān)決反對，理由是影響湘潭人才引進(jìn)，留不住人才，影響大學(xué)招生，進(jìn)而影響湘潭的可持續(xù)發(fā)展。參會(huì)代表絕大多數(shù)反對在湘潭九華靜脈園建垃圾焚燒廠，因?yàn)榇隧?xiàng)目違規(guī)在先，正規(guī)手續(xù)不全就開工，且公示期間已經(jīng)動(dòng)工；征用土地違規(guī)，改變土地使用用途，黃良兵等百人聯(lián)名投訴[14]。

三、結(jié)論與建議

（一）鄰避設(shè)施環(huán)評信息不公開

公示期內(nèi)，項(xiàng)目已經(jīng)開工。湘潭市政府不想讓公眾知曉項(xiàng)目，先斬后奏，讓公眾不得不接受垃圾焚燒廠，說明政府沒有擔(dān)當(dāng)規(guī)劃責(zé)任，沒有按《環(huán)境影響評價(jià)法》評價(jià)項(xiàng)目的環(huán)境影響范圍，以符合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知[2008]82號》中規(guī)定的環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米的要求。各級環(huán)保行政部門只能在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境信息公開，也就是說只對湖南省環(huán)保廳公開此信息，認(rèn)為垃圾焚燒廠符合國家規(guī)定。由于湘大科大員工、村民和環(huán)保自愿者到工地上監(jiān)督桑德環(huán)境項(xiàng)目施工情況，湘潭政府才勒令其停止施工。鄰避項(xiàng)目遠(yuǎn)離居民區(qū)的300米國家標(biāo)準(zhǔn)本身就存在問題，屬實(shí)驗(yàn)室環(huán)境下的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)不起實(shí)踐的檢驗(yàn)，日本垃圾焚燒廠1.2公里內(nèi)居民受二惡英引發(fā)癌癥的比例非常高。2011年4月11日，日本福島核泄露事故，導(dǎo)致20公里以外的地區(qū)都受到了嚴(yán)重輻射，其當(dāng)初修建時(shí)也通過了環(huán)評，卻不能保證該項(xiàng)目絕對安全。廣州李坑垃圾焚燒廠建廠后，永興村癌癥發(fā)病率是建廠前的19.87倍，呼吸系統(tǒng)癌癥發(fā)病率是建廠前的64.9倍[15]。 湘潭垃圾焚燒廠進(jìn)行環(huán)評程序中，湘潭政府機(jī)構(gòu)虛化了公眾參與過程，其環(huán)評淪為規(guī)劃順利通過的手段，導(dǎo)致公眾難以相信政府制定的安全距離標(biāo)準(zhǔn)。

（二）區(qū)域規(guī)劃布局不合理

雖然廈門PX項(xiàng)目符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，但是區(qū)域規(guī)劃不合理，導(dǎo)致公眾對項(xiàng)目的強(qiáng)烈排斥。廈門市政府接納了公眾意見，2007年6月按國家環(huán)?？偩忠筮M(jìn)行了全區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，果斷遷往異地。

湘潭原有雙馬垃圾場已達(dá)極限，該場二期工程已逼近湘江，填埋作業(yè)區(qū)離湘江僅數(shù)百米，垃圾處理難以達(dá)標(biāo)排放，急需垃圾焚燒廠處理垃圾。湘潭焚燒廠選址最初在湘潭縣，先是縣城西的楊嘉橋鎮(zhèn)，后移到縣城北的錳礦、西北的姜畬鎮(zhèn)，都遭到居民反對。2009年錳礦選址同樣沒有公示，后因?yàn)橐l(fā)警民沖突而終止。2009年，城管委選定湘潭市鶴嶺鎮(zhèn)原湘潭錳礦廠的炸藥庫，希望建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，預(yù)計(jì)2009年6月環(huán)評等手續(xù)辦理完畢。項(xiàng)目在進(jìn)行前期工作時(shí)，遭到百姓強(qiáng)烈反對，引發(fā)警民沖突，當(dāng)局為了維穩(wěn)不得不廢棄選址。

湘潭九華焚燒廠選址位于九華工業(yè)園內(nèi)，滬昆高鐵、滬昆高速線上，緊鄰響水鄉(xiāng)、湖南科技大學(xué)、湘潭大學(xué)，九華居民，有學(xué)生、居民達(dá)15萬人。湘潭河西是老城區(qū)，也是文化區(qū)，且湘大、科大的建校都早于九華工業(yè)園；九華工業(yè)園區(qū)附近居民住宅小區(qū)分布密集，焚燒廠設(shè)施布局在九華工業(yè)園明顯屬于城市區(qū)域規(guī)劃不合理。

（三）公眾代表界定與推選有缺陷

聽證會(huì)代表中的環(huán)保專家、規(guī)劃專家不屬于16km2的污染范圍，即不屬于湘潭九華的常住居民，不符合界定范圍中的公眾。他們不是鄰避設(shè)施規(guī)劃過程中的利害關(guān)系人，垃圾焚燒廠建立與否不影響他們個(gè)人的健康等問題，3名專家的公眾資格存在問題，不具備公眾代表性。10名推選代表中響水村3名，占推選代表的30%。邀請代表10名，其中環(huán)保專家2名，規(guī)劃專家1名，3名專家都是主燒派，卻沒有反燒派的專家。專家結(jié)構(gòu)單一，不具有多樣性，可能是利益方桑德環(huán)境邀請的專家。主燒派的觀點(diǎn)基本一致，認(rèn)為垃圾焚燒技術(shù)成熟，二惡英不會(huì)影響健康；他們都未回答選址是否合理的問題。這與湘潭本地垃圾沒有分類、不具備實(shí)時(shí)監(jiān)控二惡英技術(shù)的前提條件相背離，垃圾焚燒可行性大大降低。公眾代表的產(chǎn)生過程中，湘潭規(guī)劃決策層應(yīng)當(dāng)與公眾進(jìn)行良性互動(dòng)，并預(yù)先進(jìn)行隨機(jī)訪談，回應(yīng)湘潭九華公眾訴求。

（四）政府建立與公眾信息溝通、對話平臺(tái)

中國鄰避運(yùn)動(dòng)逐年上升，主要原因是地方政府不重視與公眾溝通，虛化溝通過程，往往以行政公文敷衍了事，公眾關(guān)心的鄰避設(shè)施對環(huán)境污染信息沒有真正有效傳遞。如什邡政府僅憑一紙公文告知公眾鋁銅項(xiàng)目環(huán)評已通過，無法解除公眾對環(huán)境污染的重重顧慮。鋁銅項(xiàng)目環(huán)評影響機(jī)制未做到及時(shí)公開，沒有重視政府、相關(guān)部門、宏達(dá)企業(yè)與公眾的有效溝通，項(xiàng)目開工前也沒有舉行聽證會(huì)，導(dǎo)致2012年7月2日什邡發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)群體性事件發(fā)生。6月29日，宏達(dá)鋁銅項(xiàng)目開工典禮前后，一名公眾將信息——“把鋁銅項(xiàng)目趕出什邡”通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在什邡市民中迅速傳播，主要內(nèi)容是該項(xiàng)目落戶該地會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，希望什邡民眾凝聚起來，表達(dá)集體訴求。7月2日發(fā)展成萬人“散步”，什邡政府動(dòng)用4 000名武警維持秩序。警方采用催淚彈驅(qū)散群眾，導(dǎo)致多名群眾受傷。什邡政府使用暴力手段對待民眾的環(huán)保抗?fàn)?，迫于輿論政府終止了此項(xiàng)目。同樣湘潭九華建垃圾焚燒廠，環(huán)評沒有公眾參與，項(xiàng)目邊施工邊辦手續(xù)。湘潭政府只講此項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性，環(huán)保零排放，卻不講如何保障企業(yè)零排放、二惡英對周邊環(huán)境的惡劣影響，迫于湘大、科大、市民的強(qiáng)烈反對，舉行了聽證會(huì)卻是出于維穩(wěn)需要。距8月12日召開的聽證會(huì)，時(shí)間已經(jīng)過去42天，湘潭九華公眾沒有得到任何官方信息，他們心中充滿焦慮，不滿政府不作為。這說明湘潭鄰避設(shè)施的環(huán)評如果做到真正透明，當(dāng)?shù)卣尮娂皶r(shí)了解垃圾焚燒廠選址的依據(jù)，可以消除公眾對環(huán)境污染的憂慮。

[1]Mazmanian D，MorellD.(1990).The‘ NIMBY'syndrome：facility sitingand the failureofdemocratic discourse.In：Vig NJ，KraftME(eds)Environmental policy in the 1990s：toward a new agenda.CQ Press，Washington，DC.

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[7]De GrootWT.(2007).Community action for environmental restoration：a case study on collective social capital in India.Environment，Developmentand Sustainability，(4)：519-536.

[8]朱謙.城市規(guī)劃環(huán)評中公眾意見的表達(dá)途徑——以廈門市海滄南部地區(qū)規(guī)劃環(huán)評公眾參與座談會(huì)為例[J].城市規(guī)劃，2012，(6)：17-22.

[9]尹瑛.沖突性環(huán)境事件中公眾參與的新媒體實(shí)踐——對北京六里屯和廣東番禺居民反建垃圾焚燒廠事件的比較分析[J].浙江傳媒學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(6)：28-32.

[10]http：//www.sq123.com/china/2014-05-11/4612.htm l.

[11]http：//www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2014-09-15/content_12382881.htm l.

[12]http：//www.xiangtan.gov.cn/cms/searchManage/search_results_gt.jsp.

[13]http：//bbs.rednet.cn/thread-43434350-1-1.html.

[14]http：//bbs.rednet.cn/thread-42941201-1-1.html.

[15]中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì).中國公眾環(huán)保指數(shù)(2008)綜述[EB/OL].http：//www.doc88.com/p-77548410253.htm.