“上有政策，下有對策”的治理思路探討

藍浩溥　譚英俊

摘要：“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象是當(dāng)前公共政策領(lǐng)域的重要問題。需要從理順中央與地方關(guān)系、完善執(zhí)行體制、強化執(zhí)行監(jiān)督、落實執(zhí)行責(zé)任、加強執(zhí)行倫理等方面努力推進來破解“上有政策，下有對策”的難題。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共政策執(zhí)行；有效

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是進入“新常態(tài)”時期，地方政府政策執(zhí)行的重要性顯得越發(fā)突出，“上有政策，下有對策”成為影響公共政策實現(xiàn)公共目標(biāo)的一個重要障礙性因素，受到社會的廣泛關(guān)注。這就需要我們加以認真分析，加強研究，提出有效的治理之策。

一、正確處理中央與地方的關(guān)系

從本質(zhì)上來看，“上有政策、下有對策”是作為政策執(zhí)行者的地方政府基于利益得失等綜合因素的考量而與作為政策制定者的中央政府進行的一種博弈過程。這就需要處理好中央政府與地方政府的關(guān)系。首先，要有效維護中央權(quán)威。維護中央權(quán)威不容質(zhì)疑，沒有中央權(quán)威的政治基礎(chǔ)，地方治理將是一盤散沙。中央政策需要地方一以貫之，不能搞地方分離主義，中央政令暢通無阻，才能有效治理全國，這是中央政治權(quán)威的基礎(chǔ)。對于我們這樣一個民族眾多、地域廣闊、發(fā)展不均衡的國家，特別需要樹立“全國一盤棋”思想，維護中央的強有力統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證政令暢通，才能有力地推進全面深化改革事業(yè)的縱深發(fā)展，實現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展的目標(biāo)。其次，優(yōu)化中央和地方政府之間的職能關(guān)系。針對目前政策執(zhí)行實踐中央和地方職責(zé)同構(gòu)所帶來的推諉扯皮等現(xiàn)象，就必須理順中央和地方政府之間的職能關(guān)系。要在完善法制框架的范圍內(nèi)明確中央和地方政府的權(quán)力和職能，盡量用法律的形式規(guī)定下來，使中央與地方的關(guān)系的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化，以便最大程度減少職責(zé)同構(gòu)的弊病。再次，以財權(quán)為基礎(chǔ)，合理劃分中央與地方的事權(quán)。中央與地方的關(guān)系，實質(zhì)上也是一種利益關(guān)系。這就需要以財權(quán)基礎(chǔ)，確定中央與地方的事權(quán)分工，有多大的事，給多大的錢。要對目前的分稅制進行改革和完善，以財權(quán)為基礎(chǔ)，確立財權(quán)與事權(quán)的配套關(guān)系，使地方財力和事權(quán)保持或接近一種平衡關(guān)系。對于那些涉及國家整體、全局性的公共事務(wù)，應(yīng)該由中央政府負責(zé)處理；對于屬于地方發(fā)展以及局部利益的公共事務(wù)，應(yīng)該由地方政府負責(zé)處理。做到合理分權(quán)，權(quán)、責(zé)、利相一致。如此，地方政府才能盡心完成其職能，嚴(yán)格執(zhí)行中央的每一項政策。

二、完善政策執(zhí)行體制

完善政策執(zhí)行體制，可以在立足我國實際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國際先進經(jīng)驗。一是借鑒新公共管理所倡導(dǎo)的政府管理走市場途徑的先進理念，可以適當(dāng)擴大公共政策執(zhí)行主體的范圍。地方政府政策執(zhí)行可以適當(dāng)引入市場競爭機制，部分職能由政府執(zhí)行機構(gòu)和人員承擔(dān)，部分職能則可以采用契約、委托外包等形式讓私人部門與第三部門來執(zhí)行。通過合同外包，改變政策執(zhí)行中政府獨攬公共權(quán)力的壟斷格局，可以在政策執(zhí)行領(lǐng)域發(fā)揮競爭機制的作用，倒逼政府減少執(zhí)行成本、提高執(zhí)行效率。同時，擴大執(zhí)行主體后，也有利于加強政府與社會的交流與互動，使政策執(zhí)行得到社會目標(biāo)群體的更多理解和認同，從而減少政策執(zhí)行的阻力。二是轉(zhuǎn)變地方政府職能。地方政府要有所為，有所不為。在不該管的領(lǐng)域要堅決退出，在該管的領(lǐng)域則要強化。地方政府的職能定位不僅僅是掌舵，為公共政策執(zhí)行提供方向與路徑，更重要的是建立和完善公共服務(wù)體系，有效供給公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。只有做有限政府，地方政府才能在事無巨細、顧此失彼的窘態(tài)與疲憊中抽身出來，更好地集中精力執(zhí)行中央政策。

三、強化政策執(zhí)行監(jiān)督

公共政策要得到有效的執(zhí)行，沒有強有力的監(jiān)督是不行的。首先，要建立和完善監(jiān)督體系。要繼續(xù)加強黨內(nèi)監(jiān)督、強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、增強政府內(nèi)部的監(jiān)督、充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，形成職權(quán)清晰、上下結(jié)合、內(nèi)外互動、彼此互補、協(xié)調(diào)共濟的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。其中特別要指出的是，政策執(zhí)行離不開人民群眾的參與。因此，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用尤為重要，要有效調(diào)動各社會團體、輿論媒體以及公民的力量，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。其次，要建立相對獨立的公共政策監(jiān)督體系。沒有相對獨立的監(jiān)督機制，監(jiān)督的效力就很難發(fā)揮。政策執(zhí)行是運用公共權(quán)力的過程，而公共權(quán)力是一柄雙刃劍，既可以實現(xiàn)公共利益，也有可能以權(quán)謀私。因此，在政策執(zhí)行時，要建立專門的相對獨立的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，以便對執(zhí)行過程進行全程監(jiān)督。這個執(zhí)行機構(gòu)是嵌入于政府機構(gòu)決策——執(zhí)行——監(jiān)督權(quán)力運行機制中的重要組成部分，而不是另起爐灶的標(biāo)新立異之舉。只有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相對獨立、互相協(xié)調(diào)、彼此制約，才能讓政策執(zhí)行更加順暢。

四、落實政策執(zhí)行責(zé)任

基于權(quán)責(zé)對等的原理，公共政策執(zhí)行者運用公共權(quán)力，在執(zhí)行公共政策中就要承擔(dān)公共責(zé)任。所謂公共責(zé)任主要包括政治責(zé)任（即對執(zhí)政黨和政府負責(zé)）、法律責(zé)任（即對相關(guān)法律負責(zé)，違法必究和道義責(zé)任即）、道德責(zé)任（對社會道德規(guī)范和受害公眾負責(zé)）等。雖然各地都在致力于健全公共政策的監(jiān)督體制，但是上級各項政策執(zhí)行起來還是常常變形走樣，一個重要的原因就在于責(zé)任機制還沒有起到應(yīng)有的作用。這就需要在各方面加強責(zé)任落實，建立健全政策執(zhí)行責(zé)任制，明確執(zhí)行者的職責(zé)與義務(wù)，做到違法必究，嚴(yán)格執(zhí)法，對于政策執(zhí)行不力、執(zhí)行失誤以及那些陰奉陽違的違背政策甚至對抗政策的行為，要根據(jù)具體情況，把責(zé)任落實到具體人身上，嚴(yán)格追究責(zé)任。根據(jù)公共政策的重要性，關(guān)聯(lián)性，對責(zé)任的追究可以有時間限制，也可以沒有時間限制，有在職在崗的限制，也可以沒有在職在崗的限制，特別是關(guān)系人民生命安全的重大公共政策問題上，要實行永久追責(zé)，離職追責(zé)的嚴(yán)厲措施。只有切實落實執(zhí)行責(zé)任，健全完善首長責(zé)任制、目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制以及引咎辭職制等制度，才能真正增強政策執(zhí)行者的責(zé)任感、使命感和危機感，從而促使他們有效執(zhí)行公共政策。

五、加強政策執(zhí)行倫理

政策執(zhí)行除了加強監(jiān)督體制、落實責(zé)任、加強法制等“硬件”條件建設(shè)外，另一重要方面還在于要加強政策執(zhí)行者的行政倫理的“軟件”建設(shè)。畢竟，再多的制度、監(jiān)督等剛性因素，還需要政策執(zhí)行者的內(nèi)化加以支撐?？紤]到政策執(zhí)行主要由公務(wù)員承擔(dān)，因此政策執(zhí)行者倫理主要指公務(wù)員的行為規(guī)范倫理。它要求政策執(zhí)行者內(nèi)化公務(wù)員道德，秉承公平、正義的價值理念，做到自律與他律的統(tǒng)一，全心全意為人民服務(wù)，當(dāng)好人民的公仆，堅持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。行政倫理的缺乏將會使政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策的時候，從個人利益出發(fā)，為謀私利而動，行為失范。受一些不良思想的影響，有些政策執(zhí)行者思想覺悟不高，沒有應(yīng)有的公共精神，往往把公共政策當(dāng)作控制手段，控制導(dǎo)向明顯，主體定位不準(zhǔn)確，把自己當(dāng)作人民的主人，主仆倒置，導(dǎo)致執(zhí)行者不是從為公、為民的角度來考慮問題和執(zhí)行政策，而是從自己的個人利益、小團體利益出發(fā)，實施“上有政策，下有對策”的不當(dāng)行為。作為國家公務(wù)員的政策執(zhí)行者是運用公共權(quán)力為國家工作的人，其宗旨是為人民服務(wù)，應(yīng)該自覺把人民當(dāng)作社會的主體、國家的主任，理應(yīng)把人民利益放在最高的位置。在具體的工作崗位上，更應(yīng)該具有主動服務(wù)的精神，急人民所急，謀人民所謀。這就迫切要求政策執(zhí)行者樹立現(xiàn)代行政倫理觀念，積極培育和養(yǎng)成公共精神。公共精神是執(zhí)行者在行使國家權(quán)力、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)公共利益的過程中，其價值導(dǎo)向、職業(yè)精神與行政能力的公共性綜合體，具體表現(xiàn)為民主精神、公正精神、責(zé)任精神、法治精神、服務(wù)精神和自律精神等意志品質(zhì)。所以，加強對政策執(zhí)行者的行政倫理教育，樹立現(xiàn)代行政倫理理念能有效規(guī)范和約束政策執(zhí)行者的自利性行為，為遏制“上有政策，下有對策”奠定堅實的基礎(chǔ)。（作者單位：1.百色市人民政府發(fā)展研究中心；2.廣西行政學(xué)院公共管理教研部）

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