崔炳呈　馬瑞

摘 要：《審計法》第一條規(guī)定為了維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展國家實行審計監(jiān)督制度。文章從北京市政府審計發(fā)展趨勢、管理體系、審計手段和審計重點幾方面分析北京市政府審計現(xiàn)階段的主要工作。

關(guān)鍵詞：北京；政府審計；主要工作

1 摸清發(fā)展趨勢提升審計戰(zhàn)略思維

按審計的業(yè)務(wù)類型分可分為財政財務(wù)收支審計、績效審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和專項審計調(diào)查。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)快速推進(jìn)，預(yù)算執(zhí)行審計呈現(xiàn)出新形勢下的新特點。總結(jié)新的預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展趨勢，準(zhǔn)確定位并迅速適應(yīng)，能夠進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計高層次的作用。

1.1 將預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合開展

結(jié)合項目是適應(yīng)日益龐大的經(jīng)責(zé)審計任務(wù)需要，也是整合資源、統(tǒng)籌計劃的一種有效手段。通過結(jié)合，可以擴(kuò)大審計范圍、擴(kuò)充審計思路、實現(xiàn)成果共享，達(dá)到一次審計滿足多種需要的目的。充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計審三年的時間優(yōu)勢，將在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、苗頭性的問題予以挖掘，同時將財務(wù)問題的產(chǎn)生原因追根溯源，從預(yù)算執(zhí)行問題的表象上歸納出管理層面的癥結(jié)所在，力求深層次披露問題。

1.2 預(yù)算執(zhí)行審計中績效審計比重增大

強(qiáng)化績效審計，是國家審計的長期努力方向。在審計預(yù)算編制到?jīng)Q算編制的整個過程中引入績效審計，對預(yù)算編制的經(jīng)濟(jì)性、效率性以及對預(yù)算執(zhí)行的效果性進(jìn)行評價，能夠推動財政體制完善。在預(yù)算執(zhí)行審計中選擇績效審計項目時，緊密結(jié)合部門職能特點，關(guān)注社會發(fā)展熱點，能夠做到有的放矢，避免廣泛無序的盲目開展績效審計。

1.3 推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公開制度

及時公告審計發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，切實實現(xiàn)審計事務(wù)公開，能夠不斷提高審計結(jié)果的公信力，打造“陽光審計”工程。北京市審計局于2011年11月11日首次對外公布了31個市級部門、單位2010年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的單項審計結(jié)果，并將被審計單位的整改情況也一并進(jìn)行了公布。今年北京市審計局將繼續(xù)貫徹并擴(kuò)大審計結(jié)果公開制度。審計結(jié)果公開制度將審計監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，是充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用的創(chuàng)新舉措，并且也對預(yù)算執(zhí)行審計工作提出了更快、更準(zhǔn)、更精的新要求。

1.4 緊抓履職情況突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點

為保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告分析的合理性、提升評價的高度、加強(qiáng)建議的可行性，以被審人員任職期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基本情況為主線設(shè)立關(guān)鍵考核點。一是緊密聯(lián)系履職情況和行業(yè)特點通過學(xué)習(xí)行業(yè)法規(guī)、研讀各部門總結(jié)報告、觀察重要新聞動態(tài)等方式，選取能夠體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策動向、管理水平、體現(xiàn)部門特點的內(nèi)容為對其法定職責(zé)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計判斷提供方便。二是關(guān)注發(fā)展趨勢和分析資金流向，利用AO審計軟件和數(shù)據(jù)庫輔助系統(tǒng)將各年項目進(jìn)行比對、排序、篩選圈定重點項目范圍，提高審計結(jié)果的權(quán)威性和代表性。三是充分結(jié)合當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計重點，通過對國庫授權(quán)支付收款對象進(jìn)行分類匯總，通過對一定數(shù)量的會議培訓(xùn)內(nèi)容、人員、頻率進(jìn)行分析，判斷財政資金的使用恰當(dāng)性和效率性。

1.5 積極推動行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計工作

目前市級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計工作存在下列問題：一是部分單位未設(shè)單獨的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或人員內(nèi)部審計工作由財務(wù)人員兼職承擔(dān)，其獨立性、客觀性受到影響；二是部分單位未建立健全內(nèi)部審計制度，內(nèi)部審計工作履行職責(zé)所必需的權(quán)限得不到保障；三是受到內(nèi)部審計人員的專業(yè)水平和人員數(shù)量的限制，內(nèi)部審計工作質(zhì)量得不到保證不能適應(yīng)單位發(fā)展的要求。審計機(jī)關(guān)在逐漸敦促各市級行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部審計基礎(chǔ)工作，明確內(nèi)部審計的目標(biāo)、權(quán)限和職責(zé)，按照單位實際情況設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、配備專職審計人員，制定內(nèi)部審計章程、內(nèi)部審計工作手冊，重視內(nèi)部審計質(zhì)量控制。最終達(dá)到提升內(nèi)部控制水平的目的。

2 優(yōu)化管理體系充分發(fā)揮審計效能

在近年的工作中，我們堅持以科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建審計管理體系，也踐行了一些新的管理模式。力求使管理體系與現(xiàn)行審計的客觀需求相適應(yīng)，將審計效能最大化。

2.1 做好審計計劃督導(dǎo)工作

一是統(tǒng)籌分配審計資源，全盤考慮可調(diào)用一線審計人員的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)能力，結(jié)合審計項目的工作量和難易程度搭構(gòu)審計小組，保證審計資源合理分配，為審計計劃的有效落實提供保障。二是細(xì)化現(xiàn)場進(jìn)度管理，編制《審計組工作進(jìn)度內(nèi)部控制表》，按日安排每位組員的具體工作，嚴(yán)格控制現(xiàn)場工作進(jìn)度。三是引入過程監(jiān)督機(jī)制，將各審計組計劃內(nèi)容列表張貼，兩周一匯報并考核公示，提高計劃進(jìn)度意識，為提高審計質(zhì)量提供保障。

2.2 確立審計小組內(nèi)部三層管理體系

一是深化組員分工與職責(zé)，審計成果及責(zé)任落實到個人，并要求延伸單位出戶時審計問題描述、取證資料、現(xiàn)場實施系統(tǒng)同時完成上交。二是提高組長實施階段控制力，把握審計節(jié)奏及重點，合理規(guī)劃審計時間，細(xì)化分配審計任務(wù)，督促、指導(dǎo)組員工作，隨時校正審計方向。三是規(guī)范工作流程，確?？v向、橫向溝通，審計小組間統(tǒng)一思路，并行推進(jìn)，統(tǒng)一規(guī)范審計報告模式。把報告階段往前推進(jìn)，隨時與其它審計小組進(jìn)行溝通，加強(qiáng)與綜合和審理部門的協(xié)調(diào)工作，使本小組的審計工作高效可行。

2.3 營造先進(jìn)審計文化

一是審計機(jī)關(guān)積極舉辦專業(yè)培訓(xùn)，深入推進(jìn)審計隊伍專業(yè)化建設(shè)，不斷提高審計能力，增強(qiáng)審計文化輻射力，謀求業(yè)務(wù)水平新高度，用頭腦風(fēng)暴打破慣性束縛，用集體智慧沖出審計創(chuàng)新。二是堅持不懈搞思想建設(shè)，教育黨員干部依法審計、文明審計、廉潔審計，審計工作上新臺階，樹立干部新形象，增強(qiáng)審計文化滲透力，形成審計干部主觀約束力。三是審計機(jī)關(guān)內(nèi)部推行提升審計成果的各項評比、表彰，增強(qiáng)審計文化轉(zhuǎn)化力，從表象中深挖內(nèi)在規(guī)律，從項目中總結(jié)經(jīng)驗方法。

3 多樣化審計手段吸收中央審計的先進(jìn)方法

積極推廣現(xiàn)代審計手段，集中攻關(guān)審計工作創(chuàng)新方法，才能適應(yīng)審計工作面臨的新形勢、新變化和新任務(wù)。審計署正在實行的很多工作方法具有領(lǐng)先性，值得我們根據(jù)切身實際情況仔細(xì)研究，從中吸取經(jīng)驗，我們也從自身的工作中總結(jié)出許多可供借鑒、討論的做法，在每一次工作中不斷的修訂，逐步完善。

3.1 做足準(zhǔn)備階段工作多管齊下挖掘?qū)徲嬌疃?/p>

一是充分分析被審單位現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，確定延伸審計突破口。如通過國庫授權(quán)支付憑證匯總支付各單位資金總額，重點關(guān)注與下屬二、三級單位、協(xié)會、培訓(xùn)中心等單位的往來關(guān)系，同時摸清慣用承包商和會議地點尋找需要關(guān)注的疑點；二是積極調(diào)用被審單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)核實行政事業(yè)性收費的真實性、完整性。通過審核業(yè)務(wù)流程、服務(wù)受理書、合同、結(jié)果報告等確定被審計單位實際執(zhí)行行政事業(yè)性收費的項目名稱、標(biāo)準(zhǔn)和征收范圍判斷有無隨意調(diào)整征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)的問題，辨別行政事業(yè)性收費和經(jīng)營收入的劃分是否符合規(guī)定；三是善于利用網(wǎng)絡(luò)資源理清被審單位工作動態(tài)及所屬行業(yè)發(fā)展趨勢。通過查看該單位網(wǎng)站、政府公務(wù)員網(wǎng)、內(nèi)部電子平臺等留意該單位重大工作事項及舉措、組織的培訓(xùn)及考試、對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的通知通告等與賬面財務(wù)數(shù)字結(jié)合考慮尋找隱蔽關(guān)鍵點。

3.2 預(yù)算執(zhí)行審計與決算草案審簽相結(jié)合，能夠全面反映部門預(yù)算執(zhí)行總體情況

《審計法》規(guī)定，按照法定程序?qū)Σ糠譀Q算草案進(jìn)行審簽，是對部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的真實、正當(dāng)、效益進(jìn)行的審計監(jiān)視，是一種法定的行政執(zhí)法行為。審計署自2008年度預(yù)算執(zhí)行審計開始試行對25個部門開展預(yù)算執(zhí)行審計和決算草案審簽相結(jié)合，2009年度之后將這種工作方式推進(jìn)到對開展預(yù)算執(zhí)行審計的部門全部進(jìn)行決算審簽。部門決算（草案）審簽制度有利于深化本級預(yù)算執(zhí)行審計，有利于人大加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，有利于促進(jìn)審計體制創(chuàng)新和制度建設(shè)。審簽制度的工作內(nèi)容、工作程序、審計結(jié)果都在審計署的實施中得到了實踐探索。

3.3 預(yù)算執(zhí)行審計與聯(lián)網(wǎng)審計相結(jié)合，對預(yù)算執(zhí)行情況開展實時監(jiān)督

被審計單位信息化程度的日益提高以及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，使聯(lián)網(wǎng)審計成為一個嶄新的審計模式。審計署從2005年對8個中央部門開展聯(lián)網(wǎng)審計試點到現(xiàn)在，已在51個中央部門部署了前置采集系統(tǒng)，實現(xiàn)了審計管理系統(tǒng)與這些部門財務(wù)信息管理系統(tǒng)的互聯(lián)。通過聯(lián)網(wǎng)審計，可以實現(xiàn)適時審計、遠(yuǎn)程審計、更高效率地數(shù)據(jù)采集和分析，在擴(kuò)大審計覆蓋面、實現(xiàn)審計關(guān)口前移、促進(jìn)部門自我監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。

3.4 每年選取部分預(yù)算資金績效評價指標(biāo)在部門預(yù)算執(zhí)行審計過程中進(jìn)行試用

績效審計的標(biāo)準(zhǔn)很多并不是在法律、法規(guī)中事先確定，要求審計人員從實際情況出發(fā)，與被審單位不斷溝通協(xié)商，設(shè)計和選擇一系列能夠評價整體經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。審計署自2008年度預(yù)算執(zhí)行審計以來，每年選取和修訂10個預(yù)算資金績效評價指標(biāo)在部門預(yù)算執(zhí)行審計過程中進(jìn)行試用。對政府部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績效審計勢必成為一種發(fā)展趨勢，逐步摸索、不斷修正才能夠早日構(gòu)建合理的評價體系。

3.5 借閱審計檔案對實施審計工作的幫助

通過借閱審計檔案，審計人員可以充分利用以前年度審計成果，在較短的時間內(nèi)摸清被審單位脈絡(luò)、構(gòu)建審計思路，對審計人員規(guī)劃審計范圍、發(fā)現(xiàn)審計線索、確定審計重點都能起到重要作用最終達(dá)到提高審計工作效率。從審計檔案中需要著重了解的內(nèi)容包括：一是掌握被審計單位的基本情況包括被審計單位的組織結(jié)構(gòu)、職能特點、人員情況等。二是熟悉相關(guān)法規(guī)和政策、被審單位所屬行業(yè)的相關(guān)行業(yè)指標(biāo)。三是分析以前年度審計重點和審計現(xiàn)問題避免重復(fù)審計加強(qiáng)審計針對性。四是了解以前年度審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。這既是審計報告固定組成內(nèi)容提出的要求，也是檢查審計工作成效的必要方式。

3.6 沿資金支出線索進(jìn)行外部單位調(diào)查，對揭露被審計單位存在的問題起到了顯著作用

一是合理選擇外調(diào)單位針對目標(biāo)有的放矢。進(jìn)行外部調(diào)查不宜隨機(jī)選擇對象，應(yīng)充分發(fā)揮審計經(jīng)驗尋找隱藏在財務(wù)賬簿中的蛛絲馬跡。將會議費、培訓(xùn)費、差旅費等支出內(nèi)容作為重點對象，對無明細(xì)的大額支出、年底非常規(guī)支出、旅行社發(fā)票等進(jìn)行合理懷疑。二是嚴(yán)格執(zhí)行審計程序外調(diào)之前充分溝通。到達(dá)外調(diào)單位時應(yīng)首先出示介紹信及審計人員個人證件，通過溝通使對方消除抵觸情緒。前往外調(diào)單位之前應(yīng)與該單位進(jìn)行電話聯(lián)系，闡明進(jìn)行外調(diào)的目的及需要，保證相關(guān)人員能夠出席、相關(guān)資料可查、單位公章可用等，使審計人員能夠在外調(diào)時及時取得審計證據(jù)。三是保持敏感觀察細(xì)節(jié)發(fā)現(xiàn)可疑一查到底。在外調(diào)單位要追查到原始資料，不可取得復(fù)印件便掉以輕心，同時決不放過任何細(xì)枝末節(jié)。發(fā)現(xiàn)疑點后更要追根溯源，可再通過對銀行、工商部門等單位的外部調(diào)查，核實收款賬戶真實開立單位及發(fā)票開具公司是否真實存在等，將問題查深查透。四是綜合考慮審計成本提高效率靈活應(yīng)變。外部調(diào)查耗用時間較多、成本較大所以在進(jìn)行外部調(diào)查前應(yīng)充分考慮審計方法節(jié)約成本，對于可信任的金融機(jī)構(gòu)及行政機(jī)關(guān)可運用函證的方法取得證據(jù)，對于遠(yuǎn)在郊區(qū)或外地的企業(yè)可根據(jù)重要性原則對于一些輔助性資料要求對方送達(dá)審計地點。運用外部調(diào)查可以充分證明在被審計單位賬簿中無法確認(rèn)的問題，是發(fā)現(xiàn)重大問題的可行方法。

4 把握著力點深化審計質(zhì)量

扎實開展預(yù)算執(zhí)行審計工作，努力提升審計效果，從審計工作的發(fā)展和實踐經(jīng)驗入手，我認(rèn)為還可以在審計調(diào)查、審計思路、分析產(chǎn)生問題原因等方面進(jìn)一步推敲，提高審計質(zhì)量，促進(jìn)國家治理水平。

4.1 認(rèn)真開展審計調(diào)查，提高審計實施方案可執(zhí)行性

一是將被審單位處室職能與項目資金結(jié)合分析，確定重點審計項目。從處室的工作職能、年度計劃及本年工作完成情況著手開展座談。二是選取部門職能涵蓋率高、固有風(fēng)險較低、資金量居中的二級預(yù)算單位進(jìn)行試審，摸清被審單位業(yè)務(wù)流程、財務(wù)核算規(guī)律。三是對關(guān)鍵流程進(jìn)行穿行測試，對部分社會熱點項目進(jìn)行全面程序?qū)徍?，選取部分業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)尋根溯源，追查到流程最末端，確定控制關(guān)鍵點。

4.2 科學(xué)構(gòu)建審計思路，多管齊下挖掘預(yù)算執(zhí)行審計深度

一是科學(xué)選取延伸單位，結(jié)合預(yù)算資金量、業(yè)務(wù)特點、與一級單位往來關(guān)系、重大變化、本年審計重點等方面綜合考慮。二是積極挖掘多年被審計部門的新突破口，合理避免不必要的重復(fù)審計內(nèi)容，明確當(dāng)年審計側(cè)重點，對于屢禁不止問題深入分析形成原因。三是利用外部網(wǎng)絡(luò)資源，了解被審計單位工作動態(tài)，獲取相關(guān)輔助信息，與賬面財務(wù)數(shù)字結(jié)合考慮，尋找審計疑點。

4.3 深入分析產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行問題的內(nèi)部因素，為提高被審單位財務(wù)收支核算水平出謀劃策

一是部分被審單位財務(wù)部門組織架構(gòu)尚未理順。存在未單獨設(shè)立財務(wù)科室、財務(wù)人員身兼多職的現(xiàn)象，造成了財務(wù)人員無法滿足日益精細(xì)化的預(yù)算執(zhí)行核算要求。可以通過審計建議幫助被審單位改善財務(wù)部門組織結(jié)構(gòu)，提升核算水平。二是內(nèi)審機(jī)構(gòu)作用未能充分發(fā)揮。部分內(nèi)部審計部門在單位中不受重視，存在工作走過場的現(xiàn)象，達(dá)不到監(jiān)督目的。審計人員可通過借鑒內(nèi)審結(jié)果、借用內(nèi)部審計部門的力量促進(jìn)審計建議整改等方式促進(jìn)其工作開展。三是業(yè)務(wù)部門對預(yù)算執(zhí)行精神尚未完全理解。部分項目執(zhí)行人員對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的重要性認(rèn)識不夠，對財務(wù)部門存在抵觸情緒。審計小組應(yīng)與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行充分溝通，講解剛性預(yù)算的優(yōu)越性和必要性，消除誤解，提升項目執(zhí)行人員對預(yù)算執(zhí)行的配合度。

4.4 拓寬經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價角度

圍繞履職用具體數(shù)字進(jìn)行業(yè)績評價。通過預(yù)算部門開展的業(yè)務(wù)項目數(shù)量；為市委、政府部門及社會各界提供信息支撐的報告數(shù)量；通過專業(yè)雜志、報紙、網(wǎng)絡(luò)、電視節(jié)目等方式發(fā)布的信息數(shù)量；境外學(xué)習(xí)、專業(yè)培訓(xùn)的人員數(shù)字及單位人員結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)資料評價履職情況。從體制著手探討機(jī)構(gòu)設(shè)置層次缺陷。以近年的基層工作實際需求數(shù)據(jù)作為支撐進(jìn)行了分析建議加強(qiáng)基礎(chǔ)工作力量。結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計成果分析內(nèi)部資源配置水平。利用預(yù)算執(zhí)行審計中關(guān)于預(yù)算年度全部會議費、培訓(xùn)費支出的詳查工作，進(jìn)行具有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計特色的效率分析，統(tǒng)計在部門內(nèi)部培訓(xùn)中心尚有承接能力的情況下在外部會議場所召開的會議和培訓(xùn)，評價國有資產(chǎn)使用效益。

審計法第一條規(guī)定，為了維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展，國家實行審計監(jiān)督制度。根據(jù)《審計法》的要求，做好政府審計才能夠充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的職能作用，全面監(jiān)督財政財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實、合法和效益，為推動完善國家治理和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。

審計是法律賦予審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，進(jìn)一步深化政府審計工作，在實際工作中不斷總結(jié)和完善不斷提高審計質(zhì)量和水平才能夠肩負(fù)起國家法律賦予審計機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。正如劉家義審計長所講，國家審計監(jiān)督是一種專職和專業(yè)行為，是獨立的、由專門機(jī)構(gòu)和專職人員依法進(jìn)行的監(jiān)督，由于其自身都有的預(yù)防、揭示和抵御功能，審計又是國家治理中監(jiān)督控制子系統(tǒng)的“免疫系統(tǒng)”，對維護(hù)、完善和促進(jìn)國家治理有重要意義。作為北京市的審計機(jī)關(guān)，要按照國家審計的總體要求和指引，立足北京實際，著眼地方特色，圍繞全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的需要，切實發(fā)揮審計功能，對地方經(jīng)濟(jì)、社會、民生、生態(tài)環(huán)境等方面加以關(guān)注、揭露和反映，為促進(jìn)北京經(jīng)濟(jì)和和諧穩(wěn)定發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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