農(nóng)村“三權(quán)”抵押工作的爭(zhēng)議及對(duì)策

周星宇

“三權(quán)”抵押融資是近年來農(nóng)村金融改革中產(chǎn)生的新生事物，作為農(nóng)村金融的新形式，在探索初期，存在著合法性、社會(huì)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的爭(zhēng)議，建議通過法律法規(guī)的健全、農(nóng)村土地確權(quán)工作的全面完成和提高資產(chǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性來予以完善。

“三權(quán)”抵押的概念

農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村林權(quán)抵押貸款簡(jiǎn)稱農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款。農(nóng)村三權(quán)抵押的對(duì)象主要是農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)及農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，抵押人通過抵押獲取的貸款主要用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、流通等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目以滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)支農(nóng)資金需求。

“三權(quán)”抵押的爭(zhēng)議

雖然多個(gè)?。ㄊ小^(qū)）不同程度地探索著農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資，并取得了一系列成果，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)這一做法的爭(zhēng)議一直沒有停止過。

合法性爭(zhēng)議

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)房產(chǎn)權(quán)。我國(guó)法律明確規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押（相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條）。在上述基礎(chǔ)上，法律還規(guī)定了除外的情形，即《農(nóng)村土地承包法》在第49條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄稉?dān)保法》第34條第（五）款中也規(guī)定：‘抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”。也就是說，“家庭承包方”以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的行為是無效的。至于農(nóng)房，按照“房地一體主義”，農(nóng)房的抵押必然觸及農(nóng)村宅基地抵押流轉(zhuǎn)這一敏感問題，而法律又明確規(guī)定宅基地是不能用于抵押的。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)房產(chǎn)權(quán)在法律上大多不能作為有效抵押物到金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。

林權(quán)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》（第49條）、《擔(dān)保法》（第34條第（五）款）以及《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》（第3條）的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前對(duì)以林權(quán)抵押這一擔(dān)保融資方式限制還是比較嚴(yán)格的：只有通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的林地，在經(jīng)過依法登記取得林權(quán)證并經(jīng)發(fā)包方同意的情況下，才能抵押；以家庭承包方式取得的林地使用權(quán)，法律明確禁止設(shè)定抵押；以林木作為抵押物的，原則上也必須是經(jīng)濟(jì)林，生態(tài)公益林除外。

農(nóng)村“三權(quán)”抵押面臨著諸多法律風(fēng)險(xiǎn)，這是金融機(jī)構(gòu)不愿涉足其中的重要原因之一。金融機(jī)構(gòu)如果接受“三權(quán)”抵押進(jìn)行放貸，一旦產(chǎn)生壞賬，如何在發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有效保障抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是“三權(quán)”抵押產(chǎn)生爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在。

社會(huì)穩(wěn)定因素爭(zhēng)議

一些專家、學(xué)者從社會(huì)層面考慮，認(rèn)為耕地、宅基地是一種特殊的用益物權(quán)，具備集體經(jīng)濟(jì)組織的身份性和社會(huì)保障功能，涉及到全國(guó)農(nóng)民的“安身立命”問題。如果允許農(nóng)民將其抵押和轉(zhuǎn)讓，這在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立的情況下，農(nóng)民一旦出現(xiàn)貸款償還困難，將失去穩(wěn)定居住地，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定。

風(fēng)險(xiǎn)控制爭(zhēng)議

針對(duì)“三權(quán)”抵押融資的爭(zhēng)論還集中在其風(fēng)險(xiǎn)控制方面?！叭龣?quán)”的特殊性、農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，在發(fā)展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)的同時(shí)，信貸風(fēng)險(xiǎn)也不斷得到了凸顯。發(fā)展“三權(quán)”抵押，一旦農(nóng)民違約無法償還貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)按照信貸合同應(yīng)收回農(nóng)民的土地。但如果土地?zé)o法變現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)將蒙受巨大損失。由于目前各地試點(diǎn)推進(jìn)的“三權(quán)”抵押工作多為政府扶持，農(nóng)民也普遍對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，容易出現(xiàn)農(nóng)民的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

破解“三權(quán)”抵押的爭(zhēng)議相關(guān)建議

“三權(quán)”抵押融資為農(nóng)村巨大的資金缺口開辟了新的融資渠道，使農(nóng)村資源得到有效盤活。為在實(shí)踐中探索出農(nóng)村金融創(chuàng)新的新途徑，建議從破除法律障礙、試點(diǎn)先行、完善土地確權(quán)、做好資產(chǎn)評(píng)估幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

破除法律障礙。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村金融研究所常務(wù)副所長(zhǎng)馬九杰于2011年在《中國(guó)農(nóng)村金融》撰文稱，“三權(quán)”抵押亟須立法。西南政法大學(xué)教授劉俊早在2007就撰文針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)問題進(jìn)行探討，他認(rèn)為：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性和物權(quán)性，無論是制度基礎(chǔ)、價(jià)值理念，還是基本規(guī)則，都是相互對(duì)立的。一方面把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為物權(quán)，規(guī)定其可以流轉(zhuǎn)，另一方面又考慮到土地對(duì)農(nóng)民的基本保障功能，對(duì)其流轉(zhuǎn)設(shè)立種種限制；既規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，又規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可抵押。流轉(zhuǎn)的結(jié)果是承包人現(xiàn)實(shí)地失去承包土地而抵押的結(jié)果僅僅是承包人有失去承包土地的可能，在法律上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)卻不允許抵押的規(guī)定很難自圓其說。因此，修訂《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，解除農(nóng)村金融交易的束縛刻不容緩。農(nóng)村“三權(quán)”作為農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權(quán)資本必須破除不合理的限制，才能發(fā)揮其應(yīng)有的融資性功能。

明確方向，先行先試。雖然“三權(quán)”抵押融資面臨著諸多法律限制，但其中有關(guān)林權(quán)抵押融資的相關(guān)政策法規(guī)較為完善。針對(duì)林權(quán)抵押，中國(guó)人民銀行專門下發(fā)了《人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、林業(yè)局關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，要求“在已實(shí)行集體林權(quán)制度改革的地區(qū)，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要積極開辦林權(quán)抵押貸款，擴(kuò)大林農(nóng)貸款覆蓋面?！绷謾?quán)抵押工作在全國(guó)范圍內(nèi)都在有序開展。建議試點(diǎn)地區(qū)的“三權(quán)”抵押融資工作可先從林權(quán)的抵押開始試點(diǎn)，“三權(quán)”抵押的對(duì)象也可先從農(nóng)民專業(yè)合作社開始嘗試。與單個(gè)農(nóng)戶相比，農(nóng)民專業(yè)合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力都大大增強(qiáng)，盈利能力、還款能力也相應(yīng)提高，有利于“三權(quán)抵押貸款的良性運(yùn)營(yíng)。

“三權(quán)”的確權(quán)工作是基礎(chǔ)。權(quán)屬清晰是開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資的基礎(chǔ)。林權(quán)抵押之所以開展的比較廣泛、運(yùn)作也比較規(guī)范，和林權(quán)制度改革后的產(chǎn)權(quán)明晰密不可分。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局的資料，目前集體林權(quán)制度改革已基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，確權(quán)率和發(fā)證率都已達(dá)到并超過了95%。目前土地確權(quán)工作已在全國(guó)范圍內(nèi)展開，但目前農(nóng)房的確權(quán)仍由個(gè)別地區(qū)自行試點(diǎn)，全國(guó)范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一推進(jìn)。

做好“三權(quán)”資產(chǎn)的評(píng)估。從金融機(jī)構(gòu)的角度而言，抵押品的價(jià)值必須易于評(píng)估，這樣才可以確定貸款額度。農(nóng)房受區(qū)位、交通、房屋用材等因素影響；林權(quán)受森林類型、生產(chǎn)周期等因素影響；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受地塊大小、土地墑情等因素影響，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以確定。另外，目前尚無專業(yè)農(nóng)房、林權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等“三權(quán)”的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，沒有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照，實(shí)際價(jià)值難以合理確定。由誰評(píng)估，怎么評(píng)估，都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值無法評(píng)估，貸款也就無從發(fā)放，這使得“三權(quán)”抵押融資在實(shí)際操作中遇到了困難。建議成立專門的“三權(quán)”價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，并制定詳細(xì)的評(píng)估細(xì)則和辦法。抵押人、抵押權(quán)人、擔(dān)保人對(duì)“三權(quán)”資產(chǎn)抵押價(jià)值認(rèn)定一致的，可不進(jìn)行評(píng)估；價(jià)值認(rèn)定有異議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估。