孫繼忠

摘要：省直管縣改革已成為我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，筆者通過貴州省直管縣改革存在優(yōu)勢(shì)分析，從理論實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多角度對(duì)直管縣級(jí)政權(quán)的管理思路、發(fā)展構(gòu)建等進(jìn)行思索，從而為貴州“省直管縣”改革向縱深發(fā)展提供有力的政策及方向支持。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)地方政府；管理；改革

一、引言

“郡縣制，天下安”在我國歷史上是一種典型的行政治理經(jīng)驗(yàn)，目前，我國各地正在進(jìn)行多年試點(diǎn)探索的“省直管縣”體制改革也正是朝此歷史方向和憲法治理上的回歸，對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極作用。所謂省直管縣體制，是指地方行政管理層級(jí)由“省-市-縣”三級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?市”或“省-縣”二級(jí)管理，省級(jí)政府不需經(jīng)市級(jí)政府而在財(cái)政管理、行政管理、社會(huì)管理等方面對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行直接管理的體制。改革的終極目的是激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。我國諸如周天勇、張占斌、王玉凱、戴均良等學(xué)者和官員均先后指出，省直管縣體制改革是激發(fā)縣域活力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，是實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。因此，亟需進(jìn)行管理體制改革，使得貴州在這場(chǎng)省直管縣體制改革浪潮中走出自己的特色之路。

二、貴州省推進(jìn)直管縣改革的比較優(yōu)勢(shì)

﹙1﹚貴州省具備得天獨(dú)厚的省域地理?xiàng)l件，管理幅度適中

目前，貴州省轄6個(gè)地級(jí)市、3個(gè)自治州，共有88個(gè)縣（市、區(qū)、特區(qū)），國土面積176萬平方公里，2013年末全省常住人口350222萬人。①貴州省域面積和人口及市縣數(shù)目在眾多省級(jí)行政區(qū)中，與河北、四川、河南、廣東等擁有上百縣域并且地理域況復(fù)雜的省份相比，處于一個(gè)較為有利的平衡境況。以貴陽為中心的黔中地區(qū)與全省各角點(diǎn)縣市都能形成一個(gè)均衡的圓心管理輻射態(tài)勢(shì)，有利于省直管縣管理的操控，這在全國都是獨(dú)一無二的。

另外，貴州省技術(shù)環(huán)境已有了長(zhǎng)足進(jìn)步，在信息技術(shù)支持下，網(wǎng)絡(luò)電子政府與傳統(tǒng)政府相互補(bǔ)充，流程持續(xù)改進(jìn)，效率明顯提升；與此同時(shí)，貴州高速公路、高速鐵路交通建設(shè)取得矚目成績(jī)，貴州省2015年交通運(yùn)輸工作會(huì)議提出，2015年貴州交通建設(shè)將力求完成固定資產(chǎn)投資1300億元，實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”的目標(biāo)。②網(wǎng)絡(luò)與交通的雙向快速發(fā)展，縮短了省與縣之間的時(shí)空管理距離，為管理幅度擴(kuò)大提供了技術(shù)條件支持，也符合構(gòu)建少層次，大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)理論需求。同時(shí)，隨著公民、法人和其他社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)能力的不斷提高，也為政府分解了眾多管理事宜，增強(qiáng)了省管縣的可行性。

﹙2﹚貴州省已有一批充滿活力的“引進(jìn)縣委書記”人才隊(duì)伍，“攪活”了基層

從2010年開始，在貴州省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，貴州大力建設(shè)著力選配“團(tuán)結(jié)、務(wù)實(shí)、勤奮、廉潔”的發(fā)展型領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍。通過認(rèn)真貫徹中央《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》精神，經(jīng)中組部統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在深入分析省情和縣委書記隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，作出了從相對(duì)發(fā)達(dá)省市選拔引進(jìn)優(yōu)秀干部擔(dān)任本省縣委書記的布局決策。當(dāng)年便引進(jìn)共計(jì)3名縣委書記，至2011年又引進(jìn)9名縣委書記，總計(jì)引進(jìn)了12名縣委書記，這些縣委書記大都來自江蘇、山東、河北、重慶等發(fā)達(dá)地區(qū)。引進(jìn)一批，激活一片，帶動(dòng)一方，這些縣委書記學(xué)養(yǎng)完善、經(jīng)歷豐富、精力過人、普遍強(qiáng)勢(shì)。他們對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的清醒認(rèn)識(shí)，對(duì)民生普遍的高度關(guān)注，對(duì)發(fā)展思路的明確思考，落實(shí)起來的堅(jiān)定不移，從招商引資到改善民生，從帶頭表率到整頓作風(fēng)，從更新觀念到傳授方法，他們不僅自己埋頭苦干，而且著力打造一支隊(duì)伍，形成一個(gè)團(tuán)隊(duì)。③引進(jìn)縣委書記實(shí)干苦干巧干帶來的所在地方改變和影響，已為貴州縣域發(fā)展及實(shí)行省直管縣奠定了良好的初期基礎(chǔ)。

（3）中央的政策支持

黨的十六大以來，中央高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷向縣級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，推行省直管縣體制④。2008年8月中央下發(fā)地方機(jī)構(gòu)改革方案文件中提出省直管縣建議后，2008年10月舉行的十七屆三中全會(huì)上，省直管縣（市）也被納入文件中。中央“十二五”（2011-2015）規(guī)劃也提出建議強(qiáng)調(diào)，在有條件的地方探索省直接管理縣的體制。根據(jù)中共中央有關(guān)精神，2011年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于開展省直管縣體制改革試點(diǎn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2011）23號(hào)），經(jīng)中共中央和國務(wù)院批準(zhǔn)，全國共確定34個(gè)省直管縣體制改革試點(diǎn)縣。2012年11月，黨的十八大對(duì)深化行政體制改革，明確提出了要優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可積極探索省直管縣體制改革。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。

（4）外省行政區(qū)域的示范帶動(dòng)

“省直管縣”已是我國“十二五”期間地方行政體制改革的重要內(nèi)容和重大探索之一。近年來，我國眾多省域諸如河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、河南、四川、廣東、云南、陜西、寧夏等多省區(qū)均以已開展省直管縣體制改革，有力促進(jìn)了縣級(jí)政府全面正確履行職能，為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行了積極探索，取得了良好效果，其中省直管縣在河南成為全國發(fā)展樣板，⑤形成了中原特色。這些省區(qū)根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際開展了包括“財(cái)政省直管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省全面直管”等多種形式的“省直管縣”改革，其改革力度和方向都具有一定的地域性差異，并呈縱深推進(jìn)之勢(shì)，取得了顯著成效，推動(dòng)中國進(jìn)入縣域經(jīng)濟(jì)時(shí)代。

（5）豐富的理論成果引領(lǐng)支持

近年來，科學(xué)的政府層級(jí)管理管理模式越來越重視，支持省直管縣的理論不斷涌現(xiàn)，相關(guān)學(xué)者從各方面提出了推進(jìn)省直管縣的研究理論，如：行政組織結(jié)構(gòu)扁平化理論，該理論認(rèn)為，政府行政組織結(jié)構(gòu)扁平化已逐漸成為世界各國行政改革的趨勢(shì)。在我國，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主法治建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)，信息技術(shù)飛速發(fā)展，政府治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，在此背景下，通過省直管縣體制改革，能使政府管理幅度擴(kuò)大管理層級(jí)減少，組織結(jié)構(gòu)扁平化，符合當(dāng)今社會(huì)要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，我國不同區(qū)域發(fā)展層次各異，城市帶動(dòng)所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力有別，全面實(shí)行市管縣體制，很多城市難以帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，很多城市與農(nóng)村在發(fā)展方向與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨著不同的境況，實(shí)行市管縣體制，工作重點(diǎn)出現(xiàn)向城市傾斜局面，不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)語

目前，貴州已進(jìn)入到發(fā)展關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)總量偏小、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不高仍是制約貴州發(fā)展的突出矛盾。貴州的發(fā)展困境和國發(fā)2號(hào)文件提出的兩步走規(guī)劃，使得貴州只有走追趕型、跨越式的后發(fā)趕超之路。貴州面臨著既要轉(zhuǎn)方式，又要提速度的雙重壓力、雙重任務(wù)，縣域經(jīng)濟(jì)已是貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，正面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展局面，這已成為貴州經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要制約因素，已是與發(fā)達(dá)省區(qū)的主要差距所在。改革沒有如意狀況賜予，必須通過倒逼機(jī)制，通過省直管縣改革，創(chuàng)新縣域管理體制，充分激發(fā)貴州省縣政活力，對(duì)一些深層次結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性障礙進(jìn)行突破，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，走出一條新的快速發(fā)展路徑，使之成為貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)之一。唯有如此，貴州城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)狀才能改變，貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的偉大夢(mèng)想才能得以實(shí)現(xiàn)。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]張占斌.省直管縣體制改革的實(shí)踐創(chuàng)新[M].北京：國家行政學(xué)院出版社出版.2009（1）.

[2]周天勇.“省直管縣”是國家重大戰(zhàn)略[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào).2009（6）.

[3]貴州省地方志編簒委員會(huì).貴州年鑒[M].貴陽：貴州人民出版社，2011，2012，2013.

注解：

①2013年貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào) 貴州統(tǒng)計(jì)局2014-4-4。

②2015年貴州將實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”西部開發(fā)網(wǎng)——西部開發(fā)報(bào) 2015-1-14

③貴州兩年“引進(jìn)”12名縣委書記 探索跨省交流干部機(jī)制 人民日?qǐng)?bào)網(wǎng)絡(luò)版 2012-08-29

④百度百科 省直轄縣級(jí)行政單位

⑤河南的省直管縣發(fā)展是全國發(fā)展的樣本 孟白 大河網(wǎng)視 大河網(wǎng)約 問政河南 2013-12-20。