李霞

隨著行政體制改革的深入推進(jìn)和行政服務(wù)中心內(nèi)外運(yùn)行條件的逐步成熟，采取相對集中審批模式的行政服務(wù)中心在角色定位、行政審批權(quán)限和業(yè)務(wù)流程等方面的缺陷逐漸明顯。若要保證行政服務(wù)中心成為綜合性服務(wù)平臺并將之整合到各級政府統(tǒng)一的信息平臺上，行政服務(wù)中心的改革思路必須予以修正，應(yīng)由相對集中審批向集中審批逐漸過渡。

從國外經(jīng)驗看國內(nèi)發(fā)展方向

借鑒國外“一站式”審批方式的經(jīng)驗，采取集中審批模式的行政服務(wù)中心具有幾個特征：一是具有獨(dú)立的行政主體地位，享有實質(zhì)性的行政審批權(quán)，擁有獨(dú)立的編制和人員，獨(dú)立對外承擔(dān)法律責(zé)任;二是盡可能集中行政審批權(quán)，取消、簡化和整合行政審批事項;三是再造和簡化行政審批流程，打破部門壁壘，摒棄以任務(wù)分工為中心的流程設(shè)計理念，代之以項目導(dǎo)向;四是建構(gòu)嚴(yán)密立體的內(nèi)外監(jiān)督體制，其中，內(nèi)部監(jiān)督的主體包括服務(wù)中心的管理部門、紀(jì)檢（監(jiān)察）機(jī)關(guān)、各辦事窗口、窗口隸屬部門等;外部監(jiān)督的主體則包括人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、公眾、媒體等。需要強(qiáng)調(diào)的是，集中審批模式下的“物理集中”并非變革的最終目的，它是為與“邏輯集中，物理分散”相對應(yīng)的網(wǎng)上行政審批營造體制環(huán)境。在建設(shè)服務(wù)型政府和電子政府的視野下來看，網(wǎng)上行政審批是互聯(lián)網(wǎng)時代行政審批的發(fā)展方向，“一站式” “全天候” “一條龍” “無縫隙”是它的品質(zhì)。

這種模式應(yīng)具有幾個方面的特征：第一，信息雙向互動。審批部門和審批對象之間的信息溝通渠道暢通，呈現(xiàn)出雙向互動的特征。建設(shè)于1999年的新加坡電子公眾服務(wù)中心被公認(rèn)為世界上最符合公眾需求的政府門戶網(wǎng)站，它非常關(guān)注公眾與政府信息的雙向互動，可以為用戶提供搜尋各類公共信息，與他們進(jìn)行網(wǎng)上互動，提供行政審批等服務(wù)。美國的“第一政府網(wǎng)”也整合了所有政府機(jī)構(gòu)，為公眾提供完整的政府搜索通道，受理行政許可事項并積極反饋。第二，組織結(jié)構(gòu)扁平。網(wǎng)上行政審批依托的是以任務(wù)為中心、以流程為線索搭建的行政職能部門的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，它要求打破傳統(tǒng)體制下的部門壁壘，代之以扁平結(jié)構(gòu)，推動政府職能的轉(zhuǎn)變。第三，服務(wù)流程“一條龍”。即依托信息通信技術(shù)對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，通過跨部門的合作、網(wǎng)上網(wǎng)下的協(xié)作、多渠道資源的共享，實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)的一體化運(yùn)行。第四，實現(xiàn)服務(wù)智能化。網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)作為智能化系統(tǒng)，虛擬客服可與用戶互動，精確理解用戶要求，解答用戶問題，使用戶由自助式瀏覽轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)站主動提供個性化服務(wù)。

推進(jìn)電子政務(wù)背景下行政服務(wù)中心發(fā)展的策略

要最終實現(xiàn)電子政務(wù)持續(xù)推進(jìn)背景下的行政服務(wù)中心的發(fā)展愿景，宜尊重客觀現(xiàn)實，秉持漸進(jìn)型改革思路，采取現(xiàn)實可行的策略。

集中審批模式的實現(xiàn)，應(yīng)特別關(guān)注：第一，完善法律體系，賦予行政審批中心明確的法律地位。我國行政服務(wù)中心的建設(shè)一直處于法律“真空”，從長遠(yuǎn)來看，法律地位和職權(quán)不明，會埋下較大隱患，也掣肘行政服務(wù)中心的進(jìn)一步發(fā)展和演變。因此，應(yīng)將完善法律法規(guī)作為首選策略。許多國家已通過立法明確其“一站式”機(jī)構(gòu)的法律地位，我國也應(yīng)盡早推動行政服務(wù)中心的“合法化”，同時完善行政程序規(guī)則，對行政服務(wù)中心的行為方式、步驟和時限等進(jìn)行限定。第二，推動規(guī)制流程再造，形成行政服務(wù)中心、辦事窗口和隸屬部門的聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)無縫隙服務(wù)。重點(diǎn)關(guān)注三個方面：其一，流程再造必須以民眾需求為導(dǎo)向，將前來辦事的公民視作“顧客”，仿造企業(yè)的商業(yè)鏈模式推送政府“訂單”服務(wù)。其二，精確掌握流程優(yōu)化的范圍、深度和速度，以保證新流程和既有流程二者之間的平衡;其三，及時跟進(jìn)流程再造的配套改革，打破部門傳統(tǒng)的分工和界限，打造“大部制”。日本政府于2000年啟動的“電子政務(wù)工程”的主要目標(biāo)也是整合行政審批資源，簡化和規(guī)范網(wǎng)上行政審批程序，促使用戶通過互聯(lián)網(wǎng)辦理各種申請、申報、審批手續(xù)。

網(wǎng)上行政審批的推進(jìn)，應(yīng)從以下方面著手：第一，對網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)平臺進(jìn)行規(guī)劃。首先，宜進(jìn)行頂層設(shè)計，對平臺建設(shè)的技術(shù)和體制等作出全面規(guī)劃;其次，注重基礎(chǔ)性工程建設(shè)，增加網(wǎng)絡(luò)硬件的投入，提高設(shè)備的數(shù)據(jù)處理能力;再次，提高資源利用率，依托現(xiàn)有的設(shè)施、設(shè)備等對政府部門的政務(wù)網(wǎng)進(jìn)行升級，使其承擔(dān)起數(shù)據(jù)傳輸?shù)闹饕蝿?wù)。第二，實現(xiàn)與政府門戶網(wǎng)站的聯(lián)接。放眼全球，以政府門戶網(wǎng)站為重要表現(xiàn)形式的電子政府已成為各國提供“一站式”服務(wù)的主要載體，網(wǎng)上行政審批必須利用好政府門戶網(wǎng)站業(yè)務(wù)整合的契機(jī)。網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)分成“前臺”和“后臺”，最適宜的前臺當(dāng)是政府門戶網(wǎng)站，后臺則由實際承擔(dān)審批任務(wù)的政府職能部門在內(nèi)網(wǎng)上協(xié)同構(gòu)建。第三，優(yōu)化審批系統(tǒng)，實現(xiàn)真正的“并聯(lián)”。第四，加速建設(shè)由省、市、縣三級行政服務(wù)中心組建的通信平臺，為行政服務(wù)中心內(nèi)部和它們之間的數(shù)據(jù)傳輸、情報交換和信息共享等提供渠道。在各級已有的獨(dú)立分散的行政審批網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實現(xiàn)三級行政審批網(wǎng)絡(luò)的精密對接和行政審批流程的無縫連接。

行政服務(wù)中心曾經(jīng)被作為建設(shè)服務(wù)型政府、轉(zhuǎn)變政府職能的“前沿陣地”，為眾所矚目;在電子政務(wù)持續(xù)推進(jìn)的背景下，應(yīng)當(dāng)更新改革思路，拓展行政服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)涵，使其真正成為建設(shè)服務(wù)型政府的“窗口”，成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要載體。

（作者單位：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）endprint