【內(nèi)容提要】 美國是最早實(shí)現(xiàn)對外援助機(jī)制化和法制化的國家之一。美國對外援助機(jī)制主要由以《對外援助法》為主導(dǎo)的對外援助法律體系和以國際開發(fā)署為核心的對外援助執(zhí)行體系構(gòu)成。上述對外援助法律體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置確保了美國對外援助項(xiàng)目的穩(wěn)定性和原則性。與此同時，不同時期內(nèi)國會通過的相關(guān)法案和行政部門出臺的相關(guān)行政指令，加上根據(jù)需求建立和參與的其他對外援助機(jī)構(gòu)，保證了美國對外援助在不同時期服務(wù)于具體外交政策目標(biāo)的靈活性和實(shí)時性。需要指出的是，美國對外援助機(jī)制也存在四個方面的問題：《對外援助法》內(nèi)容過時，相關(guān)法律和行政指令繁多；缺乏高級別對外援助機(jī)構(gòu)充分參與政策制定、項(xiàng)目執(zhí)行管理和監(jiān)督；對外援助目標(biāo)缺乏清晰和統(tǒng)一的界定；機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制不夠有效。在中國對外援助規(guī)模不斷增長的背景下，考察美國對外援助機(jī)制的優(yōu)勢和不足，具有重要的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】 美國對外援助 援助機(jī)制 對外援助法律體系 中國對外援助

【作者簡介】 孫明霞，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生

【中圖分類號】 D812

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）04-0136-21

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504009

在對外援助領(lǐng)域，美國的影響力是其他國家無法比擬的。作為對外援助第一大國，美國預(yù)計(jì)在2016財(cái)年對外提供高達(dá)533億美元的經(jīng)濟(jì)援助和軍事援助。 作為對外援助領(lǐng)域權(quán)威機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會（OECD-DAC） 的重要成員，美國外援金額在該組織一直占有很大比重：在1950年到1968年間均在50%以上，1974年以后長期維持在20%—30%之間，1991年到2000年間降到10%—20%之間，2001年以來，回升至20%以上，2009年到2010年平均為24%。 另外，根據(jù)OECD-DAC數(shù)據(jù)，不計(jì)軍事援助在內(nèi)的美國外援金額在2014年為327.28億美元，是排名第二位的英國（其援助數(shù)額為193.86億美元）的1.6倍。 由此可見美國在對外援助領(lǐng)域的重要性和地位。

對于如此大規(guī)模的對外援助，美國政府是怎樣管理和執(zhí)行的？如何評估美國的對外援助機(jī)制？這些問題的回答對于正在大幅增加對外援助的中國具有特殊的啟示意義。本文試圖探討上述問題，以期增加人們對美國對外援助很重要的一個維度——對外援助機(jī)制的認(rèn)識。通過分析美國對外援助機(jī)制的優(yōu)勢和問題，為中國建立完善的對外援助機(jī)制提出建議。

一、美國對外援助機(jī)制：法律體系與組織架構(gòu)

美國政府管理和執(zhí)行對外援助項(xiàng)目主要依據(jù)對外援助法律并依靠對外援助機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。因此，美國對外援助機(jī)制主要包括兩個部分，第一部分是對外援助的法律體系，第二部分是對外援助的組織架構(gòu)。美國對外援助法律體系主要由國會通過的對外援助法案 與總統(tǒng)行政指令構(gòu)成。美國對外援助的組織架構(gòu)則是由美國國際開發(fā)署（USAID）、國務(wù)院、國防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、千年挑戰(zhàn)集團(tuán)（Millennium Challenge Corporation）和一些獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成。

（一）美國對外援助法律體系

美國對外援助法律體系包括兩個部分，第一部分是國會經(jīng)立法程序通過的相關(guān)法案，另一部分是總統(tǒng)簽署和頒布的行政指令。這兩部分都對對外援助政策的制定和實(shí)施發(fā)揮著指導(dǎo)和約束作用。

1.國會立法

美國現(xiàn)代意義上的對外援助始于1947年馬歇爾計(jì)劃的實(shí)施。60多年來美國國會通過大量有關(guān)對外援助的法案，形成了以《對外援助法》為主導(dǎo)，其他對外援助授權(quán)法案為補(bǔ)充，對外援助撥款法案為執(zhí)行基礎(chǔ)的比較完備的法律體系。

1961年國會通過的《對外援助法》是美國第一部對外援助基本法。之所以將其稱為對外援助基本法是因?yàn)檫@部法案具有以下三個特點(diǎn)：第一，原則性。這部法案對對外援助的定義、宗旨與目的、途徑、物資和服務(wù)采購、援助限制等作了原則性的規(guī)定。 第二，全面性?！秾ν庠ā贩譃槿齻€部分，第一部分對發(fā)展援助作了規(guī)定，第二部分對軍事援助作了規(guī)定，第三部分是對發(fā)展援助和軍事援助執(zhí)行、管理、協(xié)調(diào)方面的安排和具體規(guī)定。 這部法案將美國絕大多數(shù)對外援助的項(xiàng)目包含在內(nèi)，因此具有全面性。第三，時效性。這部法案在1961年通過后，雖然歷經(jīng)修改，但仍是指導(dǎo)美國對外援助項(xiàng)目執(zhí)行的最基本的法律。目前版本的《對外援助法》由最初的49頁增加到417頁，有108個目標(biāo)和優(yōu)先事務(wù)，涉及37個政府部門、60個辦公室。

在《對外援助法》這一基本法之外，國會在不同時期會依據(jù)具體外交政策目標(biāo)提出的對外援助需求，通過相關(guān)的對外援助授權(quán)法案，指導(dǎo)對外援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。截至2014年底，涉及對外援助授權(quán)的法案有20余部。這些法案一部分是針對特定區(qū)域、特定時間、特定國家或特定問題的對外援助的實(shí)施而通過的專項(xiàng)授權(quán)法案，另一部分是對外關(guān)系相關(guān)立法中涉及對外援助的條款或規(guī)定（表1）。

為了執(zhí)行對外援助項(xiàng)目，國會通過對外援助授權(quán)法案和撥款法案來指導(dǎo)對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行，并劃撥資金?！秾ν庠ā肥亲钪饕挠谰檬跈?quán)法案。不同時期通過的對外援助法律也是對外援助不同領(lǐng)域的授權(quán)法案。政府會根據(jù)各對外援助授權(quán)法案和行政指令的內(nèi)容提出預(yù)算提案，提交國會，國會投票通過后形成撥款法案。對外援助撥款法案不僅規(guī)定了援助賬戶 的撥款數(shù)額，資金投向哪些國家，還會根據(jù)新的總統(tǒng)倡議設(shè)立新的援助賬戶，從而改變現(xiàn)有的對外援助政策。 2008財(cái)年之前國會每年通過單獨(dú)的“對外行動、出口資助和相關(guān)項(xiàng)目”（Foreign Operations， Export Financing， and Related Programs）的撥款法案對外援項(xiàng)目進(jìn)行撥款。2008財(cái)年后，這一對外援助撥款法案與國務(wù)院的撥款法案合并，成為“國務(wù)院、對外行動和相關(guān)項(xiàng)目”（Department of State， Foreign Operations， and Related Programs）撥款法案。其中對外行動部分是對外援助項(xiàng)目撥款情況的介紹。 國會每年通過的對外援助撥款法案是對外援助項(xiàng)目日常執(zhí)行的基礎(chǔ)。

2.總統(tǒng)行政指令

除了國會通過的相關(guān)對外援助法案之外，歷屆總統(tǒng)還通過簽署行政指令的方式實(shí)現(xiàn)對外援助政策制定和執(zhí)行的指導(dǎo)?？偨y(tǒng)行政指令（Executive Order）指的是在憲法或法律的授權(quán)下，總統(tǒng)管理聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的指示。 其憲法依據(jù)是憲法第二條第三款，“他應(yīng)負(fù)責(zé)使法律得到切實(shí)執(zhí)行”。國會在制定法律時，有時為了尋求兩黨的一致，在某些環(huán)節(jié)上會含糊其辭。法律在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)一些意想不到的問題，重新修訂法律需要很長時間。此時總統(tǒng)發(fā)布行政指令就是“使法律得到切實(shí)執(zhí)行”的一個重要手段。一般來講，這類行政指令不僅帶有法規(guī)的性質(zhì)，而且可以回避來自國會的制約。在涉及對外援助的行政指令中，比較具有代表性的有：2002年美國國家安全戰(zhàn)略、2006年美國國家安全戰(zhàn)略、2010年美國國家安全戰(zhàn)略、2009美國全球發(fā)展政策研究總統(tǒng)指令、2010美國全球發(fā)展政策指令。

除了總統(tǒng)行政指令之外，還有一類政策文件常常會對具體對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行提出建議，給予指導(dǎo)，即總統(tǒng)倡議（presidential initiative）。涉及對外援助的比較有代表性的總統(tǒng)倡議有奧巴馬政府時期的“全球衛(wèi)生倡議”（Global Health Initiative）、“未來糧食保障倡議”（Feed the Future）、“全球氣候變化倡議”（Global Climate Change Initiative）。這些總統(tǒng)倡議一般會通過相關(guān)的專項(xiàng)授權(quán)法案或者附在每年的撥款法案中，像以上提到的三項(xiàng)總統(tǒng)倡議都出現(xiàn)在了奧巴馬政府時期的撥款法案中。

（二）美國對外援助組織架構(gòu)

現(xiàn)有的美國對外援助機(jī)構(gòu)主要由國際開發(fā)署、國務(wù)院、國防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、千年挑戰(zhàn)集團(tuán)和其他一些獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括和平隊(duì)、貿(mào)易和開發(fā)署、海外私人投資公司、泛美基金會、非洲開發(fā)基金會以及其他一些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成。

1.美國國際開發(fā)署

1961年建立的國際開發(fā)署是美國最主要的對外援助機(jī)構(gòu)， 至今仍管理著美國大部分對外援助項(xiàng)目。國際開發(fā)署主要負(fù)責(zé)以建立可持續(xù)發(fā)展、良治、滿足人民基本需求為目標(biāo)的長期發(fā)展援助項(xiàng)目。其直接管理的援助賬戶有：“發(fā)展援助”（Development Assistance）、“國際災(zāi)難援助”（International Disaster Assistance）、“轉(zhuǎn)型計(jì)劃”（Transition Initiative）、“復(fù)雜危機(jī)基金”（Complex Crises Fund）、“發(fā)展信貸授權(quán)”（Development Credit Authority）以及部分“全球衛(wèi)生項(xiàng)目”（Global Health Programs）。

此外，國際開發(fā)署還與其他機(jī)構(gòu)合作，負(fù)責(zé)管理和實(shí)施一些援助賬戶。這樣的援助賬戶有：“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”（Presidents Emergency Plan for AIDS Relief）、“經(jīng)濟(jì)支持基金”（Economic Support Fund）、根據(jù)480號公法第二章實(shí)施的糧食援助即“糧食換和平計(jì)劃”（Food for Peace TitleⅡ）。

2.國務(wù)院

國務(wù)院是國際開發(fā)署的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開發(fā)署署長直接向國務(wù)卿匯報(bào)。同時國務(wù)院本身也承擔(dān)一些援助任務(wù)。這些援助任務(wù)主要與安全和難民救助有關(guān)。負(fù)責(zé)的援助賬戶有：“移民和難民援助”（Migration and Refugee Assistance）、“緊急難民和移民援助”（U.S. Emergency Refugee and Migration Assistance）、“國際麻醉品管制和執(zhí)法”（International Narcotics Control and Law Enforcement）、“防擴(kuò)散、反恐和排雷”（Nonproliferation， Anti-terrorism， Demining， and Related Programs）、“國際組織和項(xiàng)目”（International Organizations and Programs）。

國務(wù)院也與其他機(jī)構(gòu)合作，管理和執(zhí)行一些援助賬戶。如國務(wù)院下屬的全球艾滋病協(xié)調(diào)員辦公室，是負(fù)責(zé)管理“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”的機(jī)構(gòu)。這一計(jì)劃的實(shí)施由國際開發(fā)署聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)來完成。國務(wù)院還同國際開發(fā)署聯(lián)合負(fù)責(zé)管理“經(jīng)濟(jì)支持基金”，國務(wù)院負(fù)責(zé)該賬戶政策制定，國際開發(fā)署則負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目執(zhí)行。除此之外，國務(wù)院還與國防部合作，負(fù)責(zé)一些援助賬戶的撥款和政策制定，而國防部負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施。這樣的援助賬戶有：“對外軍事資助”（Foreign Military Financing）、“國際軍事教育與培訓(xùn)”（International Military Education and Training）、“維持和平行動”（Peacekeeping Operations）、“特殊國防采辦基金”（Special Defense Acquisition Fund）。

3.國防部

國防部主要負(fù)責(zé)軍事援助，在國務(wù)院政治—軍事局的政策指導(dǎo)下，實(shí)施“維持和平行動”、“國際軍事教育與培訓(xùn)”、“對外軍事資助”、“特殊國防采辦基金”賬戶下的援助項(xiàng)目。 除了在援助撥款法案中出現(xiàn)的與國務(wù)院聯(lián)合管理的援助賬戶，國防部在本部門的撥款法案中，通過“指揮官應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃”（Commanders Emergency Response Program）、“伊拉克救援和重建基金”（Iraq Relief and Reconstruction Fund）、“阿富汗基礎(chǔ)建設(shè)基金”（Afghanistan Infrastructure Fund）以及國防部健康計(jì)劃、反毒品行動、人道主義和災(zāi)難救援、訓(xùn)練和裝備伊拉克和阿富汗警察等對外援助項(xiàng)目，向伊拉克和阿富汗提供發(fā)展援助。

4.農(nóng)業(yè)部

美國農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)糧食援助。管理的援助賬戶有三個：一是根據(jù)第480號公法（P.L. 83-480）第二章進(jìn)行的“糧食換和平計(jì)劃”。這一賬戶主要是用于解決全球范圍內(nèi)糧食緊缺問題和接受發(fā)展援助的國家的糧食安全問題， 農(nóng)業(yè)部獲得撥款，由國際開發(fā)署負(fù)責(zé)實(shí)施。二是“為教育和兒童營養(yǎng)麥戈文—多爾國際食品援助”（McGovern-Dole International Food for Education and Child Nutrition Program）。此賬戶用于向國外學(xué)校提供食品捐助，減少營養(yǎng)不良、因饑餓導(dǎo)致的死亡事件，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理、實(shí)施。 三是“美國農(nóng)業(yè)部地方和區(qū)域糧食采購計(jì)劃”（USDA Local and Regional Food Aid Procurement Program）。國會設(shè)立的這一新賬戶主要用于在非緊急情況下向農(nóng)業(yè)部提供資金購買當(dāng)?shù)鼗虻貐^(qū)市場的農(nóng)產(chǎn)品。

5.財(cái)政部

負(fù)責(zé)國際事務(wù)的財(cái)政部副部長管理該部門的對外援助事務(wù)。其援助賬戶有三個：“國際金融機(jī)構(gòu)”（International Financial Institutions）、“債務(wù)重組”（Debt Restructuring）和“國際事務(wù)技術(shù)援助”（International Affairs Technical Assistance）。財(cái)政部通過“國際金融機(jī)構(gòu)”賬戶向世界銀行等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)提供捐助，并通過任命總統(tǒng)提名的銀行負(fù)責(zé)人，在多邊機(jī)構(gòu)的援助工作方面代表美國的立場； 財(cái)政部利用“債務(wù)重組”賬戶處理外國債務(wù)問題，包括減少或免除貧困國家的債務(wù)；同時，財(cái)政部還通過“國際事務(wù)技術(shù)援助”賬戶向那些實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革（如建立金融機(jī)構(gòu)，制定預(yù)算、稅收政策，打擊金融犯罪，建立金融問責(zé)體制等）的國家提供建議和技術(shù)支持。

6.千年挑戰(zhàn)集團(tuán)

2002年3月在墨西哥蒙特雷召開的聯(lián)合國發(fā)展籌資國際會議上，小布什總統(tǒng)提出建立千年挑戰(zhàn)賬戶的計(jì)劃。該賬戶旨在集中美國優(yōu)勢資源向那些實(shí)行良治、投資于人民，實(shí)施自由經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展中國家提供發(fā)展援助。 受援國將自己規(guī)劃、提出和實(shí)施雙方都同意的長期援助計(jì)劃。 這些援助計(jì)劃主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。2004年2月，小布什政府建立了一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——千年挑戰(zhàn)集團(tuán)管理千年挑戰(zhàn)賬戶。參議院任命一名首席執(zhí)行官（CEO）負(fù)責(zé)千年挑戰(zhàn)集團(tuán)的日常管理，由國務(wù)卿、財(cái)政部長以及總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室主任組成的董事會進(jìn)行監(jiān)督，千年挑戰(zhàn)集團(tuán)負(fù)責(zé)人每年向由國務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)的董事會作年度報(bào)告。

7.其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)

美國其他的對外援助機(jī)構(gòu)還包括：和平隊(duì)、美國貿(mào)易和發(fā)展署、海外私人投資公司、泛美基金會和非洲發(fā)展基金會這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及一些其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。和平隊(duì)主要是通過9 000名志愿者向75個國家提供人力方面的援助。志愿者一般在受援國執(zhí)行教育、醫(yī)療和社區(qū)發(fā)展方面的援助項(xiàng)目；貿(mào)易和發(fā)展署主要是對私人部門在擴(kuò)大美國貿(mào)易出口可行性研究上進(jìn)行資助；海外私人投資公司主要對在發(fā)展中國家進(jìn)行投資的美國公司提供政治風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)和為其投資提供貸款和保證，同時它也支持投資活動并提供投資前的信息服務(wù)；泛美基金會和非洲開發(fā)基金會主要負(fù)責(zé)向受援國的小公司和自食其力的平民提供小額的無償資金援助，幫助他們發(fā)展、脫貧。

除了這些出現(xiàn)在每年援助撥款法案中的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)之外，還有一些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)也參與一部分援助項(xiàng)目的實(shí)施。這些機(jī)構(gòu)援助項(xiàng)目的撥款不包括在每年的援助撥款法案中，而是根據(jù)援助項(xiàng)目的技術(shù)要求，由相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)在本部門預(yù)算中劃撥一部分資金用于項(xiàng)目執(zhí)行。參與對外援助項(xiàng)目執(zhí)行的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)有：美國環(huán)保署、美國內(nèi)政部下屬的美國漁業(yè)和野生動物局、美國能源部、美國勞工部、美國衛(wèi)生部、美國司法部以及美國和平研究所。

二、美國對外援助機(jī)制的優(yōu)勢

總體來看，美國對外援助機(jī)制是由以《對外援助法》為主導(dǎo)的比較完備的對外援助法律體系和以國際開發(fā)署為核心的龐大的對外援助執(zhí)行體系構(gòu)成。這一套對外援助機(jī)制使美國對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行在不同時期能夠保持穩(wěn)定性和原則性。與此同時，不同時期通過的相關(guān)援外法案和出臺的行政指令及根據(jù)需求建立或納入的其他對外援助機(jī)構(gòu)保證了對外援助在不同時期的靈活性和實(shí)時性。這樣的對外援助機(jī)制使美國對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行和管理能力得以明顯提升，有力地促進(jìn)了對外援助在維護(hù)美國國家安全方面的作用。

（一）美國對外援助機(jī)制的原則性和穩(wěn)定性

二戰(zhàn)后，美國對外援助機(jī)制的發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個階段。第一階段從1947年到1961年。這一階段美國對外援助的立法分散，對外援助機(jī)構(gòu)根據(jù)援助的任務(wù)不同，經(jīng)常進(jìn)行增設(shè)、撤銷和合并。第二階段從1961年至今。隨著1961年《對外援助法》的通過和國際開發(fā)署的成立，美國擁有了自己第一部對外援助基本法和第一個專門執(zhí)行對外援助的機(jī)構(gòu)，自此奠定了其對外援助法制化和機(jī)制化的基礎(chǔ)。盡管之后美國政府對對外援助機(jī)制進(jìn)行過幾次調(diào)整，但《對外援助法》作為基本法、國際開發(fā)署作為最主要的對外援助機(jī)構(gòu)的這一設(shè)置沒有變化。這樣的對外援助機(jī)制保證了美國對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行和管理的穩(wěn)定。

美國第一次現(xiàn)代意義上的官方援助始于1947年出臺的馬歇爾計(jì)劃。 為了實(shí)施馬歇爾計(jì)劃，美國國會于1948年通過《經(jīng)濟(jì)合作法案》 以管理和實(shí)施該援助計(jì)劃，并據(jù)此創(chuàng)建了一個獨(dú)立的對外援助管理機(jī)構(gòu)——經(jīng)濟(jì)合作署（Economic Cooperation Agency）?！督?jīng)濟(jì)合作法案》就經(jīng)濟(jì)合作署的職能、援助的性質(zhì)和方式、保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)定期向國會報(bào)告、援助的終止等內(nèi)容作了具體規(guī)定。 1950年，美國國會通過了《國際發(fā)展法案》，該法案主要是為了實(shí)施1949年杜魯門總統(tǒng)在就職演說中提出的“第四點(diǎn)計(jì)劃”。根據(jù)該法案的授權(quán)，美國政府成立了一個隸屬國務(wù)院的技術(shù)合作署（Technical Cooperation Administration），負(fù)責(zé)相關(guān)對外援助事宜。

1950年6月25日，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國調(diào)整了對外援助的方向，由經(jīng)濟(jì)援助轉(zhuǎn)向軍事援助。馬歇爾計(jì)劃在這一年被縮減。同年10月31日，國會通過《共同安全法》，將軍事項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目與技術(shù)援助統(tǒng)一起來，建立共同安全署（Mutual Security Agency）管理援助事務(wù)。1953年朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束，美國通過合并取代共同安全署和技術(shù)合作署，設(shè)立援外事務(wù)管理署（Foreign Operations Administration）進(jìn)行對外經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。1954年，該機(jī)構(gòu)并入國際合作署（International Cooperation Agency）。

到20世紀(jì)60年代初，美國對外援助立法分散且機(jī)構(gòu)變換頻繁?？夏岬峡偨y(tǒng)在1961年推動國會通過《對外援助法》和建立國際開發(fā)署之前，曾作出如此評價(jià)，“美國對外援助項(xiàng)目太多樣化，對外援助機(jī)構(gòu)太分散，隨意地建立或撤銷；不同時期通過不同的立法，這些對外援助法律目標(biāo)太多且沒有連貫性。美國對外援助機(jī)制不適合目前對外援助的需求”。 1961年《對外援助法》的通過以及美國國際開發(fā)署的建立，推動美國對外援助特別是發(fā)展援助的活動快速增長，美國對外援助由此進(jìn)入了一個新時期。 盡管此后美國對外援助機(jī)制進(jìn)行了幾次調(diào)整，但《對外援助法》作為基本法、國際開發(fā)署作為核心機(jī)構(gòu)的基本架構(gòu)沒有發(fā)生變化。（圖1）

（二）美國對外援助機(jī)制的靈活性和實(shí)時性

如前所述，在《對外援助法》之外，美國行政部門和國會在不同時期根據(jù)具體外交政策目標(biāo)的需要，發(fā)布行政命令或通過涉及對外援助的法案來指導(dǎo)對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行。比如為了更好地幫助獨(dú)立后的東歐國家建立民主體制和市場經(jīng)濟(jì)，美國國會曾通過《1989年支持東歐民主法案》、《1992年支持俄羅斯和歐亞新興民主國家自由和開放市場法案》推動因蘇聯(lián)解體而獨(dú)立的這些原社會主義國家向民主國家轉(zhuǎn)型。又如，海地地震發(fā)生后，為了更好地向海地提供人道主義援助，國會通過了《2010年海地債務(wù)減免和地震恢復(fù)法案》。為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的全球性疾病，如艾滋病、瘧疾、肺結(jié)核等，美國政府和國會通過一系列行政指令和專項(xiàng)法案來防治這些全球性疾病。這些在不同時期由國會和政府通過以及簽署的對外援助相關(guān)法案和行政指令，確保了美國對外援助項(xiàng)目根據(jù)外交政策目標(biāo)的需求來展開，也確保了對外援助項(xiàng)目執(zhí)行的時效性和靈活性。

1961年之前，美國對外援助機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并、撤銷頻繁，自國際開發(fā)署成立以來，它成為美國專門從事長期發(fā)展援助的對外援助機(jī)構(gòu)，至今仍然管理著大部分對外援助項(xiàng)目。除此之外，美國政府在1961年之后還陸續(xù)建立了一些新的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)不同時期的對外援助任務(wù)。例如，泛美基金會于1969年設(shè)立，旨在向拉美和加勒比地區(qū)非政府和非營利的草根或社區(qū)組織、企業(yè)、地方政府提供無償?shù)馁Y金援助。 又如，1979年，根據(jù)參議員休伯特·漢弗萊的建議，美國政府通過總統(tǒng)行政指令設(shè)立內(nèi)閣級別的國際開發(fā)合作署，以便監(jiān)督國際開發(fā)署。 再如，美國國會于1980年通過《非洲開發(fā)基金法案》，并設(shè)立與泛美基金會類似的美國非洲開發(fā)基金會，向那些難以從政府、非政府組織或其他國際發(fā)展機(jī)構(gòu)獲得資助的非洲社區(qū)團(tuán)體和小企業(yè)提供無償援助。 進(jìn)入新世紀(jì)，小布什政府還陸續(xù)建立千年挑戰(zhàn)集團(tuán)和全球艾滋病事務(wù)協(xié)調(diào)員辦公室來實(shí)施新的對外援助項(xiàng)目。這些新機(jī)構(gòu)的建立為不同時期新的對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行提供了組織保障。

一般來說，建立新的機(jī)構(gòu)往往花費(fèi)的政治成本較高。美國政府更多依托其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)來執(zhí)行與這些機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的對外援助項(xiàng)目。比如美國環(huán)保署負(fù)責(zé)管理通過非政府組織實(shí)施、向他國政府提供的環(huán)境保護(hù)和污染治理方面的技術(shù)援助； 美國內(nèi)政部下屬的美國漁業(yè)和野生動物局負(fù)責(zé)跨國物種保護(hù)基金會、熱帶候鳥保護(hù)、北美濕地保護(hù)基金援助項(xiàng)目； 美國能源部在核不擴(kuò)散方面對外國政府的協(xié)助和國際節(jié)能與清潔能源合作方面進(jìn)行參與；美國勞工部資助旨在減少其他國家童工的使用、在工作場合提高艾滋病意識的項(xiàng)目等。 這些機(jī)構(gòu)一般在本部門預(yù)算中分配一部分撥款，用于相關(guān)項(xiàng)目的管理和實(shí)施。這些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的參與使得美國政府可以通過更多部門的預(yù)算獲得對外援助項(xiàng)目的撥款，并從這些機(jī)構(gòu)獲得執(zhí)行對外援助項(xiàng)目所需的技術(shù)支持。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著全球性問題的增多，其他政府機(jī)構(gòu)參與對外援助執(zhí)行的現(xiàn)象將持續(xù)。除了原有主要對外援助機(jī)構(gòu)，新建立的對外援助機(jī)構(gòu)，特別是其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)參與對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行，滿足了美國政府在不同時期執(zhí)行不同對外援助項(xiàng)目的組織需求和技術(shù)需要。

三、美國對外援助機(jī)制存在的問題

盡管美國對外援助機(jī)制具備原則性、穩(wěn)定性、靈活性、實(shí)時性的優(yōu)勢，但美國對外援助機(jī)制仍然存在著很多問題。首先，誕生于冷戰(zhàn)期間的《對外援助法》內(nèi)容過時，其他各種相關(guān)法案和指令太多，這對于對外援助機(jī)構(gòu)的執(zhí)行是一種沉重的負(fù)擔(dān)。其次，缺乏級別較高的對外援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對外援助政策制定、執(zhí)行的管理和監(jiān)督。第三，對外援助目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和清晰的界定，從而導(dǎo)致援助賬戶設(shè)置混亂且無法有效評估對外援助效果。第四，機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制不夠有效，多個機(jī)構(gòu)無法聯(lián)合有效實(shí)施同一對外援助項(xiàng)目。

（一）《對外援助法》內(nèi)容過時及各種相關(guān)立法和行政指令繁多

1961年通過的《對外援助法》誕生于冷戰(zhàn)期間，該法最初只有49頁，經(jīng)過幾次修改，擴(kuò)充到417頁。該法仍包含很多關(guān)于冷戰(zhàn)和反共目標(biāo)的優(yōu)先事務(wù)規(guī)定和命令。這些內(nèi)容已經(jīng)過時且不能反映當(dāng)今國際形勢的變化。 除了龐大臃腫的基本法，國會和政府在不同時期通過或簽署的有關(guān)對外援助法律和行政指令中，涉及對外援助的法案有20多部，而總統(tǒng)行政指令特別是每年附在撥款法案中的總統(tǒng)倡議更是繁多。 這些對外援助法案和行政指令是對外援助機(jī)構(gòu)執(zhí)行過程中的沉重枷鎖。

（二）缺乏高級別對外援助機(jī)構(gòu)

美國對外援助機(jī)構(gòu)眾多，但缺乏高級別對外援助機(jī)構(gòu)參與對外援助政策制定并負(fù)責(zé)所有項(xiàng)目的管理、監(jiān)督。國際開發(fā)署雖然是最主要的對外援助機(jī)構(gòu)，管理著大部分援助項(xiàng)目，但僅是一個次內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，在政策制定與預(yù)算管理方面接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院是美國負(fù)責(zé)管理外交事務(wù)的機(jī)構(gòu)，對外援助事務(wù)并不是國務(wù)院負(fù)責(zé)的首要事務(wù)。缺乏高級別對外援助機(jī)構(gòu)對對外援助政策的制定、執(zhí)行和評估都帶來了負(fù)面影響。

在對外援助政策制定方面，國際開發(fā)署不是內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，無權(quán)列席日常的國家安全委員會會議。一旦會議討論對外援助政策制定和執(zhí)行，最了解對外援助事務(wù)并處于對外援助執(zhí)行第一線的官員的意見無法上達(dá)。奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政后，承諾建立一個強(qiáng)有力的國際開發(fā)署，并允許其在必要時列席國家安全委員會會議。 盡管如此，國際開發(fā)署在制定對外援助政策方面的影響依然很有限。國際開發(fā)署只是在必要時列席國家安全委會會議，仍然無法參與日常會議。此外，由國際開發(fā)署領(lǐng)導(dǎo)的旨在為總統(tǒng)提供發(fā)展政策建議的全球發(fā)展委員會（U.S. Global Development Council）從2010年建立以來，直到2014年才召開了第一次會議。全球發(fā)展委員會的緩慢發(fā)展進(jìn)程預(yù)示著其在影響對外援助政策制定方面的影響很有限。 前國際開發(fā)署署長拉吉·沙赫（Raj Shah）在2015年初卸任前曾提出多項(xiàng)倡議，如“全球發(fā)展實(shí)驗(yàn)室”（Global Development Lab）、“非洲電力”（the Power Africa）等，這些倡議在其卸任前也沒有獲得國會授權(quán)。 國際開發(fā)署作為最主要也是執(zhí)行第一線的對外援助機(jī)構(gòu)，在制定對外援助政策方面的有限參與，不利于政府制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的對外援助政策。實(shí)際上駐在各國的國際開發(fā)署執(zhí)行團(tuán)隊(duì)一直對新目標(biāo)和新政策難以在當(dāng)?shù)鼐唧w化為項(xiàng)目加以實(shí)施頗有微詞。

除了需要一個高級別對外援助機(jī)構(gòu)在政策制定過程發(fā)揮重要作用之外，對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行也需要高級別機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。參與美國對外援助項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)眾多，特別是一些傳統(tǒng)意義上非涉外的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)往往沒有具體的預(yù)算信息， 也經(jīng)常無法提供項(xiàng)目的執(zhí)行情況。2006年設(shè)立的對外援助指導(dǎo)辦公室（其負(fù)責(zé)人僅為副國務(wù)卿級別）曾要求參與對外援助事務(wù)的機(jī)構(gòu)能夠提供執(zhí)行信息，但很多機(jī)構(gòu)因?yàn)閳?zhí)行過程中的時間不統(tǒng)一，對外援助任務(wù)非本機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)，不愿意給自己的員工增加額外負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致信息收集很不順利。 沒有整體的對外援助執(zhí)行信息，對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行狀況無法得知，進(jìn)而對外援助評估很難做到精準(zhǔn)和全面。這就為隨后的政策制定埋下了隱患。此外，在海外事務(wù)顧問小組（Overseas Presence Advisory Panel）的報(bào)告中，多位執(zhí)行援助項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人還提到了海外執(zhí)行援助任務(wù)時的混亂狀況。一線工作人員會接到很多優(yōu)先任務(wù)的指令，這些指令沒有等級次序，使他們不知道應(yīng)該執(zhí)行哪一個。正如顧問小組人員所言，“這是一種接近危機(jī)的狀態(tài)” 。

（三）對外援助目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和清晰的界定

現(xiàn)有的對外援助法律存在目標(biāo)重復(fù)甚至混亂的狀況。 以發(fā)展援助為例，促進(jìn)受援國發(fā)展是對外援助的一個最基本的要求，具體表現(xiàn)為促進(jìn)受援國人

均收入水平提高、減少貧困，提升健康和教育水平，推動儲蓄、投資和貿(mào)易，建立良治政府。 按照這一定義，很多援助機(jī)構(gòu)的援助賬戶都是以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)。比如國際開發(fā)署的“發(fā)展援助”、“發(fā)展信貸授權(quán)”與千年挑戰(zhàn)集團(tuán)、國務(wù)院的“經(jīng)濟(jì)支持基金”、財(cái)政部的“國際金融機(jī)構(gòu)”、“債務(wù)重組”和“國際事務(wù)技術(shù)援助”、國防部針對伊拉克和阿富汗的重建工作、和平隊(duì)、泛美基金會和非洲開發(fā)基金會等（表2）。這些機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的這些援助賬戶都旨在促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與良治的實(shí)現(xiàn)。盡管這些機(jī)構(gòu)都在執(zhí)行發(fā)展援助的項(xiàng)目，但無論是機(jī)構(gòu)本身還是國會每年通過的撥款法案都未對分工進(jìn)行詳細(xì)的說明。這些從事發(fā)展援助的機(jī)構(gòu)在同一國家執(zhí)行任務(wù)時很容易出現(xiàn)任務(wù)重疊的現(xiàn)象，從而造成援助資源的浪費(fèi)。因此，應(yīng)該對對外援助目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一和清晰的界定，確定對每個目標(biāo)的大體撥款數(shù)額，對投向哪些國家、由哪些機(jī)構(gòu)來實(shí)施、方式如何進(jìn)行明確的規(guī)定，盡量避免因目標(biāo)重復(fù)造成的援外資源浪費(fèi)的狀況。

除了在對外援助執(zhí)行中存在目標(biāo)重復(fù)的現(xiàn)象，很多援助賬戶還存在目標(biāo)混亂的問題。作為維護(hù)美國國家安全的工具，對外援助除了促進(jìn)受援國發(fā)展之外，還具有其他的目的。 研究援助問題的著名學(xué)者蘭凱斯特（Carol Lancaster）認(rèn)為對外援助具有多重目標(biāo)，其中發(fā)展與外交是對外援助最主要的兩個目標(biāo)。 此外，根據(jù)援助賬戶設(shè)立的意圖，對外援助還被用來解決全球性問題， 如氣候變化、跨國犯罪、毒品交易、全球性疾病、資源短缺等問題。人道主義救援也是對外援助的一個目標(biāo)。目標(biāo)不同，評估的標(biāo)準(zhǔn)也不同。發(fā)展目標(biāo)主要在于是否促進(jìn)了受援國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和良治的實(shí)現(xiàn)，外交目標(biāo)則在于是否推進(jìn)了美國與具有戰(zhàn)略意義的國家的外交關(guān)系或者維護(hù)了美國戰(zhàn)略地區(qū)的穩(wěn)定。解決全球性問題項(xiàng)目的評估則是看這些全球性問題是否在援助到位后，有所紓緩或解決。缺乏清晰的統(tǒng)一的目標(biāo)界定，會影響對外援助執(zhí)行的評估。以“經(jīng)濟(jì)支持基金”為例，這一援助賬戶主要是向?qū)γ绹袘?zhàn)略意義的國家提供發(fā)展援助。從表面看這一賬戶執(zhí)行的是發(fā)展援助，國會也以發(fā)展援助的標(biāo)準(zhǔn)來評估執(zhí)行的效果，但實(shí)際上這一賬戶的主要目標(biāo)旨在推進(jìn)與美國具有戰(zhàn)略意義國家的外交關(guān)系或維護(hù)對美國具有戰(zhàn)略意義的地區(qū)的穩(wěn)定。因此，以發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)來衡量經(jīng)濟(jì)支持基金的執(zhí)行情況將會南轅北轍。

（四）缺乏有效的機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制

美國有很多對外援助項(xiàng)目是由多個機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)施的。如“經(jīng)濟(jì)支持基金”、國務(wù)院與國防部聯(lián)合實(shí)施的軍事援助。這些項(xiàng)目都是由國務(wù)院制定相關(guān)政策，國際開發(fā)署以及國防部負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的執(zhí)行。又如“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”是由國務(wù)院、國際開發(fā)署、國防部、衛(wèi)生部、商務(wù)部、勞工部與和平隊(duì)聯(lián)合實(shí)施。九一一事件后，為了更好地在沖突后國家開展維穩(wěn)和重建工作，美國政府還建立了各種促進(jìn)國防部和其他民事機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制。美國對外援助項(xiàng)目執(zhí)行中這種政出多門的現(xiàn)象很普遍，盡管政府在推動機(jī)構(gòu)間的合作和協(xié)調(diào)方面不斷做出努力，但實(shí)際的效果很有限。

例如，國務(wù)院在2004年建立全球艾滋病事務(wù)協(xié)調(diào)員辦公室來協(xié)調(diào)總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃的實(shí)施。這一協(xié)調(diào)機(jī)制雖然推動了各機(jī)構(gòu)間的分工和合作，但與受援國和其他援助國的合作進(jìn)展不順利。以莫桑比克艾滋病防治計(jì)劃的實(shí)施為例，有五個部門同時在該國執(zhí)行這一援助計(jì)劃，分別是衛(wèi)生部下屬的疾病防控中心、國際開發(fā)署、國防部、國務(wù)院及和平隊(duì)。每個機(jī)構(gòu)都有自己的部門規(guī)定和執(zhí)行程序，這種執(zhí)行模式不僅給受援國帶來困惑，也使得其他援助國在尋求合作時，很難確定與哪一個機(jī)構(gòu)聯(lián)系合作事宜。

為了促進(jìn)國防部和國務(wù)院、國際開發(fā)署等民事機(jī)構(gòu)在重建工作中的合作，2012年國會新設(shè)立全球突發(fā)安全應(yīng)急基金援助賬戶。該賬戶主要用于加強(qiáng)民事機(jī)構(gòu)援助執(zhí)行力，使民事機(jī)構(gòu)在沖突后能夠代替國防部提供后續(xù)的援助，但由于國防部提供大部分資金，在執(zhí)行過程中其發(fā)揮了主導(dǎo)作用。美國政府促進(jìn)軍事機(jī)構(gòu)與民事機(jī)構(gòu)在重建工作中合作的嘗試未取得理想效果。而2006年國務(wù)院設(shè)立的對外援助主任（Director of Foreign Assistance）發(fā)起的促進(jìn)各機(jī)構(gòu)之間合作和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行過程合理化的改革更是以失敗告終。 缺乏有效的機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制會影響多個機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行同一項(xiàng)目的效果。

結(jié)語：美國對外援助機(jī)制對中國的啟示

新中國自建立之初就開始實(shí)施對外援助，并一直將對外援助視為對外工作的一部分和履行國際義務(wù)不可或缺的重要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國對外援助金額保持了快速增長的勢頭，據(jù)2011年4月國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國對外援助》白皮書統(tǒng)計(jì)，自2004年至2009年，中國政府對外援助金額連續(xù)四年平均年增長率為29.4%， 到2009年底，總額達(dá)到了2 562.9億元。 從2010年至2012年，中國的對外援助規(guī)模持續(xù)增長，對外援助總金額為893.4億元。 在援助規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，如何更加有效地管理和執(zhí)行對外援助是中國政府面臨的一個新課題。中國政府目前負(fù)責(zé)對外援助管理的機(jī)構(gòu)是商務(wù)部下屬的援外司，其在主管援外工作過程中比較側(cè)重對外援助的經(jīng)濟(jì)層面。 這樣的組織架構(gòu)無論是從機(jī)構(gòu)級別還是業(yè)務(wù)范圍都無法適應(yīng)不斷增長的對外援助規(guī)模的管理需求。同時，在立法方面，中國也缺乏完善的法律體系對對外援助活動予以規(guī)制。 通過對美國對外援助法律體系和組織架構(gòu)的考察，可為中國對外援助機(jī)制的未來發(fā)展提供有益參照。

在立法方面，中國應(yīng)該建立對外援助領(lǐng)域的基本法，就對外援助的定義、宗旨、原則、目的、方式等進(jìn)行規(guī)定。同時，基本法應(yīng)該根據(jù)不同時期的國際形勢需求進(jìn)行調(diào)整和變動。在制定對外援助領(lǐng)域基本法之外，面對一些實(shí)時的援外事務(wù)，可以通過行政法規(guī)、管理辦法等規(guī)范性文件來指導(dǎo)對外援助工作。但這些規(guī)范性文件不能與基本法內(nèi)容相沖突，也要避免彼此之間的沖突或重疊，應(yīng)該內(nèi)容具體且具有針對性，能夠作為基本法的補(bǔ)充來滿足對外援助工作的實(shí)時立法需求。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，中國應(yīng)該設(shè)立一個級別較高的機(jī)構(gòu)作為專門性的對外援助管理機(jī)構(gòu)。美國政府沒有類似的機(jī)構(gòu)，因而無論是援外項(xiàng)目管理還是機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，抑或是政策制定和評估方面都存在著問題。除了建立專門對外援助管理機(jī)構(gòu)之外，同時也應(yīng)該制定對外援助戰(zhàn)略，根據(jù)戰(zhàn)略確定政策內(nèi)容和目標(biāo)，對不同的目標(biāo)予以清晰的界定，對由哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，撥款的數(shù)額是多少，投向哪些國家，援助方式如何予以明確規(guī)定。設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)參與制度，允許其他國內(nèi)機(jī)構(gòu)為對外援助項(xiàng)目的執(zhí)行提供充分的技術(shù)支持。此外，還應(yīng)該在政策制定、執(zhí)行層面建立有效的機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制（包括與其他援助國機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制）。機(jī)構(gòu)參與機(jī)制和機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制的建立，是促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)在執(zhí)行對外援助項(xiàng)目過程中實(shí)現(xiàn)有效分工和合作的制度保障。

對中國而言，在對外援助規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，創(chuàng)新中國的對外援助機(jī)制，是加強(qiáng)中國對外援助管理水平和執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)需求，也是有效實(shí)施對外援助以提升中國軟實(shí)力的題中應(yīng)有之意。美國作為最大的援助國，也是最早完成對外援助機(jī)制化和法制化的國家之一，其對外援助機(jī)制存在的優(yōu)勢和面臨的問題對中國對外援助機(jī)制的完善具有啟示意義。中國應(yīng)提高對外援助管理機(jī)構(gòu)的級別和擴(kuò)大其業(yè)務(wù)管理范圍，制定對外援助基本法。同時，為了應(yīng)對不同時期對外援助事務(wù)的需要，應(yīng)該通過一些靈活的立法方式，比如行政法規(guī)、管理辦法等規(guī)范性文件來指導(dǎo)對外援助工作。建立其他機(jī)構(gòu)參與機(jī)制和機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制，確保對外援助實(shí)時執(zhí)行的立法需要和組織需求。制定對外援助戰(zhàn)略，根據(jù)戰(zhàn)略制定政策內(nèi)容和明確對外援助目標(biāo)，指導(dǎo)對外援助的日常執(zhí)行。

[收稿日期：2015-01-13]

[修回日期：2014-03-16]

[責(zé)任編輯：石晨霞]