承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的彩票處力量有限，而且工作人員還要按照規(guī)定輪崗，一個(gè)處級(jí)單位想實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)監(jiān)管，很難做到。而兩彩中心的上級(jí)主管部門民政部和國家體育總局，更是難言自我監(jiān)管。

中國彩票事業(yè)已啟動(dòng)20多年，發(fā)行規(guī)模累計(jì)達(dá)1.7萬億元，但彩票資金的使用并不透明。

6月25日，審計(jì)署發(fā)布2015年第四號(hào)公告稱，抽查2012年至2014年18省彩票資金共658億元，占同期全國彩票資金的18.02%。

審計(jì)查出虛報(bào)套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津貼補(bǔ)貼等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過1/4。

擠占挪用普遍

此次審計(jì)的重點(diǎn)即發(fā)行費(fèi)、公益金使用情況。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，59個(gè)單位未按規(guī)定集中采購、公開招標(biāo)采購或超標(biāo)準(zhǔn)采購設(shè)備和技術(shù)服務(wù)等71億元。而這主要涉及彩票發(fā)行費(fèi)問題。

一位彩票業(yè)內(nèi)人士表示，能拿到資質(zhì)進(jìn)行印刷彩票、技術(shù)開發(fā)等，就等于拿到金餑餑，這是一本萬利的生意。這些環(huán)節(jié)時(shí)有尋租行為發(fā)生，此前國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙這一環(huán)節(jié)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購，最終被查。

此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)有43億元彩票資金被虛報(bào)套取、擠占挪用，其中被擠占挪用至相關(guān)單位進(jìn)行平衡一般預(yù)算、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)、彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)、違規(guī)對(duì)外投資的達(dá)到33億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，有36億元彩票資金違規(guī)購建樓堂館所、發(fā)放津貼補(bǔ)貼等，其中，中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)之后的問題金額4.01億元。

一方面是挪用亂用，另一方面大量彩票資金趴在賬上“睡大覺”。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，彩票公益金、發(fā)行費(fèi)的閑置問題嚴(yán)重，此次被審計(jì)資金中有205億元彩票資金結(jié)存在財(cái)政部門、彩票公益金使用單位等超過一年以上未使用;有34個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目因決策失誤等原因建成后長期閑置或未能正常使用，涉及金額近3億元。

這其中也不免產(chǎn)生權(quán)錢交易，滋生腐敗。此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分單位和個(gè)人違規(guī)牟取不正當(dāng)利益，審計(jì)署已向有關(guān)部門移送違法違紀(jì)問題線索90起。

近期彩票系統(tǒng)已有不少官員落馬，例如新疆福彩中心前主任尹明奎、湖北省福彩中心襄陽管理站原主任秦懷國等。

違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)售彩

此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，17個(gè)省未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630億元，其中福利彩票133億元、體育彩票497億元。向互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財(cái)政資金支付3億元。

據(jù)了解，彩票網(wǎng)站一般都是跟市一級(jí)的彩票中心合作，彩票中心負(fù)責(zé)出票，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的渠道進(jìn)行銷售，彩票網(wǎng)站會(huì)從15%的發(fā)行費(fèi)中獲得一定的傭金。部分地方彩票中心迫于彩票銷售業(yè)績(jī)壓力，也會(huì)傾向于和彩票網(wǎng)站合作。這中間就出現(xiàn)了有地方政府挪用公益金來補(bǔ)網(wǎng)站傭金的現(xiàn)象。

上海一家互聯(lián)網(wǎng)彩票網(wǎng)站市場(chǎng)負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)在更多的人選擇網(wǎng)上購彩，一個(gè)上海彩民在互聯(lián)網(wǎng)上買的彩票可能是從偏遠(yuǎn)的新疆、甘肅等地方出的票，而這意味著新疆、甘肅就賺了公益金，也算是一種侵占了地方的公益金等收入。如果上海想再把這部分票源吸引回來，可能就要多給互聯(lián)網(wǎng)公司幾個(gè)點(diǎn)的傭金?！斑@中間就出現(xiàn)有些地市可能就動(dòng)了公益金那部分錢，違法了”。

據(jù)了解，實(shí)體投注店一般可以拿到7個(gè)點(diǎn)到8個(gè)點(diǎn)不等的傭金。而網(wǎng)站能拿到多少傭金要看其議價(jià)能力，以及地方彩票中心對(duì)于銷量壓力的迫切程度，“十到十二三個(gè)點(diǎn)不等，競(jìng)彩和高頻彩的返點(diǎn)會(huì)高一點(diǎn)?！币晃换ヂ?lián)網(wǎng)彩票業(yè)內(nèi)人士表示。

違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的問題不止這些，由于監(jiān)管手段沒有跟上，網(wǎng)絡(luò)售彩平臺(tái)“吃票”等負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)引人擔(dān)憂。

所謂“吃票”相當(dāng)于做“私莊”，彩民在彩票網(wǎng)站下注付款后，其實(shí)并沒從出票機(jī)構(gòu)出票，網(wǎng)站賭彩民不中，畢竟中獎(jiǎng)的概率并不大，這樣彩金就歸網(wǎng)站所有。上述互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)內(nèi)人士介紹，對(duì)于大樂透、雙色球這種樂透型的彩票，網(wǎng)站會(huì)選擇出票。

但是對(duì)于競(jìng)彩、高頻彩這樣賠付壓力不大的彩種，它們會(huì)做“私莊”，接受彩民下單卻不出票，“絕大部分情況肯定是穩(wěn)賺不賠，比掙十來點(diǎn)的傭金強(qiáng)得多”。

多重難題待解

審計(jì)署社保審計(jì)司主要負(fù)責(zé)人表示，彩票行業(yè)監(jiān)督管理不到位、彩票資金管理透明度不高等是導(dǎo)致上述問題的重要原因。

陳海平表示，彩票業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，年年高速增長，規(guī)模非常巨大，已經(jīng)形成一個(gè)有幾十萬從業(yè)人員的產(chǎn)業(yè)鏈，跟當(dāng)時(shí)制定彩票管理?xiàng)l例已經(jīng)不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。而作為目前左右彩票行業(yè)發(fā)展的最高法規(guī)，彩票管理?xiàng)l例對(duì)彩票行業(yè)的發(fā)展沒有完全涵蓋，所以出問題是必然的。

雖然業(yè)界對(duì)于出臺(tái)更高級(jí)別的《彩票法》一直不斷呼吁，但是實(shí)際中立法仍毫無進(jìn)展。

提高監(jiān)管層級(jí)也是當(dāng)務(wù)之急。財(cái)政部作為執(zhí)行監(jiān)管部門，實(shí)際承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的是財(cái)政部綜合司彩票處，“彩票處里面只有幾個(gè)人，力量有限，而且工作人員還要按照規(guī)定輪崗，一個(gè)處級(jí)單位想實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)監(jiān)管，很難做到?！标惡Ｆ奖硎?。而兩彩中心的上級(jí)主管部門民政部和國家體育總局，更是難言自我監(jiān)管。

2014年全國“兩會(huì)”上，全國政協(xié)委員、海南省儋州市副市長鄭鋼提交的議案中建議，成立國家彩票監(jiān)管委員會(huì)，作為唯一的彩票監(jiān)管主體，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各省區(qū)彩票監(jiān)管委員會(huì)，逐步擺脫與地方政府相關(guān)部門的聯(lián)系與依賴，真正構(gòu)建起市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作模式下的一體化彩票發(fā)行運(yùn)營體制。他還建議合并彩票發(fā)行運(yùn)營機(jī)構(gòu)，組建國家彩票公司，統(tǒng)一發(fā)行運(yùn)營，真正實(shí)現(xiàn)管辦分離和相互制約。

在當(dāng)前的情況下，牌照制度被認(rèn)為是一個(gè)可行選擇。陳海平表示，可以弄牌照，必須三五年后進(jìn)行審查，前期的限制必須做到，做不到就走人，這樣商家參與就必須考慮投入的成本。

牌照制度并非萬能。一位前市級(jí)體彩中心人士稱，互聯(lián)網(wǎng)彩票其實(shí)是改變了現(xiàn)行彩票的發(fā)行模式，現(xiàn)行的彩票發(fā)行方式就是以省為單位，省內(nèi)投注，省內(nèi)出票，省內(nèi)兌獎(jiǎng)。

就算是全國盤的大樂透、雙色球，在哪個(gè)省份買了就得去哪個(gè)省份兌獎(jiǎng)，因?yàn)槠笔窃谀抢锍龅摹；ヂ?lián)網(wǎng)彩票就是沖破了地域限制，可以省外投注省內(nèi)兌獎(jiǎng)了，這是一個(gè)根本性問題，違背了現(xiàn)行彩票規(guī)范。

他認(rèn)為，想解決這個(gè)問題得現(xiàn)在的彩票發(fā)行方式推倒重來，成立國家級(jí)的彩票公司統(tǒng)籌規(guī)劃，不再地方各自為政，否則即使再開售還是會(huì)產(chǎn)生問題的。

（《財(cái)新周刊》2015年第25期）