積極就業(yè)政策的投入評(píng)估研究

張麗賓

我國(guó)積極就業(yè)政策是一項(xiàng)重要的公共政策?，F(xiàn)行積極就業(yè)政策已經(jīng)實(shí)施了近7年，亟需對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化的需要，進(jìn)一步完善積極就業(yè)政策。

公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷、評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、投入標(biāo)準(zhǔn)、公平與公正標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和公民參與與回應(yīng)這五個(gè)方面。投入標(biāo)準(zhǔn)是從資源投入的角度來衡量決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所做的工作。制定、執(zhí)行和貫徹公共政策必須有一定的投入，包括為獲得政策產(chǎn)出與政策影響而使用的時(shí)間、金錢、人力、設(shè)備等資源，還包括促成政策投入向政策產(chǎn)出和政策影響轉(zhuǎn)化的管理的、組織的以及政治的活動(dòng)和態(tài)度。本文首先以投入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)積極就業(yè)政策效果進(jìn)行評(píng)估。

2008年以來，我國(guó)在積極就業(yè)政策方面投入了大量的人財(cái)物力，制定和出臺(tái)了積極就業(yè)政策相關(guān)的國(guó)發(fā)文件、國(guó)辦發(fā)文件、相關(guān)政府部門配套文件，以及各地有關(guān)配套辦法、實(shí)施辦法，政策內(nèi)容更加細(xì)化，政策工具更加有效，財(cái)政投入不斷增加，積極就業(yè)政策的執(zhí)行能力也得到加強(qiáng)，確保各項(xiàng)積極就業(yè)政策落到實(shí)處，確保各項(xiàng)政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

一、政策文件多、內(nèi)容細(xì)、工具多樣、創(chuàng)新不斷

（一）政策文件多

2008年以來，中央政府層面先后制定下發(fā)了積極就業(yè)政策相關(guān)的國(guó)發(fā)文件10個(gè)、國(guó)辦發(fā)文件7個(gè)、相關(guān)政府部門配套政策措施若干。每年不斷出臺(tái)含金量很高的種種政策，表明政府在促進(jìn)就業(yè)方面做了大量的工作，在大量調(diào)查研究、跟蹤監(jiān)督、溝通協(xié)調(diào)、文件起草的基礎(chǔ)上，政策產(chǎn)出數(shù)量多，人、財(cái)、物的投入也比較大，使得積極就業(yè)政策能夠隨著就業(yè)形勢(shì)的變化不斷得到完善。

此外，各地認(rèn)真宣傳國(guó)家積極就業(yè)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，及時(shí)研究制定當(dāng)?shù)芈鋵?shí)政策的有關(guān)配套辦法、實(shí)施辦法，細(xì)化政策，創(chuàng)新政策，提高政策的可操作性、針對(duì)性和有效性，確保積極就業(yè)政策落到實(shí)處。如2013年汕頭市人社局會(huì)同財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項(xiàng)資金使用管理實(shí)施意見》及《汕頭市小額擔(dān)保貸款操作辦法》，制定了崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、高校畢業(yè)生見習(xí)補(bǔ)貼、求職補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)基地孵化補(bǔ)貼等14個(gè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼操作辦法;2011年汕頭市出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)汕頭市就業(yè)困難人員認(rèn)定辦法的通知》，將城鎮(zhèn)大齡人員、殘疾人、被征地農(nóng)民、連續(xù)登記失業(yè)一年以上人員、困難高校畢業(yè)生也納入就業(yè)困難人員范圍，將困難人員的類型由4類擴(kuò)大到9類，使更多人員享受就業(yè)優(yōu)惠。

（二）政策內(nèi)容細(xì)

從政策內(nèi)容看，2008年以來，我國(guó)已經(jīng)形成促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極就業(yè)政策體系，政策內(nèi)容完備，主要包括四個(gè)方面的政策內(nèi)容：

一是扶持創(chuàng)業(yè)。包括稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款、財(cái)政貼息、資金補(bǔ)貼、場(chǎng)地安排等扶持政策，健全創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系，為創(chuàng)業(yè)者提供項(xiàng)目信息、政策咨詢、開業(yè)指導(dǎo)、融資服務(wù)、人力資源服務(wù)、跟蹤扶持等創(chuàng)業(yè)服務(wù)，建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化基地，推進(jìn)創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)。

二是促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)。包括鼓勵(lì)到基層和西部就業(yè)、鼓勵(lì)中小企業(yè)吸納、鼓勵(lì)科研項(xiàng)目吸納、加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)見習(xí)、離校前后就業(yè)服務(wù)、幫扶困難高校畢業(yè)生等。

三是促進(jìn)就業(yè)困難人員就業(yè)。包括鼓勵(lì)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，扶持靈活就業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè)，開展就業(yè)援助，提供公共就業(yè)服務(wù)等。鼓勵(lì)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的具體政策包括，稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、場(chǎng)地扶持等;鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè)的具體政策包括，稅費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼;促進(jìn)靈活就業(yè)的政策主要是社保補(bǔ)貼;就業(yè)援助的具體政策包括，公益性崗位、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼;公共就業(yè)服務(wù)促進(jìn)就業(yè)的具體政策包括，職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等。

四是就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)政策。包括加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、健全公共就業(yè)服務(wù)制度、公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)基礎(chǔ)能力建設(shè)、特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃、職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定補(bǔ)貼等。

（三）政策工具多樣

積極就業(yè)政策的政策工具多樣，可以分為以下三類：一是財(cái)稅金融工具，主要包括：稅收工具、行政性收費(fèi)工具、金融工具、財(cái)政補(bǔ)貼工具、社會(huì)保障工具等;二是勞動(dòng)力市場(chǎng)工具，包括培訓(xùn)工具、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)見習(xí)、崗位援助工具、生活補(bǔ)貼工具等;三是行政性工具，包括行政性就業(yè)安置、特殊項(xiàng)目等。

與國(guó)際上的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策不完全相同，我國(guó)現(xiàn)階段的積極就業(yè)政策既包括具體的政策措施體系，也包括一般性的方針政策;既講究策略性，也包含戰(zhàn)略性的內(nèi)涵;既著眼于勞動(dòng)力市場(chǎng)上的現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)力，也關(guān)注潛在的勞動(dòng)力市場(chǎng)問題;既重視勞動(dòng)力的利用，也關(guān)注勞動(dòng)力的開發(fā)?？傊?，我國(guó)積極就業(yè)政策是一個(gè)國(guó)家整體的就業(yè)方針政策。

（四）政策創(chuàng)新不斷

促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)方面的政策創(chuàng)新包括，針對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)服務(wù)政策創(chuàng)新，增加高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，延長(zhǎng)高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)政策的扶持期限，針對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)援助政策創(chuàng)新等。促進(jìn)困難群體就業(yè)的政策創(chuàng)新包括，建立就業(yè)援助基地，完善就業(yè)援助的補(bǔ)貼政策，失業(yè)保險(xiǎn)政策創(chuàng)新，創(chuàng)新就業(yè)援助服務(wù)政策，規(guī)范公益性崗位等。扶持創(chuàng)業(yè)的政策創(chuàng)新包括，扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)等。公共就業(yè)服務(wù)方面的政策創(chuàng)新包括，制定購(gòu)買基層公共就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)目錄，創(chuàng)新模式幫助企業(yè)招聘，開展精細(xì)化就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)等。上述這些政策創(chuàng)新將為新一輪積極就業(yè)政策的完善提供重要參考。

二、財(cái)政投入不斷增加

（一）就業(yè)補(bǔ)助資金不斷增加

2013年，我國(guó)中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金480億。2008年以來，中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金逐年增長(zhǎng)，2008年以來年均增長(zhǎng)14%，2010年以來年均增長(zhǎng)5%。城鎮(zhèn)勞均中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金逐年提高，2013年達(dá)到125元。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中，各區(qū)縣就業(yè)專項(xiàng)資金使用額均值從2008年的945.44萬(wàn)元，上升到2013年的1646.43萬(wàn)元（2011年略有下降），年均增長(zhǎng)15%。

（二）中央就業(yè)補(bǔ)助資金占比不斷下降

從中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金占中央財(cái)政支出的比重看，2009年以來占比逐年下降，2013年為0.35%。從中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金占GDP的比重看，同樣是2009年以來占比逐年下降，2013年不到0.1%。

（三）地方就業(yè)補(bǔ)助資金投入不足

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，2008年以來，廣東、江蘇、山東等東部發(fā)達(dá)省份就業(yè)專項(xiàng)資金使用額占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重在0.4%-1.0%之間，占GDP的比重極低，不超過0.02%;中西部省份就業(yè)專項(xiàng)資金使用額占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重則在1.8%-3%之間，占GDP的比重在0.3%以下，東北地區(qū)的比重更高一些。中西部和東北省份就業(yè)專項(xiàng)資金使用額占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重高，是因?yàn)橹醒朕D(zhuǎn)移支付的原因。不僅如此，從勞均就業(yè)專項(xiàng)資金使用額看，東部地區(qū)勞均就業(yè)專項(xiàng)資金使用額也低，不超過80元，而中西部地區(qū)勞均就業(yè)專項(xiàng)資金使用額在100-150元之間，東北地區(qū)更高，都超過200元。這可能說明，目前，就業(yè)專項(xiàng)資金仍然以中央為主，地方投入較少。

（四）就業(yè)專項(xiàng)資金使用結(jié)構(gòu)有所偏重

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，從就業(yè)專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)看，各地歷年支出的大頭都是社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼，其次是職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。2013年，甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼占就業(yè)專項(xiàng)資金支出的比重分別為21%、56%、11%，遼寧省上述三項(xiàng)補(bǔ)貼的支出比重分別為56%、34%、3%，黑龍江省分別為31.6%、45.7%、6.7%，山東省分別為25%、20% 、20%，江蘇省分別為59%、7%、9%，廣東省分別為42%、24%、14%。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中，2013年就業(yè)專項(xiàng)資金使用額中，占比最大的前三位為社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼（33.4%）、崗位補(bǔ)貼（29.0%）以及小額擔(dān)保貸款貼息（14.7%）。崗位補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息、見習(xí)補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的區(qū)縣級(jí)人均投入較多，2013年依次為平均每年5481元、5454元、3287元以及3049元。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息、崗位補(bǔ)貼的享受人數(shù)較多，2013年，享受這五項(xiàng)政策的區(qū)縣級(jí)人數(shù)均值依次為3026人、2943人、2508人、1423人和1101人。在全部社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼中，靈活就業(yè)補(bǔ)貼所占比例最高，公益崗位社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼占比逐年上升。2013年的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼區(qū)縣級(jí)均值，靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼為413萬(wàn)元，公益崗位社保補(bǔ)貼為220萬(wàn)元，企業(yè)吸納社保補(bǔ)貼為73萬(wàn)元，國(guó)企“4050”職工社保費(fèi)補(bǔ)助為35萬(wàn)元。

2003—2014年3月底，汕頭市共支出就業(yè)專項(xiàng)資金11736.8萬(wàn)元，其中中央補(bǔ)助資金331.53萬(wàn)元，省補(bǔ)助資金7568.36萬(wàn)元，地方籌集資金3836.86萬(wàn)元。中央及省級(jí)資金主要用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助、社保補(bǔ)貼及崗位補(bǔ)貼、人力資源市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)、就業(yè)服務(wù)基建平臺(tái)建設(shè)，地方資金主要用于組織專項(xiàng)公共就業(yè)服務(wù)。

三、政策執(zhí)行能力不斷增強(qiáng)

（一）積極就業(yè)政策執(zhí)行體系逐步建立

建立了勞動(dòng)保障、計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、教育、民政、財(cái)政、建設(shè)、稅務(wù)、工商、銀行、物價(jià)、各民主黨派、工商聯(lián)和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)的部際聯(lián)席會(huì)議制度。

在《政府預(yù)算收支科目》中增設(shè)了“就業(yè)補(bǔ)助”款級(jí)科目，就業(yè)專項(xiàng)資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會(huì)保險(xiǎn)等的補(bǔ)貼，小額貸款擔(dān)保基金和微利項(xiàng)目的小額擔(dān)保貸款貼息，以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等，中央財(cái)政繼續(xù)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方適當(dāng)補(bǔ)助，并對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予重點(diǎn)支持。

2005年以來，加強(qiáng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)。圍繞就業(yè)工作的主要任務(wù)和服務(wù)對(duì)象的需求，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的全程信息化。2005年以來，加強(qiáng)了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮其在促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)方面的基礎(chǔ)作用。依托街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建立再就業(yè)援助制度，對(duì)就業(yè)困難對(duì)象實(shí)施重點(diǎn)幫助，提供有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助。

（二）公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力增強(qiáng)

2008年以來，我國(guó)各級(jí)公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)不斷加強(qiáng)。截至2013年年底，全國(guó)縣級(jí)以上政府部門設(shè)立公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)2.8萬(wàn)家，全年共為2402萬(wàn)家次用人單位提供各類人力資源服務(wù)。實(shí)現(xiàn)了就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的全程信息化。完善網(wǎng)上職業(yè)介紹功能，為求職者和用人單位提供方便快捷的信息服務(wù)，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)供求匹配效率。依托街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建立再就業(yè)援助制度，對(duì)就業(yè)困難對(duì)象實(shí)施重點(diǎn)幫助，提供有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助。社區(qū)勞動(dòng)保障工作隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，工作質(zhì)量提高，工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)。對(duì)因國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化直接影響就業(yè)的行業(yè)和企業(yè)，以及失業(yè)問題突出的困難地區(qū)、困難行業(yè)，制訂了失業(yè)調(diào)控預(yù)案，進(jìn)行了失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。各地都開展豐富多彩的就業(yè)促進(jìn)活動(dòng)。

本課題問卷調(diào)查表明，超過七成畢業(yè)生接受過某項(xiàng)或多項(xiàng)就業(yè)公共服務(wù)。其中，享受就業(yè)崗位信息服務(wù)的比例為73.13%，享受公益性專項(xiàng)招聘會(huì)的比例為68.59%，享受人事代理檔案保管等服務(wù)的比例為58.17%，享受就業(yè)政策教育與咨詢服務(wù)的比例為55.25%，享受網(wǎng)絡(luò)招聘周等專項(xiàng)活動(dòng)服務(wù)的比例為46.35%，享受實(shí)名登記服務(wù)的比例為30.68%，享受技能培訓(xùn)服務(wù)的比例為28.58%，享受推薦參加就業(yè)見習(xí)服務(wù)的比例為22.32%，享受創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的比例為21.03%，享受其他服務(wù)的比例為14.12%。

本課題問卷調(diào)查顯示，49.4%的農(nóng)民工表示在找工作過程中接受過政府部門提供的公共就業(yè)服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容主要是：介紹參加招聘活動(dòng)（47.6%），發(fā)放工作信息資料（41.0%），幫助聯(lián)系企業(yè)找工作（18.1%），發(fā)放政策宣傳材料（30.8%），介紹參加技術(shù)培訓(xùn)（22.4%），免費(fèi)職業(yè)技能鑒定（7.9%），以及勞務(wù)輸出和創(chuàng)業(yè)貸款等其他服務(wù)。

公共就業(yè)服務(wù)的就業(yè)促進(jìn)效果較好。根據(jù)本課題的數(shù)據(jù)調(diào)查，從登記求職人員接受職業(yè)指導(dǎo)的比例、職業(yè)介紹成功率、接受創(chuàng)業(yè)服務(wù)的比例三個(gè)指標(biāo)看，山東分別約為50%、50%、10%，江蘇分別約為40%、35%、6%，廣東分別約為30%、35%、5%，江西分別約為45%、50%、6%，甘肅分別約為70%、55%、10%，遼寧分別約為20%、40%、6%，黑龍江分別約為45%、47%、4%。公共就業(yè)服務(wù)在促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。

（三）公共就業(yè)人才服務(wù)能力地區(qū)差別大

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，公共就業(yè)和人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)平均服務(wù)的人口數(shù)，以及公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員平均服務(wù)的人口數(shù)，2013年，山東分別為4100人和2500人，江蘇分別為5400人和2500人，江西分別為11400人和6200人，湖北分別為36500人和11400人，遼寧公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)平均服務(wù)的人口數(shù)為167000人。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，公共就業(yè)和人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)提供以下服務(wù)：辦理就業(yè)登記、辦理單位招聘登記、辦理求職登記、提供職業(yè)指導(dǎo)、提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)、代理保管人事檔案、管理流動(dòng)黨員，從提供各類服務(wù)的人次數(shù)看，江蘇省提供各項(xiàng)服務(wù)的人次數(shù)最多，且近年來提高較快，其次是廣東省和山東省，中西部地區(qū)提供各項(xiàng)服務(wù)的人次數(shù)相對(duì)較少。

（作者系人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員、廣西人力資源和社會(huì)保障客座研究員）