夏林

編者按：人們在享受全球化不斷升級所帶來的巨大利益的同時也不得不承受全球問題日益惡化所引發(fā)的各種危機。應(yīng)對全球問題，需要全方位的行動，議題政治這一嶄新政治模式的出現(xiàn)不乏一例。議題政治這種政治模式中的主權(quán)、領(lǐng)土界限被弱化，以人類整體及其共同利益為著眼點，議題政治具有明顯的超國家性，它既是全球政治的表現(xiàn)形式，又是全球政治的實施途徑。本文旨在以理性視角認識議題政治，以期運用從“全球問題”到“全球議題”所映射出的主動性和正能量，更好地隨行全球化，開拓全球化。上期我們刊登了本文的上半部分，現(xiàn)將本文下半部分刊登如下，以饗讀者。

三、議題政治與全球問題的伴生與互動

如前所述，全球問題是議題政治的核心和基軸，而全球問題還有與其密切相關(guān)的一系列伴生現(xiàn)象，那么，議題政治與全球問題的伴生現(xiàn)象又存在著怎樣的關(guān)聯(lián)呢？事實上，與全球問題相伴而生的現(xiàn)象，除了眾多危機與挑戰(zhàn)之外，相應(yīng)地，還有其內(nèi)在需求、激發(fā)并推進的應(yīng)對之舉，如跨國合作，它既為議題政治提供了更為廣闊的空間，同時也制造了很多新的問題;再如全球機制，它所倡導(dǎo)的規(guī)范既規(guī)約著議題政治的發(fā)展同時也有賴于議題政治展開過程對它的不斷完善;另如全球治理，對于議題政治的內(nèi)涵來說無疑是一種深化，而相應(yīng)地，議題政治的廣泛開展對于全球治理來說，也是一種具體化的過程;又如全球意識，應(yīng)該說，議題政治是在全球意識的指引之下逐步展開的，而展開的同時也使得全球意識得到了推廣與提升。

（一）議題政治與跨國合作

跨國合作，不同于傳統(tǒng)的國際合作?？鐕献魇峭黄茋抑行?、國家主體的合作，它必須包括非國家行為體，特別是非政府組織。只有國家、國際政府間組織和全球公民社會三大主體共同參與的合作，才稱其為跨國合作。如果僅僅是民族國家或政府間國際組織的合作，那只是傳統(tǒng)的國際合作。而議題政治所關(guān)注的，是全球議題的合作與共治，如果僅探討其與傳統(tǒng)國際合作的關(guān)系，則稍顯狹隘，且在這種意義上所得到的，也不是關(guān)乎全球議題政治而僅僅是關(guān)于國際議題政治的結(jié)論了。

在跨國合作中，通常是以某種規(guī)范化與制度化作為基礎(chǔ)和保證的。國家之間的雙邊或多邊交往以及非國家行為體的合作，在多數(shù)情況之下，會以某種條約或協(xié)定的方式加以固定和確認。當然，也有一些合作不存在正式的條約，而通過關(guān)涉方的默契而實現(xiàn)。這種默契實際上也可以視其為一種規(guī)范。以默契為形式的跨國合作，一般在穩(wěn)定性上存在缺失，因為其中不可避免地可能存在欺騙。但是，只要一方進行欺騙，另一方又可以輕而易舉地終止此前的默契，即所謂的“你合作，我合作;你欺騙，我就欺騙”。因此從長遠看，行為體要維護共同利益，就必須確保默契關(guān)系的穩(wěn)定性。一般來說，默契關(guān)系總是相對于較長期的跨國互動而言的。實際上，行為體認識共同利益并形成默契，只有通過較長時間的互動，通過“合作—不合作”的不斷反復(fù)，才能達到較為穩(wěn)定的局面。這種規(guī)范對于議題政治行為體的跨國合作產(chǎn)生了重要影響。所謂規(guī)范，是指行為或道德評價標準。按照建構(gòu)主義的理論，行為體對周圍世界的解釋與理解，會構(gòu)成一個主體間世界。這個世界的最根本的因素就是行為體的共有知識。所謂共有知識，就是行為體共同具有的認識與期望。這種認識與期望能夠建構(gòu)約束行為的規(guī)范。就議題政治所關(guān)注的全球問題而言，世界各國政府與公眾對其嚴重性、危害性的認識，會形成一種共識，即必須高度重視并認真解決這些問題。這樣的認識與期望，才能夠進而形成一種普遍性的規(guī)范。在議題政治開展過程中形成的規(guī)范，要求國際社會的成員都采取負責任的態(tài)度，也就是認真加以解決的態(tài)度。如果有成員對解決全球問題采取消極態(tài)度，甚至破壞過程中的跨國合作，那就必然招致譴責。美國退出《京都議定書》的行為，就遭到了世界各國政府乃至公眾輿論的譴責。對美國來說，形象受損，也是一種代價。議題政治在規(guī)范的作用下，全球的各種行為體的行為都會受到影響。這種影響一方面包括約束作用，即規(guī)范其行為，另一方面也起到了構(gòu)建的作用，即會使一些原本消極的行為體改變認識。

在國際關(guān)系中，行為體之所以能夠達成合作，在某種程度上還取決于理性選擇。理性選擇，源于西方經(jīng)濟學(xué)的一個假設(shè)，即人的行為是受利益及獲利預(yù)期所驅(qū)使的?；谶@樣一個假設(shè)，就可以建立一種有關(guān)人類行為的模型，即人們在采取行動之前會計算可能付出的代價和預(yù)期獲取的收益，其目標總是力圖謀求最大的利益或是付出最小的代價。這就是所謂的理性選擇模式。在以全球問題為核心的議題政治中，由于任何國際關(guān)系行為體都不可能單獨應(yīng)對，因此理性的選擇只能是合作。如果不合作，大家就都得面對這些問題所帶來的災(zāi)難性后果。所以，政治基于理性選擇的原因，議題政治行為體才選擇了合作。

在議題政治所涉及的各個領(lǐng)域之內(nèi)，事實上已經(jīng)形成了廣泛的跨國合作，換言之，二者是一個同一的過程。例如，在保護地球環(huán)境、推動全球發(fā)展、制止國際沖突、防止大規(guī)模殺傷性武器擴散、防止各種傳染病、解決難民移徙、打擊跨國有組織犯罪等，各種行為體，都接受了共同的約定和規(guī)范，作出了類似的理性選擇。

（二）議題政治與全球機制

全球機制，不同于傳統(tǒng)的國際機制。國際機制，是指一系列正式或非正式組織起來的一般行為模式或行為范疇，或稱制度安排。這種安排必須包含一套內(nèi)在連續(xù)的規(guī)則、原則、規(guī)范、決策程序等，它對參與其中的行為主體的行為有限制作用，而且還在相當?shù)某潭壬纤茉煨袨橹黧w的預(yù)期。機制可以有多種具體形式或?qū)嶓w，對應(yīng)于不同的問題領(lǐng)域，如安全機制、核機制、國際貨幣機制、石油機制、貿(mào)易機制、海洋機制等，它包括所有的制度安排和規(guī)范原則，其中既有成文的規(guī)章制度，也有不成文、非正式的默契。盡管國際機制已然從傳統(tǒng)的安全和地緣政治領(lǐng)域日益擴展到許多功能性領(lǐng)域，甚至是議題領(lǐng)域，但國際機制的主題在很大程度上仍然定位于國家。全球機制則不然，它意在標示機制的超國家性、全球性，尤其是突出非國家行為體，特別是非政府組織、全球公民社會在協(xié)調(diào)當代國際事務(wù)與國際關(guān)系方面的不可或缺的作用。事實上，現(xiàn)有的國際機制正在被滲入諸多非國家因素，雖然還遠未改變國家主導(dǎo)國際機制的現(xiàn)實，但其指向卻是很有意義的。隨著議題政治的增多和被重視程度的提高，一些新建的機制，則完全可能是國家行為體與非國家行為體平等對話、互動、共同參與的結(jié)果。也可以這樣理解，議題政治的超國家、超領(lǐng)土特征，客觀上凸顯了全球機制的作用。另外，議題政治在各個領(lǐng)域的展開本身也在各個領(lǐng)域之內(nèi)實踐并強化著相應(yīng)的規(guī)范與體制，這對于全球機制的整體建構(gòu)來說，無疑也是極為有利的。所以，就全球機制和議題政治的關(guān)系來說，二者形成了一種良性的互動。

（三）議題政治與全球治理

治理，不同于統(tǒng)治。在傳統(tǒng)上，統(tǒng)治主要指國家政府的管理。政府管理的權(quán)威式政府機關(guān)，其權(quán)力運作方式是自上而下，帶有強制性特點，以法規(guī)命令為體現(xiàn)，管理范圍是在國家的領(lǐng)土邊界之內(nèi)。與政府的管理不同，治理的權(quán)威可能來自政府，但也可能來自其他權(quán)威。例如，聯(lián)合國、國際刑警組織、紅十字國際委員會、《京都議定書》等都體現(xiàn)著某種權(quán)威。由于治理的權(quán)威有不同的來源，因此其運作上有自上而下的一面，也有自下而上的一面。全球治理是多層次的，涉及超國家機構(gòu)、跨國機構(gòu)、主權(quán)國家、次國際機構(gòu)、民間社會乃至個人。治理的結(jié)構(gòu)是多元的，其中不存在單獨的權(quán)力中心，也不存在最高的強制性權(quán)威。治理的形態(tài)是復(fù)雜的，由不同的機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)組成，這些機構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)的管轄范圍，在功能上或空間上常常相互交叉，而且它們的權(quán)力來源和能力也各不相同。

議題政治的展開過程就是全球治理的過程，或者可以這樣理解，議題政治，是全球政治的基本模式，也是對于治理全球問題的一種應(yīng)對模式，與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治不同。在全球范圍內(nèi)，并不存在一個世界政府，參與治理全球問題的行為主體，除了主權(quán)國家之外，還有大量的非國家行為體。盡管每一個主權(quán)國家涉及內(nèi)部事務(wù)時可以進行“統(tǒng)治”，但就全球范圍而言，則是一種沒有政府的管理模式。這種模式，就是以全球問題為主要議題的全球治理，它是以人類整體論和共同利益論為價值導(dǎo)向，多元行為體平等對話、協(xié)商合作，共同應(yīng)對全球變革和全球問題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機制、方法和活動。其要義包括：從政府轉(zhuǎn)向非政府;從國家轉(zhuǎn)向社會;從領(lǐng)土政治轉(zhuǎn)向非領(lǐng)土政治;從強制性、等級性管理轉(zhuǎn)向平等性、協(xié)商性、自愿性和網(wǎng)絡(luò)化管理。作為過程的全球治理，注重處理具體事務(wù)的議題，這也是議題政治所需要的。而議題政治在主體、利益、價值導(dǎo)向、運作機制上突出超國家性和全球維度，在政治管理的理念和方式上發(fā)生著重大的轉(zhuǎn)向，這也是走向全球治理的必由之路。

（四）議題政治與全球意識

所謂全球意識，就是在承認國際社會存在共同利益、人類文化現(xiàn)象具有共同性的基礎(chǔ)上，超越社會制度和意識形態(tài)的分歧，克服民族國家和集團利益的限制，以全球的視野去考察、認識社會生活和歷史現(xiàn)象的一種思維方式。全球意識立足于兩個基本點：人類共同利益和文化的共同性。這兩個基本點在人類發(fā)展進程中都有所體現(xiàn)，自然也融入了議題政治的進程當中。由于當代出現(xiàn)了全球問題，人類共同利益和文化的共同性超越了長久以來囿于階級的、民族的利益和文化特殊性的制約和遮蔽，為更多的群體所感受和認同。首先，全球議題充分顯示了人類的整體利益?？s小南北差距，振興和發(fā)展全球經(jīng)濟;防止戰(zhàn)爭特別是核戰(zhàn)爭的爆發(fā)，為人類贏得和平與安全;治理工業(yè)化帶來的嚴重污染，保護人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境;合理使用資源，嚴格控制人口增長，確保人類社會的可持續(xù)發(fā)展;與國際恐怖主義、艾滋病、販毒吸毒做堅決斗爭，保障人類的正常生活和身體健康;協(xié)調(diào)、有序地開發(fā)宇宙，利用海洋，為人類爭取新的生存空間，提供新的生物資源……上述種種均體現(xiàn)著人類的共同性。其次，全球問題在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)了發(fā)展、和平、環(huán)境、人口、資源、人權(quán)等問題的普遍性。換言之，被稱作全球議題的那些問題，幾乎在所有國家都存在，因此關(guān)于解決這些問題的理論與對策往往也就具有共同的規(guī)律，至少也需要與此相關(guān)聯(lián)的行為體真正地投入到議題政治的大潮之中。比如生態(tài)環(huán)境議題，“先發(fā)展，后治理”的老路已經(jīng)行不通了，而應(yīng)當遵循發(fā)展與治理并舉的方針;解決資源短缺議題，一方面需要改變消費觀念，提倡節(jié)約，另一方面又需要大力倡導(dǎo)和實施廢物回收。諸如此類，都一再表明，作為當代最受關(guān)切的文化現(xiàn)象，全球議題政治不僅在規(guī)模上波及整個世界，在內(nèi)容、發(fā)展規(guī)律、解決對策上也具有可重復(fù)性，能在不同國家的不同時期再現(xiàn)。這正是文化的共同性。議題政治所關(guān)注的全球問題的尖銳性與嚴峻性使得樹立全球意識刻不容緩。受文明程度的限制，在很長的歷史時期內(nèi)，人類是封閉在狹隘的主權(quán)國家之內(nèi)的，國際社會上的交往雖然存在并不斷有所擴大，但畢竟不是左右一個民族和國家的主導(dǎo)力量。但今天，情況發(fā)生了巨大的變化。盡管民族國家仍是國際社會的主體，但國際社會的影響已強大到足以威懾民族國家生存和遏制其征程發(fā)展的地步。簡言之，議題政治就具備這種力量，應(yīng)對全球問題，探討全球議題，需要整體的、世界的眼光，需要全球意識。

作者單位：北京大學(xué)

責任編輯：王克明