國(guó)內(nèi)外生態(tài)旅游法制建設(shè)比較研究

薛妮

[摘要]生態(tài)旅游法律制度，作為環(huán)境資源法律制度的重要組成部分，是對(duì)我國(guó)環(huán)境資源法律制度的進(jìn)一步發(fā)展、完善。以往，我們稱與之有關(guān)的法律為環(huán)境法；現(xiàn)在我們稱之為環(huán)境與自然資源法。從學(xué)科稱謂的變化中我們可以看出，生態(tài)旅游法律制度對(duì)整體法律體制的意義?；诖?，本文就國(guó)內(nèi)外生態(tài)旅游法制進(jìn)行比較。

[關(guān)鍵詞]美國(guó)；日本；生態(tài)旅游；法制；比較

[中圖分類號(hào)]D920.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2015）01-0071-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-036

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一、我國(guó)生態(tài)旅游立法現(xiàn)況

我國(guó)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，依賴于健全、完善的生態(tài)旅游立法體系。生態(tài)旅游立法體系的構(gòu)建，為生態(tài)旅游的發(fā)展提供了重要的法律保障。如圖1所示，我國(guó)生態(tài)旅游立法體系主要包括四個(gè)層次。

（一）憲法。憲法是我國(guó)的根本大法，是其它法律的“母法”，其法律效力最高。憲法明確規(guī)定，包括生態(tài)旅游資源在內(nèi)的我國(guó)所有資源均歸國(guó)家所有。然而，由于憲法中并未明確生態(tài)旅游資源所有權(quán)的行使主體或行使代表，使得我國(guó)生態(tài)旅游處于多頭管理、條塊分割的狀態(tài)。因此，筆者認(rèn)為，有必要將生態(tài)旅游資源的所有權(quán)及其行使主體或行使代表寫入憲法。

（二）法律。法律層面包括幾個(gè)方面：《旅游基本法》和《生態(tài)旅游法》。具體來(lái)說(shuō)：一是《旅游基本法》，它的制訂是為了規(guī)范我國(guó)的旅游行業(yè)。在基本法中突出規(guī)范生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，明確生態(tài)旅游中政府、旅游企業(yè)、旅游者的權(quán)利義務(wù)，為生態(tài)旅游、旅游資源開發(fā)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本法律保障。二是《生態(tài)旅游法》，它的制訂是為了進(jìn)一步明確生態(tài)旅游的標(biāo)準(zhǔn)，為生態(tài)旅游的綜合管理提供法律依據(jù)。三是《自然保護(hù)區(qū)法》、《國(guó)家公園法》等，它們的制訂是為生態(tài)旅游相關(guān)的法律規(guī)定提供立法、執(zhí)法參考。

（三）行政法規(guī)。行政法規(guī)具體包括以下兩個(gè)效力層面：一是國(guó)家旅游局制定辦法的如《生態(tài)旅游管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《生態(tài)旅游資源項(xiàng)目開發(fā)條例》等規(guī)章、制度、辦法，提高了我國(guó)生態(tài)旅游立法的可操作性。二是針對(duì)生態(tài)旅游資源所有權(quán)，為貫徹落實(shí)生態(tài)旅游法而國(guó)務(wù)院制定并頒發(fā)的《生態(tài)旅游管理?xiàng)l例》，大大提高了生態(tài)旅游法的針對(duì)性、實(shí)用性、可操作性。

（四）地方性法規(guī)。地方性法規(guī)，主要包括地方政府、地方旅游行政管理部門制定、頒發(fā)的地方性旅游法規(guī)、規(guī)章。例如上海市政府制定并頒發(fā)的《上海市生態(tài)旅游管理辦法》等。從空間分布的視角來(lái)看，我國(guó)生態(tài)旅游資源具有區(qū)域差異性。正是由于生態(tài)旅游資源的地區(qū)差異性，決定著全國(guó)性的自然資源保護(hù)法律，很難顧及到具體地區(qū)的生態(tài)旅游資源管理、保護(hù)情況。因此，地方性法規(guī)具有較強(qiáng)的針對(duì)性。雖然，在眾多地方性旅游管理?xiàng)l例中，都單獨(dú)列一章，闡述“旅游資源的開發(fā)和保護(hù)”。但是，真正涉及保護(hù)自然景觀特色的內(nèi)容卻很少。

因此，筆者認(rèn)為各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本區(qū)域生態(tài)旅游資源實(shí)際情況，強(qiáng)化旅游資源管理，修訂管理?xiàng)l例，加大對(duì)旅游資源的開發(fā)及保護(hù)力度。除此之外，我國(guó)的生態(tài)旅游立法，還應(yīng)注重與國(guó)家旅游公約的接軌。加入或調(diào)整性的承認(rèn)國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定。

二、國(guó)外生態(tài)旅游立法

（一）美國(guó)生態(tài)旅游立法

美國(guó)的《國(guó)家公園事業(yè)法》、《國(guó)家旅游政策法》等均是生態(tài)旅游促進(jìn)立法的重要體現(xiàn)。

1.美國(guó)國(guó)會(huì)于1916年制定了《國(guó)家公園事業(yè)法》，國(guó)家公園管理局（National park Service）依此成立。該法規(guī)定，美國(guó)國(guó)家公園的責(zé)任主體是聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府擁有國(guó)家公園的據(jù)對(duì)處置權(quán)，并直接管理各級(jí)國(guó)家公園的人事任免、設(shè)施管理制度、公園使用等。國(guó)家公園的管理費(fèi)用直接用國(guó)家公園局撥款，州政府不承擔(dān)財(cái)政支持義務(wù)。

美國(guó)的國(guó)家公園，其經(jīng)營(yíng)旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而不是營(yíng)利。所獲取的收入也用于環(huán)境教育等特殊用途。這種公園管理模式，不僅大大鼓勵(lì)了旅游者的旅游，同時(shí)還大大提高了公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，有效地防止了由高昂旅游費(fèi)用而造成旅游者對(duì)旅游景區(qū)產(chǎn)生逆反心理、破壞行為，還解決了公園運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用問(wèn)題。

2.美國(guó)國(guó)會(huì)于1979年制定并頒布實(shí)施的《國(guó)家旅游政策法》，該法為美國(guó)旅游基本法。之所以制定該法，是出于提高旅游業(yè)的國(guó)際旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)旅游各方主體合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展、增強(qiáng)旅游業(yè)的國(guó)際溝通、交流的目的。該法所提出的相關(guān)政策、措施，有效地強(qiáng)化了政府、企業(yè)、個(gè)人之見(jiàn)的合作，為美國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展提供了原則性的指導(dǎo)，是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。上述兩部法律是由美國(guó)聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定的，適用于全國(guó)。其后，美國(guó)各州政府制定了有關(guān)生態(tài)旅游的法律法規(guī)，這些法律共同規(guī)范、保障了美國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。

總之，上述法律構(gòu)成了美國(guó)旅游業(yè)的基本法體系。這些法律具有很多相似之處：一是政府為國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)管理提供資金、技術(shù)等方面的支持，并鼓勵(lì)、協(xié)助其管理經(jīng)營(yíng)行為；二是該基本法體系，都體現(xiàn)著美國(guó)生態(tài)旅游、可持續(xù)旅游立法的“促進(jìn)型”立法模式的成功，是對(duì)美國(guó)法律體系的進(jìn)一步發(fā)展、完善；三是由政府牽頭，政府、企業(yè)、個(gè)人協(xié)作，共同致力于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有著旅游宣傳與教育的效果。

（二）日本生態(tài)旅游立法

日本生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，起步早，較為成熟。在美國(guó)國(guó)家公園模式的影響之下，日本政府相繼出臺(tái)了《國(guó)立公園法》、《森林法》、《自然公園法》以及《自然保護(hù)法》等法律。其后，日本政府于1963年制定的《觀光基本法》作為全國(guó)旅游法律體系的基本法。在經(jīng)歷1984年、1999年、2007年三次修訂之后，該法已漸趨成熟。該法明確制定了旅游事業(yè)發(fā)展的基本方針，并規(guī)定了保護(hù)旅游者、配備旅游設(shè)施、設(shè)立行政管理機(jī)關(guān)、管理旅游團(tuán)體等內(nèi)容。在借鑒美國(guó)旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，日本采用了自然公園管理模式，并結(jié)合本國(guó)國(guó)情，調(diào)整了公園管理體制?！队^光基本法》規(guī)定，環(huán)境部是旅游管理的最高機(jī)關(guān)，國(guó)立公園、國(guó)家公園均由其管理；地方政府負(fù)責(zé)管理都道府公園。另外，為了促進(jìn)民間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本政府還開創(chuàng)了鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展模式，針對(duì)該模式相繼出臺(tái)了《市民農(nóng)園促進(jìn)法》、《農(nóng)村休暇法》、《促進(jìn)農(nóng)、山、漁村地區(qū)發(fā)展逗留型旅游活動(dòng)的相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)法》等，為發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游提供了重要的保障。日本政府還針對(duì)恢復(fù)遭受破壞的城市制定了《自然再生推進(jìn)法》，充分調(diào)動(dòng)了政府、旅游經(jīng)營(yíng)者的協(xié)作力量，有效地促進(jìn)了恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、再生環(huán)境工程的開展。endprint

日本政府于2007年，全面修訂了《觀光基本法》，并將其改名為《觀光立國(guó)推進(jìn)基本法》。該法明確規(guī)定了觀光立國(guó)的基本內(nèi)涵、戰(zhàn)略目標(biāo)，為日本發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游、入境旅游、社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供了重要的法律保障。制定并實(shí)施上述法律，無(wú)不體現(xiàn)著日本政府采取“促進(jìn)型”立法的方式，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、規(guī)范本國(guó)生態(tài)旅游活動(dòng)所構(gòu)建的生態(tài)旅游法律體系。

三、國(guó)外生態(tài)旅游對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游立法的啟示

立法機(jī)關(guān)、學(xué)界在探討是否對(duì)我國(guó)旅游基本法進(jìn)行單獨(dú)立法的必要性上爭(zhēng)議頗多。筆者在研究中發(fā)展，爭(zhēng)議主要集中于旅游法能否成為一門獨(dú)立部門法？旅游法是否具有特定的調(diào)整對(duì)象？本人認(rèn)為，我國(guó)構(gòu)建旅游基本法，可以借鑒美日兩國(guó)的旅游基本法立法實(shí)踐、立法宗旨。具體來(lái)說(shuō)：

首先，每日兩國(guó)在制定旅游法時(shí)，并不存在上述焦點(diǎn)性爭(zhēng)議。在立法之初，便已制定并實(shí)施了旅游基本法，并在實(shí)踐中不斷修訂加以完善，成果顯著。在實(shí)用主義原則的引導(dǎo)之下，進(jìn)行立法，美日兩國(guó)均以能夠促進(jìn)國(guó)家旅游業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展作為制定旅游基本法的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。

眾所周知，歐美國(guó)家基本的法律制度，是遵循先例，是一個(gè)典型的普通法系國(guó)家。據(jù)此，我國(guó)在制定旅游法的過(guò)程中，可以綜合運(yùn)用歐美國(guó)家法系法律思維方式、中國(guó)大陸法系法律部分劃分理念，創(chuàng)造性地開辟具有中國(guó)特色的立法途徑。從美日等國(guó)旅游法的頒布及實(shí)施中，我國(guó)可以看出，旅游法作為旅游業(yè)基本法，是有助于旅游業(yè)的健康順利發(fā)展的。因此，我國(guó)的旅游基本法，應(yīng)該早就制定，而不是今日的依然停留在爭(zhēng)議之上。隨著旅游業(yè)的法制化、國(guó)際化程度越來(lái)越高，只有制定并實(shí)施旅游基本法，才能促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)、和諧社會(huì)的健康發(fā)展。

其次，我國(guó)的旅游立法可以借鑒美日兩國(guó)旅游法的立法宗旨。通過(guò)上述對(duì)國(guó)家旅游立法宗旨的分析可以看出，旅游立法應(yīng)堅(jiān)持這樣的原則：是否有助于促進(jìn)本國(guó)旅游業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展；是否有助于本國(guó)保持國(guó)際收支平衡，促進(jìn)旅游企業(yè)的國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力；是否有助于保障旅游者合法權(quán)益；是否有助于促進(jìn)游客健康文化生活。

在解決旅游法是否具有獨(dú)立調(diào)整對(duì)象的問(wèn)題上，首先需要明確研究的立足點(diǎn)是什么。通常情況下，旅游調(diào)整對(duì)象包括發(fā)生在旅游業(yè)中的一切社會(huì)關(guān)系，無(wú)論是縱向社會(huì)關(guān)系還是橫向社會(huì)關(guān)系，都屬于旅游法的調(diào)整對(duì)象。從法理的視角來(lái)說(shuō)，只要旅游法律法規(guī)依照該制定取向，制定并頒布實(shí)施，該法律法規(guī)便具有調(diào)整社會(huì)生活，產(chǎn)生顯示旅游法律關(guān)系的可能性。

最后，通過(guò)研究美日兩國(guó)的旅游立法實(shí)踐、旅游基本法地位及作用，尤其是《美國(guó)全國(guó)旅游政策法》規(guī)定成立“全國(guó)旅游政策委員會(huì)”，我們可以發(fā)現(xiàn)，旅游立法的制定是為了規(guī)范、促進(jìn)旅游業(yè)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，而不是服務(wù)于旅游主管部門的爭(zhēng)權(quán)奪利，它涉及多種行業(yè)，是一個(gè)行業(yè)大法。

在我國(guó)，部分城市地區(qū)試驗(yàn)性的成立了“旅游委員會(huì)”，例如杭州市成立的杭州旅游委員會(huì)，具有與美國(guó)“全國(guó)旅游政策委員會(huì)”相類似的社會(huì)功能。因此，在認(rèn)識(shí)旅游基本法立法重要性的過(guò)程中，不能再受縛于學(xué)理、概念之爭(zhēng)，更不能僅僅立足于部門利益、狹隘本位主義的視角，應(yīng)立足于促進(jìn)旅游業(yè)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國(guó)際社會(huì)和諧健康發(fā)展的高度，加快我國(guó)旅游基本法的立法步伐。

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