基于預(yù)算管理視角下的科研單位財務(wù)管理策略研究

文/王景

基于預(yù)算管理視角下的科研單位財務(wù)管理策略研究

文/王景

科研單位財務(wù)管理的質(zhì)量和效率不僅僅關(guān)系到科研資金的合理有效使用，更對于優(yōu)化促進(jìn)和提高科研單位科研成果的質(zhì)量及其應(yīng)用輸出具有十分重要的意義與價值。本文正是在此背景下，從預(yù)算管理的視角出發(fā)，分析了當(dāng)前我國科研單位在財務(wù)預(yù)算管理過程中存在的主要問題，并對這些問題，提出了有針對性的對策措施和意見建議，以期能夠?qū)蒲袉挝回攧?wù)管理水平與質(zhì)量提升有所裨益。

預(yù)算管理；科研單位；財務(wù)管理；制度設(shè)計

一、預(yù)算管理的內(nèi)涵及其價值分析

預(yù)算是通過控制組織的收入和支出，約束激勵組織的行為，從而實現(xiàn)組織目標(biāo)的一種手段。英國于1781年通過《統(tǒng)一基金法案》，將所有政府收支都納入財政收支計劃管理，標(biāo)志著現(xiàn)代預(yù)算制度的誕生。

預(yù)算管理從最初的計劃、協(xié)調(diào)功能，發(fā)展為兼具控制、激勵、評價等功能為一體的貫徹組織目標(biāo)的現(xiàn)代管理機制，在組織的經(jīng)濟(jì)活動中起著舉足輕重的作用。我國科研單位預(yù)算制度改革，在順應(yīng)這些預(yù)算改革路徑的基礎(chǔ)上，還實施了一些局部的、具有自身特點的制度變革與調(diào)整，如全口徑預(yù)算制度、集中采購制度、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合制度等，預(yù)算制度及一系列配套措施的建立實施，為促進(jìn)預(yù)算保障效能發(fā)揮了不可替代的作用，但是仍有一些痼疾難以消弭，這些問題有的源自預(yù)算執(zhí)行過程中的松馳走樣，有的源自制度設(shè)計的效率損失，但即便一個形式設(shè)計完美、實施過程嚴(yán)格的預(yù)算制度，也難以避免由其本質(zhì)特征所導(dǎo)致的缺陷。

二、當(dāng)前科研單位財務(wù)管理存在的主要問題分析

(一)科研單位財務(wù)管理體制不健全

科研單位財務(wù)管理的預(yù)算本質(zhì)上在一定時期內(nèi)為達(dá)成科研目標(biāo)，依據(jù)國家之施政方針，以科研單位整體資源與負(fù)擔(dān)能力為評估基礎(chǔ)，所預(yù)定的科研經(jīng)費的收支計劃。目前，我國用于規(guī)范公共預(yù)算的法律法規(guī)只有《中華人民共和國預(yù)算法》以及《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》?？蒲袉挝辉谶@些法律法規(guī)及《教育法》的規(guī)定下進(jìn)行科研單位財務(wù)預(yù)算，但是往往缺乏較為細(xì)化具體可執(zhí)行的措施和條例，很多科研單位自身也缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度來規(guī)范科研經(jīng)費和財務(wù)預(yù)算。

(二)分配機制混亂導(dǎo)致的多頭管理

往往在科研財務(wù)預(yù)算出臺之前，各個部門的博弈十分復(fù)雜，看起來形式豐富多彩，種類多樣，但是事實上，這種多部門博弈以及多頭管理導(dǎo)致了諸多混亂。多頭管理這樣的預(yù)算體制，使得預(yù)算權(quán)力的相互制約和監(jiān)督成為空談，從而給以權(quán)謀私者有機可乘，腐敗現(xiàn)象也就難以杜絕。當(dāng)公權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和管理之際，利用公權(quán)尋租的腐敗現(xiàn)象就“理所當(dāng)然”地應(yīng)運而生了。在多頭管理體制下，部門之間圍繞權(quán)力和利益的博弈，絕不是“零和博弈”，部門之間討價還價。但是多頭管理下，誰都有責(zé)任，誰也不用負(fù)全責(zé)，這樣一旦整個系統(tǒng)出了問題，卻找不到責(zé)任主體。

(三)科研預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺失

科研財務(wù)預(yù)算的根本目的在于執(zhí)行，政府對科研部門的審計包括財務(wù)管理審計和合法性審計、效率性和經(jīng)濟(jì)性審計、計劃績效審計等種類。按不同的標(biāo)準(zhǔn)又可將政府審計分為事前審計和事后審計、內(nèi)部審計和外部審計等。政府審計基本上包括調(diào)查、審查和報告三個工作階段。但是當(dāng)前我國的科研預(yù)算執(zhí)行過程中問題重重，更重要的是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，相關(guān)的審議是粗線條的，普通公民難以看懂，看似公開的預(yù)算，其實是一種秘密，預(yù)算執(zhí)行中的腐敗問題難以規(guī)避。

(四)公眾參與機制不健全

我們也應(yīng)該注意到，在當(dāng)前我國科研預(yù)算的公眾參與中仍然存在參與廣度不高的問題，很多真正的利害關(guān)系人沒有能夠參與到這個過程，也就是“被代表”的現(xiàn)象較多。在利害關(guān)系人的選擇過程中也存在不公開不透明的問題，但是這些代表在科研經(jīng)費公共預(yù)算決策上由于缺乏專業(yè)知識，常常只是通過價值偏好和情感訴求的表達(dá)來對方案施以影響，代表性其實是不夠的。所以，在很多公共預(yù)算中公眾參與的角色常常出現(xiàn)錯位，普通公眾更是“缺場的”，被排除在了游戲規(guī)則的制定者之外。

三、基于預(yù)算管理視角下的科研單位財務(wù)管理制度設(shè)計

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

法律從本質(zhì)上乃是一種“契約”(contract)， 其本質(zhì)意義是交易雙方或者多方的一種合意，這種合意主要體現(xiàn)在人們?yōu)榱烁玫谋Ｕ献约旱暮戏?quán)利或利益，而把一部分原本屬于自己的天賦權(quán)利讓渡出來，形成規(guī)范性文本，作為人們的行動規(guī)則。在“社會契約理論”的核心觀點里面，法律契約并不是讓人們迷失自我，相反是為了更好的實現(xiàn)自我價值。這事實上就是要求對科研單位財務(wù)管理公共預(yù)算進(jìn)行新的規(guī)范的統(tǒng)一的權(quán)威的立法。

(二)構(gòu)建科學(xué)的科研單位財務(wù)預(yù)算決策體制

具體到科研財務(wù)預(yù)算中，需要政府、社會、學(xué)校、公眾的共同參與，各自充分表達(dá)自己的利益訴求。同時網(wǎng)絡(luò)式的結(jié)構(gòu)還要求財政、稅收、會計、審計等部門聯(lián)動?；镜牟襟E如下，為達(dá)到施政優(yōu)先次序、目標(biāo)及政策所從事的資源配置；通過稅收和借貸(公債)籌措預(yù)算財源；通過與貨幣政策的協(xié)同，以預(yù)算展現(xiàn)的財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展；促使相關(guān)單位對預(yù)算資源使用達(dá)到效率、效能的運用責(zé)任；控制支出的合法性、確實性并與政府決策相吻合；提供不同層級間資金轉(zhuǎn)移的機制；作為預(yù)算計劃的科研財務(wù)預(yù)算管理的工具；經(jīng)由相關(guān)主體監(jiān)督使其計劃實施更具經(jīng)濟(jì)、效率和效能。

(三)完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制

可以綜合運用會計對預(yù)算進(jìn)行分析、記錄、匯總、評估和說明科研單位的預(yù)算管理及執(zhí)行狀況。定期形成財務(wù)報告并公諸于眾，它是衡量科研財務(wù)績效的依據(jù)，了解財務(wù)狀況的判定標(biāo)準(zhǔn)，分析工作業(yè)務(wù)成本的工具，判斷財務(wù)合法的依據(jù)。一個高質(zhì)量的財務(wù)報告應(yīng)符合及時性、內(nèi)容的公正性、適用性、可信性、可比性、中立性、物質(zhì)性、連貫性、內(nèi)涵的豐富性等基本要求。同時，要加強對科研預(yù)算的審計，在科研單位財務(wù)管理當(dāng)中，審計是相當(dāng)重要的。因為審計提供了可信的獨立裁決，使財務(wù)報表合法，同時指明了科研單位管理者履行職責(zé)的方式；通過審查程序、管理和政策或計劃管理，有利于組織效率的提高，同時審計也可以發(fā)現(xiàn)科研單位的預(yù)算舞弊行為。

(四)擴大公眾參與的深度和廣度

科研單位預(yù)算過程必須要給予公眾參與平臺，使得各個利益主體充分表達(dá)自己的利益訴求，實現(xiàn)相關(guān)利益主體的表達(dá)、溝通、協(xié)商與平衡。一是公開征求意見，可以通過書面形式進(jìn)行，在現(xiàn)代信息社會還可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(電子政務(wù))的形式進(jìn)行，這種形式在參與人員的范圍、參與的程序等方面都具有較強的靈活性與適應(yīng)性，但是這種可以當(dāng)成有點的靈活性恰恰也是其不足之處，公開征求意見往往由于缺乏嚴(yán)格程序規(guī)范，征集的意見容易流于形式。二是調(diào)查研究，必須深入調(diào)查研究，采取各種形式，廣泛聽取科研單位成員的意見。

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(作者單位：中國科學(xué)院武漢分院物理與數(shù)學(xué)研究所)