史上最嚴環(huán)保法

莊嘉

在2015年的“兩會”上，習近平總書記著重指出“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。對破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例”。隨著國家最高領導人對“環(huán)境污染的違法犯罪行為”擲地有聲地說“不”，2015年1月1日新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）正式實施，過去久被詬病的環(huán)境污染執(zhí)法偏軟的局面將得到逐步扭轉。

新環(huán)保法手持利劍

那么被稱為“史上最嚴的環(huán)保法”究竟嚴在哪里呢？

筆者看來，“嚴”在通過立法形式明確了最嚴格的執(zhí)法手段。新修訂的《環(huán)境保護法》賦予縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按日連續(xù)處罰、查封扣押、限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治、移送行政拘留等新權限。而其中最嚴之處莫過于賦予環(huán)境保護主管部門“移送行政拘留權”這把利劍。

以往，不少地方在環(huán)保執(zhí)法的過程中，存在著“雷聲大雨點小”的情況。環(huán)境保護主管部門在查處環(huán)境污染的違法案件時常常會發(fā)現(xiàn)對違法單位能夠給予一定的經(jīng)濟罰、行為罰，但是對于涉事單位的直接責任人員卻無能為力。而新修訂的《環(huán)境保護法》卻很可能令這種局面得以改觀。根據(jù)《環(huán)境保護法》第63條規(guī)定，對四種環(huán)境污染的違法行為，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門可以將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下行政拘留，情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下行政拘留。“移送行政拘留權”的規(guī)定，有效地彌補了“按日計罰”、“查封扣押”、“限產(chǎn)停產(chǎn)”等措施的軟肋。

眾所周知，行政拘留是一種限制人身自由的強制措施。過去，環(huán)境污染的違法單位往往用錢（即繳罰款）就能息事寧人，如若再犯，大不了也是砸錢了事。如江蘇省鹽城市江州染整有限公司無審批、無驗收手續(xù)案。2014年5月14日，江蘇省鹽城市環(huán)監(jiān)局執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場檢查后發(fā)現(xiàn)，該公司改擴建拉幅車間1800平方米和800萬大卡噸燃煤鍋爐，但卻未辦理環(huán)評審批手續(xù)，鍋爐配套的水膜除塵水未回用，直排下水道。同年7月14日，江蘇省鹽城市環(huán)保局對該公司作出了行政處罰決定，責令該公司立即停止生產(chǎn)，改正環(huán)境污染的違法行為，并處罰款人民幣6萬元。又如嵊州市丹青工具有限公司規(guī)避監(jiān)管私設暗管案。2014年8月20日，浙江省嵊州市環(huán)保局執(zhí)法人員對嵊州市丹青工具有限公司進行日常檢查時發(fā)現(xiàn)，該公司在正常生產(chǎn)過程中，在污水處理設施正常運行的情況下，其部分廢水通過預留井下面的一根管子進行排放，未經(jīng)過標準排放口，屬于規(guī)避監(jiān)管方式排放，為“私設暗管”的性質(zhì)。由于該公司行為違反了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第22條第二款的規(guī)定，浙江省嵊州市環(huán)保局責令其限期拆除暗管，并處罰款人民幣9萬元。

從上述兩個案例，我們可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護主管部門過去主要通過罰款、責令整改的手段來規(guī)制違法單位的環(huán)境污染行為。但是如果單純通過此種手段，現(xiàn)實亦告誡我們：違法單位再犯的概率實在太高，其違法成本實在太低！“6萬”與“9萬”相比于違法單位的獲利簡直如同九牛一毛！根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》第63條，環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)該條第一項、第三項分別對上述兩家公司的直接負責的主管人員和其他直接責任人員并處“行政拘留五日以上十五日以下”的處罰。新修訂的《環(huán)境保護法》手持利劍，可謂“擒賊先擒王”！只有違法單位的主管人員被控制住，才能真正促使違法單位不敢越雷池半步，達到真正的震懾作用。

民、行、刑銜接拓展公益訴訟空間

此外，值得注意的是，新修訂的《環(huán)境保護法》的亮劍不僅能有效彌補環(huán)境保護主管部門在行政措施上的軟肋，更將有效地銜接我國法律體系中對環(huán)境污染的違法犯罪行為的打擊手段。

《環(huán)境保護法》修訂后，我國將從民事、行政、刑事三個角度對環(huán)境違法犯罪行為進行全方位法律規(guī)制。

民事層面，《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防治污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”。同樣的表述還見于《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）等法律中。這些條款對于通過民事訴訟程序維護環(huán)境侵權案件中的被侵權人權益提供了法律依據(jù)。此外，2012年8月31日，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》，2013年1月1日實施）第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。這表明我國首次以法律的形式確立了“民事公益訴訟制度”，亦給涉環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)和涉訴空間。

那么何謂“環(huán)境公益訴訟”呢？環(huán)境公益訴訟即有關環(huán)境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或者其他組織的違法行為或者不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或者即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或者社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的民事或者行政訴訟（在我國，目前以民事訴訟的環(huán)境公益訴訟案居多）。

同時值得注意的是，以往法律法規(guī)對于環(huán)境公益訴訟的原告資格的規(guī)定比較抽象，在實踐中缺乏可操作性，因此環(huán)境公益訴訟存在立案難的問題。而此次修訂的《環(huán)境保護法》進一步賦予了環(huán)境公益訴訟在民事、行政訴訟程序上的可操作性，為“環(huán)境公益訴訟的立案”指明了有效的路徑?！董h(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”。這樣的規(guī)定進一步界定了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，明確了“原告是否適格”在人民法院立案審查中的可操作性。同時，《環(huán)境保護法》第58條公益訴訟條款中還首次將“破壞生態(tài)”的行為也納入到環(huán)境公益訴訟的范圍。這標志著今后通過環(huán)境公益訴訟來遏制企業(yè)乃至行政機關對環(huán)境的破壞和損壞將成為一個非常重要的發(fā)展方向。

行政層面，針對環(huán)境污染違法行為采取的主要措施包括按日連續(xù)處罰、查封扣押、限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治、移送行政拘留等。這將改變以往僅僅從違法單位的角度給予處罰的局面。新修訂的《環(huán)境保護法》通過立法的形式將執(zhí)法手段的多措并舉運用到環(huán)境污染的懲治上，通過對違法單位及其直接責任人員的共同處罰，更通過限制直接責任人員的人身自由的強制措施，進一步加大違法單位的違法成本，從而最終達到減少環(huán)境污染違法行為的社會效果。

刑事層面，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）歷經(jīng)八次修正，在2011年2月25日發(fā)布的《刑法》修正案（八）第六章“妨害社會管理秩序罪”中專門有第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”對“環(huán)境污染犯罪行為”的懲治作出了明確的規(guī)定（從第338條規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”到第346條規(guī)定的“單位犯破壞環(huán)境資源保護罪的處罰規(guī)定”）。2013年6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進一步降低了環(huán)境污染犯罪行為的入罪門檻，量化了入罪標準，增強了環(huán)境執(zhí)法的可操作性。例如，2014年8月28日上午，全國首例環(huán)境污染犯罪案在陜西省南鄭縣人民法院公開審理，宋某等四人因污染環(huán)境分別被判處六個月拘役至一年兩個月有期徒刑不等的刑期。又如上海法院系統(tǒng)曾于2013年通過“三個從重”的手段重懲上海的環(huán)境污染犯罪行為。首先在定罪上從重，對違反國家規(guī)定，排放、傾倒、處置含有毒性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)的污染物，同時構成污染環(huán)境罪、非法處置進口的固體廢物罪、投放危險物質(zhì)罪等犯罪的，擇一重罪懲處。其次在量刑上從重，對環(huán)境污染犯罪的慣犯、主犯、長期實施污染環(huán)境行為、造成嚴重后果的犯罪分子，堅持從重判處。最后在財產(chǎn)刑上從重，在依法適用主刑的同時，加大財產(chǎn)刑的判處力度，用足、用好罰金、沒收財產(chǎn)等刑罰手段，并通過采取追繳違法所得、收繳犯罪工具等措施，切實改變違法成本低的狀況，令實施污染環(huán)境犯罪行為的不法分子付出高昂代價，從經(jīng)濟上剝奪犯罪分子再次犯罪的能力和條件。

“環(huán)境嚴打”，任重而道遠

綜上，將“移送行政拘留權”等多項環(huán)境執(zhí)法措施納入到立法層面，填補了行政處罰措施上對違法單位直接責任人員人身權限制的空白，有效地銜接了行政與刑事層面對環(huán)境污染違法犯罪行為的打擊手段，進而實際上堵上了環(huán)境污染違法犯罪最關鍵的“一道門”，對于懲治環(huán)境污染違法犯罪行為具有重要意義。

當然，“移送行政拘留權”的適用存在著各級環(huán)境保護部門與同級公安機關之間的銜接配合問題，對環(huán)境污染違法案件的發(fā)現(xiàn)、查處、移送都有待實踐檢驗?？上驳氖?，隨著《環(huán)境保護法》的修訂，環(huán)境保護部近日印發(fā)的《2015年全國環(huán)境監(jiān)察工作要點》更明確提出“對于典型環(huán)境違法案件要實行責任鏈的倒查和追究，對重大環(huán)境違法問題該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)問題而不報告或者不處理的，按照失職瀆職嚴肅問責查處”。因此，可以預期，2015年的“環(huán)境嚴打”，將和已往有本質(zhì)性的區(qū)別，老百姓有理由期待一個更好的環(huán)境執(zhí)法結果出現(xiàn)。

鏈接

2012年12月，江蘇省泰州市泰興市六家化工企業(yè)為降低廢酸處理成本，雇傭無處理資質(zhì)的公司和個人承接廢酸處理業(yè)務。而這些受托單位和個人將廢酸偷排入河，導致當?shù)厮w污染嚴重。后江蘇省泰州市聯(lián)合會以公益組織身份，向江蘇省泰州市中級人民法院提起環(huán)境公益訴訟，訴六家泰州化工企業(yè)非法處理廢酸，要求被告六家化工企業(yè)賠償其非法排污行為造成的損失。經(jīng)一審判決，被告六家化工企業(yè)合計賠款達到驚人的人民幣1.6億元（即環(huán)境修復費用）。被告中的四家化工企業(yè)不服一審判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴，江蘇省高級人民法院經(jīng)過兩次公開開庭審理，最終做出二審判決，維持了一審判決中人民幣1.6億元的總賠償額。這是我國迄今為止環(huán)境公益訴訟案中環(huán)境修復費用賠付額最高的案件。