張曉梅

(深圳市城市空間規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司， 廣東深圳518000)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究
——以重慶市巫溪縣為例

張曉梅

(深圳市城市空間規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司， 廣東深圳518000)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)往往是產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、生態(tài)環(huán)境脆弱、人類(lèi)活動(dòng)受限的欠發(fā)展地區(qū)，該區(qū)域內(nèi)的人口和城鎮(zhèn)化發(fā)展往往受到政策和環(huán)境的限制，無(wú)法走上以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，文章以重慶市巫溪縣為例，通過(guò)對(duì)縣域人口年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、城鎮(zhèn)化特征等方面的研究，提出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的人口及城鎮(zhèn)化的發(fā)展建議。

人口； 城鎮(zhèn)化； 城鄉(xiāng)一體化； 生態(tài)環(huán)境敏感

為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)形成與人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，國(guó)務(wù)院于2010年頒布實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。該規(guī)劃將我國(guó)國(guó)土空間按開(kāi)發(fā)方式，劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)作為開(kāi)發(fā)與禁止開(kāi)發(fā)之間的灰色區(qū)域，一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品安全，另一方面強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的脆弱與重要，如何把握該區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展的尺度，解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，是決策者與規(guī)劃者們應(yīng)著重思考的問(wèn)題。重慶市巫溪縣地處長(zhǎng)江中上游，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，具有國(guó)家三峽庫(kù)區(qū)水土保持生態(tài)功能和秦巴生物多樣性生態(tài)功能，生態(tài)環(huán)境敏感。本文通過(guò)對(duì)巫溪縣的人口與城鎮(zhèn)化特征及問(wèn)題研究，擬找出一條適合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展的新軌跡。

1 巫溪縣人口與城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征

巫溪縣位于秦嶺褶皺系北大巴山褶皺帶之南，縣內(nèi)地形以山地為主，絕對(duì)高差2 657.4 m，屬典型的中深切割中山地形；東部神農(nóng)架原始森林山脈主峰陰條嶺海拔2 796.8 m，是重慶最好的風(fēng)電開(kāi)發(fā)地區(qū)；縣內(nèi)有紅池壩森林公園、白果林場(chǎng)、關(guān)山林場(chǎng)、朝陽(yáng)坪林場(chǎng)、貓兒背林場(chǎng)等多處經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和國(guó)有農(nóng)林場(chǎng)地。目前生態(tài)環(huán)境存在土地資源缺乏、水土流失嚴(yán)重，生物多樣性受脅嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)總量小與綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)等問(wèn)題，在人口與城鎮(zhèn)化發(fā)展方面受生態(tài)環(huán)境限制，呈現(xiàn)以下特征。

1.1 本地就業(yè)吸納能力弱，人口呈外流趨勢(shì)

根據(jù)國(guó)家層面對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的要求，巫溪縣內(nèi)限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力?？h內(nèi)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，現(xiàn)狀工業(yè)園創(chuàng)辦于2007年，建成規(guī)模僅1 km2。受地域及交通條件制約，企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本高，不少實(shí)力強(qiáng)的意向企業(yè)不愿來(lái)園投資，截止2012年僅有二十多家中小企業(yè)入駐園區(qū)。入駐企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目以資源密集性產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，如煤礦開(kāi)采、石材加工、木材加工等。企業(yè)對(duì)本地就業(yè)吸納能力太弱，不能向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力提供充足的就業(yè)崗位,更難以對(duì)農(nóng)民增收起到支撐作用。在此發(fā)展條件下，每年逾10×104人以上的青壯年外出務(wù)工，但居住半年以上的暫住人口僅1×104人左右，人口呈外流趨勢(shì)(圖1)。

圖1 2001～2012年戶(hù)籍人口與常住人口變化(資料來(lái)源：巫溪縣建委)

1.2 人口梯度轉(zhuǎn)移，縣城首位度高

為減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的環(huán)境破壞，改善人居質(zhì)量，巫溪縣近年來(lái)實(shí)施了“扶貧移民、高山移民、生態(tài)移民”等一系列移民搬遷工程的實(shí)施，縣域人口的遷變呈高山區(qū)人口向集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，集鎮(zhèn)人口向縣城轉(zhuǎn)移的梯度發(fā)展態(tài)勢(shì)?？h域北部高山區(qū)內(nèi)的小城鎮(zhèn)在逐漸地萎縮甚至凋零?？h城人口增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口增長(zhǎng)速度，首位度遠(yuǎn)高于其他中心鎮(zhèn)(圖2、圖3)。

圖2 巫溪縣常住人口密度分布圖(2000年)

圖3 巫溪縣常住人口密度分布圖(2012年)

1.3 城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯

2012年，巫溪縣城鎮(zhèn)化率為28.65 %，根據(jù)諾瑟姆曲線(xiàn)，巫溪尚處于城鎮(zhèn)化初期階段，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量均不高(圖4)。縣城城鎮(zhèn)化率為69.64 %，中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率僅10 %～30 %，特別在設(shè)施建設(shè)方面，教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施均集中在縣城，城鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)重滯后，呈典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。主要原因是北部高山地區(qū)生存條件較差，場(chǎng)鎮(zhèn)規(guī)模小，導(dǎo)致人口和生產(chǎn)要素的集聚程度低，對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用較弱，難以發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的有效作用。

圖4 諾瑟姆S曲線(xiàn)示意

2 巫溪人口與城鎮(zhèn)化發(fā)展的策略

基于以上人口與城鎮(zhèn)化特征分析，現(xiàn)提出幾點(diǎn)發(fā)展策略。

2.1 極核發(fā)展

縣城是巫溪縣的經(jīng)濟(jì)主要載體及重心，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力具有決定性作用。在人口總量少、經(jīng)濟(jì)總量低的巫溪縣，很難形成比較完整的“金字塔”形的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的情況下，縣城的發(fā)展則顯得至關(guān)重要。巫溪今后城鎮(zhèn)化道路應(yīng)選擇以極化縣城為主要方向，積極鼓勵(lì)縣域腹地人口向縣城聚集，以增強(qiáng)縣城的綜合承載能力，發(fā)揮核心帶動(dòng)作用。同時(shí)應(yīng)積極培育重點(diǎn)城鎮(zhèn)，調(diào)整、合并弱小集鎮(zhèn)，充分發(fā)揮資源集約效應(yīng)，大力提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。并根據(jù)重點(diǎn)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源條件，與中心城市形成鏈?zhǔn)铰?lián)結(jié)，形成二次輻射，由點(diǎn)及線(xiàn)、由線(xiàn)及面整體帶動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的城鎮(zhèn)化道路是以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為路徑，以城帶鄉(xiāng)、共同繁榮的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)強(qiáng)調(diào)以人口城鎮(zhèn)化為核心，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型為路徑，以城鄉(xiāng)一體化為最終目標(biāo)。

2.3 產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的核心，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)做支撐，從而吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利于拓展就業(yè)空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，有助于提高城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。作為生態(tài)敏感區(qū)，巫溪的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)是旅游業(yè)及生態(tài)工業(yè)的發(fā)展。

2.4 精明增長(zhǎng)

精明增長(zhǎng)是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，提高土地利用效率、控制城市無(wú)限擴(kuò)張、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和提高生活質(zhì)量的發(fā)展模式。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是轉(zhuǎn)變?nèi)丝谵D(zhuǎn)移及產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中粗放型的土地資源利用方式，要集約利用土地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路；二是城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)以“基礎(chǔ)設(shè)施先行”為指導(dǎo)目標(biāo)，區(qū)域統(tǒng)籌考慮，避免資金投入的浪費(fèi)。

2.5 制度創(chuàng)新

多種制度的改革與創(chuàng)新是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要調(diào)控手段。首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度與勞動(dòng)就業(yè)制度，與戶(hù)籍制度改革相配套，加快住房制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和教育體制的改革；其次，深化農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革；再次，建立城鄉(xiāng)建設(shè)投資多元化機(jī)制，采取多種模式，吸引民間投資進(jìn)入城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。

3 結(jié)論

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為一個(gè)區(qū)域中生態(tài)環(huán)境敏感且重要的地區(qū)，不僅制約著城市發(fā)展規(guī)模及空間形態(tài)，還對(duì)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自身資源條件及環(huán)境承載力，采用分類(lèi)控制的原則進(jìn)行建設(shè)，即現(xiàn)狀發(fā)育程度低，且用地條件、交通條件受限，生態(tài)環(huán)境敏感的城鎮(zhèn)，應(yīng)限制其發(fā)展，并逐步遷出人口，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境；基礎(chǔ)條件好、環(huán)境承載力高，且現(xiàn)狀發(fā)育程度較好的城鎮(zhèn)，應(yīng)鼓勵(lì)適度發(fā)展，以承接周邊農(nóng)村地區(qū)人口轉(zhuǎn)移；區(qū)域內(nèi)的中心城市應(yīng)極核發(fā)展，保持中心城市在區(qū)域中有一定的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)還應(yīng)限制進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)生態(tài)旅游、生態(tài)工業(yè)的發(fā)展，必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。只有正確認(rèn)識(shí)人口城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，才能保證生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)保持健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

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張曉梅(1983～)，女，大學(xué)本科，從事城市規(guī)劃。

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[定稿日期]2014-11-06