金云峰 馬唯為 周曉霞

摘要：以西樵山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制為例，在反思當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的基礎(chǔ)上，試圖從土地利用協(xié)調(diào)視角對(duì)總體規(guī)劃編制方法進(jìn)行探索，以提高規(guī)劃實(shí)施和管理的實(shí)踐性，協(xié)調(diào)風(fēng)景資源保護(hù)與利用之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；土地利用；規(guī)劃協(xié)調(diào)；分區(qū)邊界；核心景區(qū)

中圖分類號(hào)：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-2641（2015）06-0004-05

收稿日期：2015-03-13

引言

1）風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)存的問題

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制的核心要義是對(duì)風(fēng)景資源的管理，只有制定出科學(xué)有效的相關(guān)管理措施才能進(jìn)一步指導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，使總體規(guī)劃的設(shè)想和意圖能在實(shí)際建設(shè)和管理中得以精準(zhǔn)的貫徹實(shí)施。而當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)在總體規(guī)劃編制中，各分區(qū)規(guī)劃、核心景區(qū)規(guī)劃、外圍控制地帶規(guī)劃往往缺乏與土地利用的對(duì)應(yīng)，沒有將相關(guān)保護(hù)與利用措施落實(shí)到風(fēng)景名勝區(qū)的用地上，使土地利用與不同類型分區(qū)的相關(guān)管理措施難以落實(shí)，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施和管理的實(shí)踐性較弱。因此為促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的發(fā)展，必須將關(guān)注的焦點(diǎn)放在基于總體規(guī)劃實(shí)施和管理的實(shí)踐性上，突出土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃在風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中的地位，以協(xié)調(diào)風(fēng)景資源保護(hù)與利用之間的關(guān)系。

2）風(fēng)景名勝區(qū)土地利用協(xié)調(diào)的意義

土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃是風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，主要內(nèi)容是用地區(qū)劃，是基于土地功能性質(zhì)的分區(qū)管控方式。通過協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)中土地利用與各分區(qū)規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，包括將風(fēng)景名勝區(qū)的功能分區(qū)、景區(qū)分區(qū)、生態(tài)分區(qū)、核心景區(qū)規(guī)劃、保護(hù)培育規(guī)劃、風(fēng)景游賞規(guī)劃以及游覽設(shè)施規(guī)劃等疊合在用地上，可以明確用地管理權(quán)屬，協(xié)調(diào)不同分區(qū)類型，加強(qiáng)各分區(qū)邊界的管理效力。通過協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，明確核心景區(qū)的邊界范圍、不同類型保護(hù)區(qū)的邊界范圍以及具體的分類保護(hù)措施，切實(shí)保護(hù)核心景區(qū)生態(tài)和視覺完整性。對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)外圍控制地帶規(guī)劃，當(dāng)前《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》尚未作強(qiáng)制性要求，但對(duì)于緊鄰城鎮(zhèn)的風(fēng)景名勝區(qū)而言，控制外圍地帶卻能起到協(xié)調(diào)城景關(guān)系的重要作用。所以通過風(fēng)景名勝區(qū)外圍控制地帶規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，可以明確外圍控制地帶范圍，針對(duì)不同用地類型制定出分類控制管理措施，保證外圍控制地帶的實(shí)際控制效力，協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)與周邊城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。只有將風(fēng)景名勝區(qū)中一切保護(hù)、開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)都落實(shí)到用地上，才能真正確保風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃在實(shí)際中的有效實(shí)施（圖1）。

1.當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的反思

本文通過分析當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中普遍存在問題的主要原因，探究解決之道以進(jìn)一步完善風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法。

1.1分區(qū)規(guī)劃邊界缺乏實(shí)際管理效力

“風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃分區(qū)是為了使眾多的規(guī)劃對(duì)象有適當(dāng)?shù)膮^(qū)劃關(guān)系，以便針對(duì)規(guī)劃對(duì)象的屬性和特征，實(shí)施恰當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)強(qiáng)度和管理制度”。這便賦予了風(fēng)景名勝區(qū)分區(qū)邊界具有實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理目標(biāo)的重要意義，使其成為風(fēng)景名勝區(qū)依法開展各項(xiàng)工作的管理范圍線。在當(dāng)前許多風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制中，不同類型的分區(qū)規(guī)劃往往缺少與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，造成分區(qū)邊界與用地邊界交叉的現(xiàn)象，造成用地管理混亂，還導(dǎo)致不同類型分區(qū)之間缺乏有效銜接，削弱“邊界”所具有的功能，使分區(qū)邊界無法有效引導(dǎo)游客行為、保護(hù)風(fēng)景資源、控制配套設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而影響到風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用系統(tǒng)的構(gòu)建。就景區(qū)分區(qū)而言，同一用地位于景區(qū)界線的內(nèi)外，會(huì)導(dǎo)致景區(qū)內(nèi)外不同的管理方式與同一用地內(nèi)本應(yīng)統(tǒng)一的管理方式發(fā)生矛盾，干擾景區(qū)邊界在實(shí)際中的執(zhí)行力（圖2）。類似的情況同樣出現(xiàn)在功能分區(qū)、生態(tài)分區(qū)等其他分區(qū)規(guī)劃中，都會(huì)削弱各分區(qū)邊界的有效控制力度，同時(shí)也給風(fēng)景名勝區(qū)的管理造成極大的不便。

1.2核心景區(qū)缺乏實(shí)際保護(hù)效力

核心景區(qū)是風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)自然景物、人文景物最集中、最具觀賞價(jià)值、最需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。核心景區(qū)的主要功能是保護(hù)風(fēng)景資源和合理開展游賞活動(dòng)，主要包括3類保護(hù)區(qū)：生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然景觀保護(hù)區(qū)和史跡保護(hù)區(qū)。當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)存在的問題：游客數(shù)量和配套設(shè)施建設(shè)缺乏控制約束，內(nèi)部及周邊的交通設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施過分建設(shè)，景區(qū)的生態(tài)完整性遭到破壞等。而核心景區(qū)內(nèi)部及周邊的建筑風(fēng)格和高度也往往因缺乏控制而未能相協(xié)調(diào)，對(duì)景區(qū)的整體視覺感受造成嚴(yán)重影響（圖3）。上述問題的原因與當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中對(duì)核心景區(qū)規(guī)劃往往僅偏重指導(dǎo)性和原則性有密切關(guān)系。由于核心景區(qū)規(guī)劃沒有疊合到用地上，使其邊界范圍往往難以確定，導(dǎo)致相關(guān)保護(hù)措施和內(nèi)容只能停留在宏觀層面而無法落實(shí)到用地上，從而難以制定出具體的建設(shè)控制規(guī)定以及強(qiáng)制性保護(hù)措施和方法，最終造成其保護(hù)功能缺失。風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須基于對(duì)核心景區(qū)的保護(hù)，只有在與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，將核心景區(qū)的保護(hù)落實(shí)到用地上，明確以用地管理作為風(fēng)景資源管理的有效途徑，才能切實(shí)保護(hù)核心景區(qū)生態(tài)和視覺完整性，并制定出針對(duì)核心景區(qū)不同保護(hù)類型的具體保護(hù)措施，保證風(fēng)景資源的永續(xù)利用，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3外圍控制地帶缺乏實(shí)際控制效力

風(fēng)景名勝區(qū)外圍控制地帶對(duì)于協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)與城鎮(zhèn)發(fā)展、緩解區(qū)域的保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾起到積極促進(jìn)作用（圖4）。然而當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)外圍控制地帶在規(guī)劃中面臨著邊界范圍難以界定，實(shí)際控制效力難以保證等問題。筆者認(rèn)為造成當(dāng)前所面臨的諸多問題的關(guān)鍵在于外圍控制地帶規(guī)劃缺乏與土地利用的協(xié)調(diào)，規(guī)劃缺乏針對(duì)外圍控制地帶內(nèi)不同用地類型的分類控制管理措施，沒有將相關(guān)措施落實(shí)到用地上，最終導(dǎo)致外圍控制地帶規(guī)劃實(shí)施和管理的實(shí)效性缺失。考慮到外圍控制地帶位于風(fēng)景名勝區(qū)之外，其規(guī)劃應(yīng)與周邊城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，明確外圍控制地帶邊界范圍，并提出風(fēng)景名勝區(qū)外圍建設(shè)用地和非建設(shè)用地的控制要求，以及與風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的建議，以此提升其實(shí)際控制效力，使風(fēng)景名勝區(qū)與外部環(huán)境能夠相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的轉(zhuǎn)變

針對(duì)當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃在實(shí)施中各分區(qū)邊界缺乏管理效力、核心景區(qū)缺乏保護(hù)效力、外圍控制地帶缺乏控制效力等問題，本文以西樵山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制為例，從土地利用協(xié)調(diào)視角，探討提升總體規(guī)劃編制實(shí)施和管理的實(shí)踐性，旨在保護(hù)風(fēng)景資源，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，推動(dòng)當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的完善。

2.1明確風(fēng)景名勝區(qū)各分區(qū)邊界范圍

在風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)、景區(qū)分區(qū)、生態(tài)分區(qū)及保護(hù)培育分區(qū)的邊界確定上，應(yīng)著重考慮地形地貌對(duì)分區(qū)的影響，同時(shí)強(qiáng)調(diào)通過與土地利用協(xié)調(diào)來加強(qiáng)各分區(qū)邊界的實(shí)際管理效力。

區(qū)別于以半徑范圍作為平面邊界的一般性劃定方法，本規(guī)劃考慮到西樵山風(fēng)景名勝區(qū)作為山岳型風(fēng)景名勝區(qū)的特殊性，從“三維空間”上進(jìn)行邊界劃定（圖5）。輔助GIS分析技術(shù)對(duì)西樵山的坡度、坡向、高程和景觀視線進(jìn)行分析，分區(qū)空間的邊界多由山峰、山脊、山谷等不同的自然空間要素形成。此外，考慮到核心景區(qū)邊界界樁設(shè)立的可操作性，以及維護(hù)管理的方便性等問題，其邊界界定參考了現(xiàn)有道路、自然村莊等明顯的地標(biāo)物的影響作用。

在各分區(qū)邊界劃定時(shí)為充分考慮實(shí)際中的管理維護(hù)問題，特別提出“邊界唯一”原則，即各分區(qū)邊界與用地邊界的協(xié)調(diào)統(tǒng)一（圖6）。通過與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)，來準(zhǔn)確定出各個(gè)分區(qū)界限坐標(biāo)點(diǎn)，使風(fēng)景名勝區(qū)的管理在空間上只需面對(duì)一種邊界，即分區(qū)邊界。各分區(qū)規(guī)劃通過與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不僅保證功能分區(qū)、景區(qū)分區(qū)、生態(tài)分區(qū)及保護(hù)培育分區(qū)的邊界為有效的管理范圍線，還提升了包括風(fēng)景游賞規(guī)劃及游覽設(shè)施規(guī)劃在內(nèi)的其他專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施和管理的實(shí)踐性（圖7-8），有效控制了游客行為以及配套設(shè)施建設(shè)，使資源保護(hù)、游賞活動(dòng)、設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃均能與分區(qū)規(guī)劃在空間上建立起相互對(duì)應(yīng)關(guān)系。

2.2核心景區(qū)規(guī)劃

在西樵山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，除針對(duì)核心景區(qū)保護(hù)和管理做專項(xiàng)研究，還對(duì)其位置、規(guī)模、保護(hù)方法作出控制性圖則。即通過與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)，針對(duì)核心景區(qū)內(nèi)不同的保護(hù)類別制定出相對(duì)應(yīng)的保護(hù)措施，以指導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃階段的編制和規(guī)劃管理工作。

西樵山風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)從保護(hù)類別上分為生態(tài)、自然、史跡三類保護(hù)區(qū)。在核心景區(qū)不同類型保護(hù)區(qū)邊界劃定時(shí)，與風(fēng)景名勝區(qū)土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，遵循“邊界唯一”原則，落實(shí)界樁的設(shè)立，以提高核心景區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐性。西樵山風(fēng)景名勝區(qū)自身規(guī)模較小，基于對(duì)其生態(tài)系統(tǒng)完整性的考慮，有意識(shí)地將臨近景區(qū)進(jìn)行空間縫合（圖9），以利于風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)整合。

西樵山風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)主要包括甲1和甲2兩種類別的用地，針對(duì)核心景區(qū)的不同保護(hù)類型做出保護(hù)規(guī)劃（表1）。

2.3外圍控制地帶規(guī)劃

西樵山風(fēng)景名勝區(qū)緊鄰官山城區(qū)，外圍地帶的控制一方面可以降低周邊城鎮(zhèn)建設(shè)帶給風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，另一方面也能對(duì)官山城區(qū)歷史風(fēng)貌起到了維護(hù)作用。

西樵山風(fēng)景名勝區(qū)外圍控制地帶規(guī)劃通過與周邊城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)，明確其邊界范圍應(yīng)以基本農(nóng)田保護(hù)線、用地紅線、道路紅線為基本控制線。根據(jù)外圍控制地帶不同的用地性質(zhì)，應(yīng)對(duì)建設(shè)行為力度提出明確的分類要求，劃分成不同類型的保護(hù)次區(qū)（圖10），構(gòu)建實(shí)踐性強(qiáng)且便于管理的控制保護(hù)體系。

2.3.1建設(shè)行為嚴(yán)格限制區(qū)

該區(qū)內(nèi)應(yīng)使風(fēng)景名勝區(qū)在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的景觀視覺整體性形象得到加強(qiáng)，可進(jìn)一步劃分為“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”“風(fēng)景名勝區(qū)景觀視線控制區(qū)”“官山城區(qū)老城區(qū)建設(shè)行為限制區(qū)”三類次區(qū)域?！盎巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)”以保護(hù)基本農(nóng)田為準(zhǔn)則?！帮L(fēng)景名勝區(qū)景觀視線控制區(qū)”應(yīng)對(duì)一般農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，限制用地置換和建設(shè)行為。對(duì)“官山城區(qū)老城區(qū)建設(shè)行為限制區(qū)”應(yīng)確保城鎮(zhèn)建成環(huán)境不會(huì)影響風(fēng)景名勝區(qū)視覺完整性，同時(shí)強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)作為城鎮(zhèn)標(biāo)志物的視覺意象。

2.3.2建設(shè)行為控制區(qū)

該類控制區(qū)是風(fēng)景名勝區(qū)外圍控制地帶空間范圍中由限制建設(shè)轉(zhuǎn)為合理引導(dǎo)建設(shè)行為的重要過渡地帶。在該控制區(qū)范圍內(nèi)，在尊重用地性質(zhì)和建成現(xiàn)狀的前提下，允許存在經(jīng)過嚴(yán)格審查、對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)和視覺完整性無破壞作用并經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)的建設(shè)行為，對(duì)已有的建成環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一整改、管理和控制，禁止干擾風(fēng)景名勝區(qū)景觀視線完整性的建設(shè)行為。

2.3.3建設(shè)行為協(xié)調(diào)區(qū)

該區(qū)域以確保建設(shè)行為與風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)和視覺完整性相協(xié)調(diào)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)與風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與利用的和諧共生。在充分尊重現(xiàn)有用地和居民生活行為的基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。對(duì)位于該控制區(qū)范圍內(nèi)的建成環(huán)境進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，不允許建筑天際線切割、遮蔽或破壞風(fēng)景名勝區(qū)的山體視覺完整性。

目前，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制也成為風(fēng)景園林學(xué)術(shù)界研究的技術(shù)熱點(diǎn)。本文為促使風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的完善進(jìn)行深入探討，提出了風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制技術(shù)和方法，主要針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)各分區(qū)規(guī)劃的邊界缺乏實(shí)際管理效力、核心景區(qū)缺乏實(shí)際保護(hù)效力、外圍控制地帶缺乏實(shí)際控制效力等問題。具體從風(fēng)景名勝區(qū)土地利用協(xié)調(diào)角度人手，以提升風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施和管理的實(shí)踐性，保護(hù)風(fēng)景名勝資源，協(xié)調(diào)區(qū)域全面發(fā)展。