高芙蓉

[摘要]政府購買社會服務(wù)已成為世界性潮流與制度性安排，學(xué)界對這一問題的研究多側(cè)重于概念界定、理論基礎(chǔ)，以及模式、機(jī)制、范圍、風(fēng)險和評估等問題。未來研究還需要從以下幾方面入手：一是應(yīng)從社會建構(gòu)論視角解釋政府購買社會服務(wù)；二是應(yīng)總結(jié)我國中西部地區(qū)政府購買服務(wù)的實踐經(jīng)驗，對東、中西部地區(qū)政府的購買實踐進(jìn)行比較研究，探索具有普適性的購買模式；三是應(yīng)綜合運用定量與定性相結(jié)合的方法考察政府購買社會服務(wù)的績效，評價政府提供社會服務(wù)與購買服務(wù)的績效差異，對政府購買社會服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的量化評估，研究出詳細(xì)且具有可操作性的方案；四是應(yīng)加強(qiáng)政府購買社會服務(wù)合同管理方面的研究，為提高政府的合同管理能力提供理論依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]政府購買社會服務(wù)；公共服務(wù)合同外包；新公共服務(wù)理論；市場增進(jìn)論

[中圖分類號]D630；C916[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.008

1970年代以來，西方國家先后掀起了政府的社會服務(wù)供給改革浪潮，傳統(tǒng)的政府壟斷公共服務(wù)供給逐漸讓位于政府購買社會服務(wù)。進(jìn)入1990年代中后期，我國也將政府購買社會服務(wù)的方式從過去的“隱性購買”過渡到“顯性購買”[1]。目前在公共事業(yè)領(lǐng)域，政府購買社會服務(wù)正方興未艾，它既有利于政府同社會之間的交流與合作，又可滿足公民的多樣化需求，同時也可為社會組織發(fā)展提供活動空間與經(jīng)濟(jì)支持。政府的社會服務(wù)供給改革引起了學(xué)界的高度關(guān)注，學(xué)者們分別從管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科視角出發(fā)，針對政府購買社會服務(wù)的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、模式、法律規(guī)制、制約因素、績效評估、政策設(shè)計、風(fēng)險防范、對策建議、國外經(jīng)驗等方面進(jìn)行了深入研究與探索，取得了大量的研究成果。本文擬對國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于政府購買社會服務(wù)的研究現(xiàn)狀作一梳理與簡評，旨在為我國政府購買社會服務(wù)提供一些借鑒與啟示。

一、政府購買社會服務(wù)研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于政府購買社會服務(wù)的研究主要是以概念界定、購買緣起，以及如何購買社會服務(wù)為議題而展開的，研究側(cè)重于政府購買社會服務(wù)的涵義、理論基礎(chǔ)、模式，以及各地購買社會服務(wù)的實踐經(jīng)驗總結(jié)等。

1.政府購買社會服務(wù)的概念界定

政府購買社會服務(wù)的界定，是研究政府購買社會服務(wù)首先面對的問題。對此，學(xué)界一致認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)就是政府出資購買社會組織提供的公共服務(wù)，公民是其最大的受益者。國外學(xué)者將政府購買社會服務(wù)多界定為公共服務(wù)合同外包，即政府通過與營利或非營利組織簽訂承包合同的形式來提供公共服務(wù)。[2]（P129）這一界定在1997年世界經(jīng)合組織的調(diào)查中得到了驗證，世界各國公共部門中“合同外包”一詞應(yīng)用范圍十分廣泛，公共服務(wù)合同外包處處存在[3]。美國學(xué)者西蒙·多姆伯格[4]甚至把合同外包視同民營化，因為在州政府和地方政府的公共服務(wù)提供中合同外包應(yīng)用十分普遍。另有學(xué)者則認(rèn)為，公共服務(wù)外包就是由私人承包商提供公共服務(wù)，政府提供資金支持，不再承擔(dān)服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者角色[5]。國內(nèi)學(xué)者則是以政府購買社會服務(wù)或公共服務(wù)來定義政府購買社會服務(wù)，并且大多學(xué)者認(rèn)為政府購買社會服務(wù)的內(nèi)涵包括以下內(nèi)容：政府是購買社會服務(wù)的委托主體，各類社會組織則是接受政府的委托成為受托者，政府為履行社會公共服務(wù)責(zé)任的職能而出資購買社會組織的服務(wù)，并承擔(dān)資金籌集、業(yè)務(wù)監(jiān)督、考評績效的職責(zé)。[6-8]

2.政府購買社會服務(wù)的理論基礎(chǔ)

關(guān)于政府購買社會服務(wù)的理論基礎(chǔ)，歸納起來，主要有以下四種觀點。

一是將市場增進(jìn)論作為政府購買社會服務(wù)的理論依據(jù)。市場增進(jìn)論是以日本學(xué)者青木昌彥為代表的一批學(xué)者在探討東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展時提出的，其認(rèn)為“政府可能的作用之一將會是補(bǔ)充培育民間部門的協(xié)調(diào)秩序，而不是替代民間部門”[9]。這一觀點對于解釋政府購買社會服務(wù)的實踐同樣適用，因為政府購買社會服務(wù)并沒有改變社會服務(wù)的目標(biāo)與性質(zhì)，它所改變的只是公共服務(wù)的供給方式。日本學(xué)者松山公紀(jì)認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的取得來自于找到一個更好的活動組合或一個更好的協(xié)調(diào)體制，協(xié)調(diào)失靈無處不在，協(xié)調(diào)失靈的邏輯并不能證明政府干預(yù)和加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)作用的合理性，因此，鼓勵協(xié)調(diào)方面的試驗就變得非常重要”[10]?？梢钥闯?，市場增進(jìn)論強(qiáng)調(diào)的是民間組織協(xié)調(diào)解決問題的能力，“政府和民間部門并非是爭奪經(jīng)濟(jì)活動控制權(quán)的對手，政府的作用不是為了替代、而是為了促進(jìn)民間部門的協(xié)調(diào)”[11]。從這一點分析，市場增進(jìn)論與政府購買社會服務(wù)的內(nèi)涵是一致的：前者強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)增長中政府可以推動民間組織發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，這是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度詮釋政府與民間組織之間的關(guān)系；后者則主張在社會事業(yè)的發(fā)展中公共服務(wù)的提供可以通過政府推動民間力量來完成，這一觀點從社會事業(yè)發(fā)展的視角厘清了政府與民間組織之間的關(guān)系。盡管二者的出發(fā)點不同，但其發(fā)揮的作用異曲同工。

二是將公共物品理論作為政府購買社會服務(wù)的理論依據(jù)。英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物亞當(dāng)·斯密[12]曾提出公共服務(wù)由政府使用稅收免費供給，但這并不是唯一方式，私人提供社會服務(wù)的效果往往會好于政府的直接供給。法國學(xué)者薩伊[13]對公共產(chǎn)品的供給問題進(jìn)行了論述，認(rèn)為私人可以供應(yīng)部分公共消費品。美國學(xué)者弗雷德對薩繆爾森、巴托等人提出的市場失靈論、外部性進(jìn)行了駁斥，認(rèn)為公共物品的提供也可以由市場來完成，“市場可以解決公共物品的提供與外部性問題，契約型制度可以解決公共物品供給和收費問題”[14]。美國還有學(xué)者將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)這兩個概念進(jìn)行了區(qū)分，指出“政府并不是公共服務(wù)提供的唯一合法主體，公共服務(wù)既可以由政府來提供也可以由私人部門來提供”[15]。美國學(xué)者薩拉蒙[16]也指出，用政府失靈論來解釋美國社會現(xiàn)實是有局限性的，在公共產(chǎn)品的提供上，政府的作用是提供資金與公共服務(wù)的監(jiān)管，具體服務(wù)的提供則應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)特別是民間組織負(fù)責(zé)，非政府部門與政府在功能上是互補(bǔ)的，二者相互配合、相互依賴，這樣第三方治理機(jī)制在美國才得以形成。這種分工合作可以使雙方的功能達(dá)到最優(yōu)，有利于提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量[17]。

三是將新公共管理思想作為解釋政府購買社會服務(wù)的理論框架。新公共管理理論提出把市場競爭機(jī)制引入政府領(lǐng)域，運用企業(yè)管理方式與企業(yè)家精神改造政府，可以提高政府購買社會服務(wù)的效率與效益，降低服務(wù)成本。這種思想超越了馬克斯·韋伯的科層制范式結(jié)構(gòu)，認(rèn)為向公民提供社會服務(wù)不應(yīng)是政府獨有的職能，過去政府那種獨攬公共服務(wù)的做法應(yīng)該被摒棄，民間組織應(yīng)成為公共服務(wù)的供給者，政府的角色應(yīng)轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的授權(quán)人、監(jiān)督者與資金提供者。這種觀點在美國學(xué)者凱特爾的《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》一書中有所表述，他把“委托代理”的一般理論用于解釋政府的合同外包，認(rèn)為“承包制改變了政府項目管理人員與項目產(chǎn)出的關(guān)系，改變了政務(wù)官與其所管理項目的關(guān)系，改變了政治官員與公民之間的關(guān)系，改變了公民與政府之間的關(guān)系”[18]。美國公共行政學(xué)家伍德羅·威爾遜指出，交易費用理論可以用來解釋為什么要進(jìn)行合同外包，通過比較交易成本與組織成本，可以幫助政府部門決定是自己生產(chǎn)還是向私人部門購買某些服務(wù)[19]。薩瓦斯[2]（P129）在新公共管理理論的基礎(chǔ)上又提出了民營化理論，并認(rèn)為民營化有三種方式，即委托授權(quán)、政府撤資與政府淡出。委托授權(quán)通常通過合同承包、特許、補(bǔ)貼（補(bǔ)助或憑單）、法律授權(quán)等形式來實現(xiàn)[20]。薩瓦斯雖對政府購買服務(wù)一詞沒有明確定義，但其所說的民營化則與政府購買服務(wù)類似。可以說，新公共管理理論改變了傳統(tǒng)模式中政府與社會之間的關(guān)系，將政府的職能定位在“企業(yè)管理者”這一角色上，不再是直接提供服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，社會公眾作為納稅人有權(quán)享受到較好的服務(wù)，政府提供公共服務(wù)應(yīng)以公眾為本，滿足他們的服務(wù)需求。

四是將新公共服務(wù)理論作為解釋政府購買社會服務(wù)的理論框架。新公共服務(wù)理論是美國學(xué)者登哈特等[21]在對新公共管理理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上創(chuàng)立的，其基本要點是：服務(wù)是政府的基本職能，政府不應(yīng)該負(fù)責(zé)掌舵；政府官員應(yīng)秉持公共利益觀念，樹立為公民服務(wù)的理念。圍繞政府扮演的角色，不同學(xué)者提出了不同的觀點，如凱斯[22]認(rèn)為政府是公共資源的管理者，特里[23]把政府視為公共機(jī)構(gòu)的管理員，登哈特等[24]則把政府看作社區(qū)活動的催化劑，此外，還有一些學(xué)者[25-27]則把政府作為公民民主對話的主持人。新公共服務(wù)理論主張在社區(qū)的形成與發(fā)展中政府應(yīng)起促進(jìn)作用，公共管理的規(guī)范性基礎(chǔ)和價值觀是公共利益與為社會公眾服務(wù)。國內(nèi)學(xué)者對西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理，回顧了西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的實踐，把西方國家政府購買公共服務(wù)的發(fā)展歷程歸納為眾多營利機(jī)構(gòu)與政府合作的起步探索、以合同外包為主的多種購買方式的蓬勃發(fā)展、綜合運用計劃和市場兩種手段的反思完善。相應(yīng)地，其對應(yīng)的理論依據(jù)則是新公共管理理論、新公共服務(wù)與公民社會理念共同作用理論及第三條道路理論。[8]可見，新公共服務(wù)理論是在新公共管理理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它更多地強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、政府責(zé)任、公共利益和公民精神的理論創(chuàng)新，適應(yīng)了新情況下公民為社會作貢獻(xiàn)的愿望，代表著未來公共管理理論的發(fā)展方向[28]。

3.政府購買社會服務(wù)的實務(wù)

政府購買社會服務(wù)的實務(wù)研究涉及購買模式、購買機(jī)制、購買范圍、購買服務(wù)的風(fēng)險與評估等多個層面。

其一，政府購買社會服務(wù)的模式。依據(jù)不同國家的國情及政治、經(jīng)濟(jì)、社會與文化特點，劉曉蘇[29]將國外政府購買社會服務(wù)的模式概括為三種：一是盎格魯-薩克遜模式，其鮮明特色在于堅持公共服務(wù)的市場導(dǎo)向；二是歐洲模式，包括歐洲大陸模式和北歐模式，前者以德國、法國為代表，其特色在于政府主導(dǎo)的有限市場化，后者主要限于北歐國家，其特色在于社會的公共服務(wù)供給是政府通過高稅收和高福利的形式予以承擔(dān)，社會保障和社會福利是其核心環(huán)節(jié)；三是東亞模式，其重要特征在于政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的直接干預(yù)。還有學(xué)者論述了以競爭求質(zhì)量的英國改革、推動“私對公競爭”的美國改革、穩(wěn)健的澳大利亞改革、最為徹底的新西蘭改革，以及通過政府購買整治農(nóng)村污水處理的日本改革和政府購買農(nóng)村公共服務(wù)的韓國改革等幾個有代表性的發(fā)達(dá)國家的購買模式[30-31]。發(fā)達(dá)國家形成的這種統(tǒng)一而穩(wěn)定的購買模式是在新公共管理理論、新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下形成的，具有制度性保障、競爭性選擇承包方和政府購買主體間是獨立的等特點[32]，它體現(xiàn)了購買服務(wù)的制度化、競爭性和獨立性特征。

由于中國市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善、社會組織發(fā)育不夠充分，政府依然是各類社會組織重要的依賴基礎(chǔ)，國內(nèi)學(xué)界對政府購買社會服務(wù)模式的研究相對而言較為一致，一般依據(jù)兩個維度進(jìn)行劃分，即公共服務(wù)購買雙方關(guān)系的獨立性和購買程序的競爭性[33]。王浦劬[7]從國外實踐中歸納出政府向社會組織購買公共服務(wù)的四種模式，即獨立關(guān)系競爭性購買模式、獨立關(guān)系非競爭性購買模式、依賴關(guān)系非競爭性購買模式、依賴關(guān)系競爭性購買模式，在中國較常見的是前三種模式，實踐中較少見到依賴關(guān)系競爭性購買模式[2]（P19）。王名等[34]通過六個案例總結(jié)出我國政府購買公共服務(wù)的三種模式，分別為依賴關(guān)系非競爭性購買模式、獨立關(guān)系非競爭性購買模式和獨立關(guān)系競爭性購買模式。此外，羅觀翠[35]提出要探索政府購買社工服務(wù)模式，必須解決好三個方面的問題：一是政府的角色和定位，二是民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育和運營，三是政府與民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。趙一紅[36]探討了政府購買社會服務(wù)的概念、內(nèi)容、協(xié)助方式與功能。應(yīng)該說，目前學(xué)界對政府購買社會服務(wù)模式的研究，揭示了政府購買社會服務(wù)模式的核心問題。

其二，政府購買社會服務(wù)的機(jī)制。國內(nèi)外學(xué)界對政府購買社會服務(wù)的機(jī)制進(jìn)行了深入研究。薩瓦斯[2]認(rèn)為建立公私伙伴關(guān)系是公共部門創(chuàng)新方案的核心要素之一，他考察了30個國家的社會服務(wù)狀況，總結(jié)出十種機(jī)制，即政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、政府出售、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)、票券制。國內(nèi)有學(xué)者研究了美國、英國普遍采用的合同出租，德國的公私合作，歐盟國家的補(bǔ)貼制度與服務(wù)消費券機(jī)制、使用者付費、社會影響力債券等多種制度，比較了各國政府購買社會服務(wù)機(jī)制的優(yōu)劣和對中國的啟示。[37-38]還有學(xué)者將這些服務(wù)機(jī)制歸結(jié)為合同制治理，并與科層制治理進(jìn)行了比較，指出二者在權(quán)力運行路徑、信息傳遞方式和風(fēng)險治理依賴方面存在的差異。但合同制治理也會帶來權(quán)力分散、目標(biāo)沖突、信息干擾和不確定性增加等“逆向合同承包”現(xiàn)象[39]。常敏等[40]通過歸納梳理滬、蘇、浙等長三角地區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐經(jīng)驗，劃分出政府向準(zhǔn)社會組織、社會組織、市場組織非競爭購買和向各類組織競爭性購買四種運行機(jī)制，并指出這四種機(jī)制在購買程序、購買方式、服務(wù)主體、政府職能、運行績效和存在問題等方面的差異。

其三，政府購買社會服務(wù)的范圍。學(xué)界對政府購買社會服務(wù)范圍的界定存在不同的看法。一種極端觀點認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)可以涵蓋所有的內(nèi)容，而多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為政府購買社會服務(wù)的范圍要通過判斷標(biāo)準(zhǔn)來界定。如句華[41]提出公共服務(wù)合同外包的范圍可根據(jù)兩種標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行劃分：（1）根據(jù)價值判斷來判定，這類又可細(xì)分為兩種，一是按核心職能劃分，政府所有核心職能均可購買；二是按服務(wù)者的動機(jī)劃分，營利組織追求利潤最大化，而政府則追求維護(hù)公共利益。（2）按服務(wù)特性劃分，這類又可細(xì)分為三種，一是以服務(wù)質(zhì)量測量難易程度為標(biāo)準(zhǔn)，只有易于度量且可收縮的社會服務(wù)適合購買；二是以資產(chǎn)專用性和服務(wù)度量難易為標(biāo)準(zhǔn)作為政府購買社會服務(wù)的依據(jù)；三是以服務(wù)可描述性、監(jiān)督難易和競爭程度為標(biāo)準(zhǔn)作為政府購買社會服務(wù)的依據(jù)。也有研究者按照是否涉及公權(quán)力的行使，把美國政府購買公共服務(wù)分為兩類：一是涉及公權(quán)力行使的事項，二是涉及公共服務(wù)的事項[42]。政府購買社會服務(wù)逐漸成為一種國際趨勢，1992年歐盟頒布了《公共服務(wù)采購指南》，將電子政務(wù)、健康與社會服務(wù)等27類公共服務(wù)全部納入向市場購買的范圍，同時要求凡是價值超過20萬歐元的公共服務(wù)，一律公開招標(biāo)購買[43]。有學(xué)者結(jié)合上海市政府購買社會服務(wù)的嘗試，總結(jié)了政府購買社會服務(wù)的四大領(lǐng)域，即社區(qū)民生服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、社會公益服務(wù)、城市基礎(chǔ)事務(wù)[42]。

其四，政府購買社會服務(wù)的風(fēng)險。相較于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)，政府購買社會服務(wù)有很大優(yōu)勢，但也有風(fēng)險。圍繞政府購買社會服務(wù)存在的風(fēng)險，學(xué)界從供應(yīng)商壟斷和購買雙方投機(jī)行為兩個視角進(jìn)行了有益探索?；舻录猍44]認(rèn)為政府購買社會服務(wù)存在著風(fēng)險，如政府規(guī)模的擴(kuò)張并沒有得到有效控制，財政赤字上漲壓力也沒有得到較好抑制。約翰斯通等[45]認(rèn)為政府購買社會服務(wù)的合同管理極為復(fù)雜，具體表現(xiàn)在私人獲益比例低、服務(wù)質(zhì)量的測度時間長且比較困難、服務(wù)的產(chǎn)出是無形的、缺少競爭性。德胡哥[46]提出任何購買模式都有風(fēng)險，并研究了幾種模式的風(fēng)險：競爭模式會出現(xiàn)投機(jī)等非法行為，購買成本可能高于政府提供服務(wù)的情景；談判模式會產(chǎn)生政府主導(dǎo)、內(nèi)部交易、強(qiáng)調(diào)過程而不關(guān)注結(jié)果及不公開等問題；合作模式則有可能出現(xiàn)合同關(guān)系異化為依賴關(guān)系、供應(yīng)商綁架政府的風(fēng)險。還有學(xué)者把政府購買社會服務(wù)的風(fēng)險分為制度性風(fēng)險、市場性風(fēng)險和技術(shù)性風(fēng)險三類，并對每一類風(fēng)險的表現(xiàn)方式進(jìn)行了梳理[47]。針對風(fēng)險類型，有學(xué)者分析了風(fēng)險分擔(dān)與社會服務(wù)購買成本效率之間的邏輯關(guān)聯(lián)，提出了合理分擔(dān)風(fēng)險的策略[48]。王名[34]在總結(jié)我國政府購買社會服務(wù)的模式時，指出了存在的幾類問題，如依賴關(guān)系非競爭性購買模式侵害了政府購買的內(nèi)涵與原則，獨立關(guān)系非競爭性購買模式是政府職能外包，而獨立關(guān)系競爭性購買模式會出現(xiàn)一些組織沒有完全保持自己的宗旨和堅守組織的專業(yè)優(yōu)勢等問題。

其五，政府購買社會服務(wù)的評估。評估是政府購買社會服務(wù)過程中的重要環(huán)節(jié)，也是國內(nèi)外學(xué)者重點關(guān)注的領(lǐng)域之一。布朗等[49]提出按照政府購買社會服務(wù)的過程可以把評估分為可行性評估、執(zhí)行評估與績效評估三種類型?？诧L(fēng)等[50]從政策選擇角度把合作評估作為合同外包中的四個重要階段之一。布魯克等[51]則把評估視為八個合同外包程序中的必備要素，認(rèn)為評估貫穿政府購買社會服務(wù)全過程，既要對政府投放資金進(jìn)行評估，也要對服務(wù)績效進(jìn)行評估?？梢钥闯?，在國外學(xué)者看來，評估在政府購買社會服務(wù)中占居重要地位。國內(nèi)學(xué)者邰鵬峰[52]針對我國評估實踐分析了政府購買公共服務(wù)的評估困境，認(rèn)為我國評估實踐還存在法律文本不成熟、政府角色定位不合理、評估機(jī)制不規(guī)范、社會組織自身發(fā)展存在短板等問題，需要從注重頂層設(shè)計與組織承受力、社會組織自身建設(shè)與外部評估的結(jié)合，注重服務(wù)的直接受益者與第三方評估的聯(lián)動，及發(fā)揮事前、事中、事后三個階段評估機(jī)制的協(xié)同作用三個方面來破解評估困境。王春婷[53]則從政府購買公共服務(wù)的績效構(gòu)成、影響因素等方面對政府購買社會服務(wù)的績效指標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計，提出了由政府成本、效率、社會公正度和公眾滿意度四個變量構(gòu)成的績效模型，認(rèn)為政府成本、效率和社會公正度受行政環(huán)境因素影響最大，公眾滿意度受政府行為方式影響最大。

二、政府購買社會服務(wù)研究簡評

1.政府購買社會服務(wù)概念研究簡評

國外學(xué)者提出的公共服務(wù)合同外包與國內(nèi)學(xué)者探討的政府購買社會服務(wù)雖在語言表述上存在差異，但二者的核心思想是一致的。政府購買社會服務(wù)打破了公共服務(wù)領(lǐng)域中政府的壟斷地位，把市場競爭機(jī)制引入到公共服務(wù)供給中，政府不再是公共服務(wù)的生產(chǎn)者與直接提供者，通過購買社會組織的服務(wù)間接為社會公眾服務(wù)。政府只在購買社會服務(wù)的范圍、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)等方面確定尺度，負(fù)責(zé)資金籌措、監(jiān)督服務(wù)的過程與績效評估等方面的工作。

2.政府購買社會服務(wù)理論基礎(chǔ)研究簡評

國外學(xué)者對政府購買社會服務(wù)的研究起步較早，提出了比較系統(tǒng)的理論，從宏觀層次探討了政府購買服務(wù)的正當(dāng)性。市場增進(jìn)論研究的是政府在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，強(qiáng)調(diào)政府對于促進(jìn)或補(bǔ)充民間部門的協(xié)調(diào)功能，盡管它是研究經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理論，但它對政府購買社會服務(wù)仍具有一定的解釋力。用市場增進(jìn)理論對政府購買社會服務(wù)進(jìn)行理論闡釋的尚不多見，還需要學(xué)界進(jìn)一步探討該理論用于解釋政府購買社會服務(wù)的可行性。公共物品理論分別從純公共物品與準(zhǔn)公共物品、公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)相分離的視角，論證了政府購買社會服務(wù)的可行性。新公共管理理論是從成本、效率角度為政府購買社會服務(wù)提供了理論支持，但政府不可能完全像企業(yè)那樣嚴(yán)格執(zhí)行成本—效益最優(yōu)原則，因此這種理論具有一定的局限性。新公共服務(wù)理論則從社會需求視角研究政府購買社會服務(wù)的必然性，但政府購買社會服務(wù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無法僅僅依靠單一理論進(jìn)行解釋。除上面提到的四種理論之外，像公共選擇理論、民主理論、社會選擇理論等，都可以從不同層面對政府購買社會服務(wù)做出解釋。發(fā)達(dá)國家政府購買社會服務(wù)的實踐已有幾十年，已形成豐富的理論體系。我國政府購買社會服務(wù)的實踐僅有十幾年，國內(nèi)學(xué)界對這一領(lǐng)域的研究多是運用國外現(xiàn)成的理論解釋中國的現(xiàn)實，理論基礎(chǔ)相對薄弱，尚未形成一套自成系統(tǒng)的理論。由于中、外國情的差異，國外理論未必完全適用中國，還需要結(jié)合“強(qiáng)政府、弱社會”的中國國情，探討出具有中國特色的社會服務(wù)理論體系。

3.政府購買社會服務(wù)的實務(wù)研究簡評

國內(nèi)外學(xué)界對政府購買社會服務(wù)實踐的研究對當(dāng)前我國政府此項活動的開展與研究具有重要的指導(dǎo)意義。但國內(nèi)現(xiàn)有的研究多以發(fā)達(dá)地區(qū)如香港、上海、廣州、深圳等地為例，而中西部地區(qū)的政府購買社會服務(wù)起步較晚，尚處于萌芽階段，對這一領(lǐng)域的研究還需要進(jìn)行模式、機(jī)制等方面的總結(jié)與概括。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)的劣勢比較明顯，但也具有后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)的引領(lǐng)、中央政府的支持和當(dāng)?shù)卣闹?，使其在實踐中取得了初步成效，需要對這些地區(qū)的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。對政府購買社會服務(wù)的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)是必要的，更重要的是還要比較東部與中西部地區(qū)的實踐差異，從中尋求不同的對策。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)來說，有政府雄厚的財政支持，有民眾先進(jìn)的公民理念，人們對政府購買社會服務(wù)的認(rèn)同度較高。相比而言，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，政府財力有限，普通居民對政府購買社會服務(wù)的認(rèn)同度不高。因此，對東部、中西部政府購買社會服務(wù)的模式進(jìn)行比較研究，有助于發(fā)現(xiàn)不同的問題，從而制定有針對性的政策。梳理近幾年的研究成果，可以看出學(xué)界關(guān)注最多的是政府購買社會服務(wù)的模式、政府與社會組織間的邏輯關(guān)系等，但對財政支出的績效、如何優(yōu)化購買的成效則沒有足夠的研究，尚需對這一領(lǐng)域做進(jìn)一步的探索。

三、政府購買社會服務(wù)研究展望

政府購買社會服務(wù)作為一個重要的研究領(lǐng)域，對其概念界定上，國內(nèi)外學(xué)者的觀點基本一致。但針對我國的特殊國情，還需要進(jìn)一步厘清政府購買社會服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，從而為政府出臺相關(guān)政策提供依據(jù)。針對政府為何購買社會服務(wù)，目前的研究運用最多的理論是公共物品理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和市場增進(jìn)論等，這些理論對于解釋政府為何購買社會服務(wù)有一定說服力。但對于人口眾多、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的廣大中西部地區(qū)來說，不可能像發(fā)達(dá)國家與地區(qū)一樣依靠政府強(qiáng)有力的財政支持，對解釋這些地區(qū)政府為何購買社會服務(wù)則需要結(jié)合中國國情探討它的理論依據(jù)。上述理論多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等視角出發(fā)研究政府購買社會服務(wù)的成因、后果與對策，而政府購買社會服務(wù)作為一種社會現(xiàn)象與問題，還需要從社會學(xué)的視角去評判。對社會問題的認(rèn)識并不是由權(quán)威的社會學(xué)家定義的，而是由權(quán)威的社會機(jī)構(gòu)運作的[54]。事實上，社會服務(wù)問題“并不能物化自身，它們必須經(jīng)由個人或組織的‘建構(gòu)，被認(rèn)為是令人擔(dān)心且必須采取行動加以應(yīng)付的情況，這才構(gòu)成問題”[54]。也就是說，政府購買社會服務(wù)作為一種必須解決的問題，不是或不僅僅是被客觀狀況所決定的，它同時也是被社會性地建構(gòu)出來的[54]。因此，從社會建構(gòu)論視角解釋政府購買社會服務(wù)將是未來研究的一個方向。

隨著我國政府購買社會服務(wù)實踐的推進(jìn)，對這一領(lǐng)域的研究不應(yīng)僅僅聚焦于模式、機(jī)制、風(fēng)險、評估等，還應(yīng)對未來中西部地區(qū)政府購買社會服務(wù)的實踐進(jìn)行總結(jié)，對東部、中西部地區(qū)政府購買社會服務(wù)的實踐進(jìn)行比較研究，探索具有普適性的購買模式。政府直接提供社會服務(wù)的弊端自不待言，但能否做到“一買就靈”？政府購買社會服務(wù)的績效雖有少數(shù)學(xué)者進(jìn)行了嘗試性研究，但還不夠深入。未來的研究方向還需要綜合運用定量與定性相結(jié)合的方法考察政府購買社會服務(wù)的績效，評價政府提供社會服務(wù)與購買社會服務(wù)的成效差異，對社會服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的量化評估，研究出詳細(xì)且具有可操作性的方案。目前我國政府購買社會服務(wù)參照的是《政府采購法》，該法只對有形的貨物做了明確規(guī)定，而無形的服務(wù)只是參照該法執(zhí)行。經(jīng)過十幾年的運行，政府對有形貨物的采購已有了成熟的管理辦法，而關(guān)于政府購買社會服務(wù)合同管理方面的研究則相對較少，尚需要加強(qiáng)這方面的研究，以便為提高政府的合同管理能力提供理論依據(jù)。

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