魯春艷

遼寧行政學(xué)院

基層社會(huì)組織發(fā)展存在的問題與對(duì)策

魯春艷

遼寧行政學(xué)院

基層社會(huì)組織是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的重要主體之一，在暢通溝通渠道、整合社會(huì)資源、緩沖社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮著特殊的功能和作用。長(zhǎng)期以來，黨和政府一直非常重視社會(huì)組織的發(fā)展，但是對(duì)基層社會(huì)組織卻重視不夠?；鶎由鐣?huì)組織在發(fā)展過程中還存在發(fā)育不充分、數(shù)量少、規(guī)模小，自身能力不強(qiáng)，缺乏管理服務(wù)經(jīng)驗(yàn)等諸多問題，應(yīng)從提高認(rèn)識(shí)、完善法規(guī)、加強(qiáng)微基層組織建設(shè)，加強(qiáng)自身建設(shè)等方面入手，加強(qiáng)基層社會(huì)組織建設(shè)。

基層社會(huì)組織；社會(huì)管理；主體

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和人們的思想觀念都發(fā)生深刻變化，使得各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題層出不窮，社會(huì)管理難度不斷增加,這些問題在基層又尤為突出。習(xí)近平總書記在講話中也多次強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理重在基層。推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量工作在基層，推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)政策落實(shí)、落地的責(zé)任主體在基層，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作也在基層。如何加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理，是我們未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)面臨的重大課題。

一、基層社會(huì)組織

基層社會(huì)組織是指在城市社區(qū)及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下范圍內(nèi),把城市居民或農(nóng)村村民作為主要成員、以一定地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以追求共同利益為前提，以滿足成員不同需要為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、慈善等活動(dòng)的組織?；鶎由鐣?huì)組織具有非營利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性、服務(wù)性及區(qū)域性等特征，是社會(huì)組織中最低的一層,也是與群眾聯(lián)系最直接最密切的一層。根據(jù)基層社會(huì)組織的功能不同，基層社會(huì)組織可以分為以文化娛樂或休閑為主的活動(dòng)類社會(huì)組織、為維護(hù)組織成員的共同利益而成立的權(quán)益類社會(huì)組織和為社區(qū)、村鎮(zhèn)居民提供基本服務(wù)的服務(wù)類基層社會(huì)組織等。

基層社會(huì)組織作為基層社會(huì)管理的重要參與力量，最直接的顯性作用就是服務(wù)群眾。一般而言，基層社會(huì)組織的成立都是因基層群眾的需要、針對(duì)基層群眾關(guān)注的重點(diǎn)難點(diǎn)問題等因素，因此基層社會(huì)組織最大的作用就是表達(dá)群眾利益、解決群眾問題，滿足群眾需要。具體而言主要包括：

1.暢通溝通渠道，表達(dá)群眾利益。一方面組織成員有利益訴求后，基層社會(huì)組織將來自單個(gè)成員的意見匯聚起來，整合集體的利益訴求，為組織成員的利益表達(dá)提供渠道，搭建政府和社會(huì)溝通的橋梁和紐帶，實(shí)現(xiàn)有理有序的政治參與；另一方面政府將政策方針、社會(huì)事務(wù)等通過基層社會(huì)組織傳達(dá)、貫徹，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)成員的有效溝通。

2.整合社會(huì)資源，解決群眾問題。由于基層社會(huì)組織是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，相對(duì)于組織成員的個(gè)人力量，作為組織更容易集中力量辦大事，更容易整合資源。尤其是針對(duì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，農(nóng)村的各類合作社在帶領(lǐng)農(nóng)民致富方面發(fā)揮了重要的作用，凝聚了農(nóng)民的力量，以整體合力發(fā)揮更大的作用，切實(shí)解決了很多以農(nóng)民個(gè)體無法解決的問題。

3.緩沖社會(huì)矛盾，滿足群眾需要。在社會(huì)管理中，尤其是對(duì)基層社會(huì)管理，由于干群關(guān)系緊張、百姓對(duì)政府缺少信任、誠信政府建設(shè)缺失等問題存在，基層社會(huì)存在很多突發(fā)性問題?；鶎由鐣?huì)組織作為中介力量，可以協(xié)調(diào)各方面利益，減少對(duì)抗性沖突和不和諧因素。

4.自我約束和自我管理。對(duì)于組織成員而言，參加基層社會(huì)組織，就意味著遵守組織的民俗民約，進(jìn)而形成一種隱形的自律規(guī)范教化作用和自我管理作用。

二、基層社會(huì)組織發(fā)展面臨的突出問題與制約因素

雖然黨和政府越來越重視社會(huì)組織的發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織發(fā)展面臨著諸多突出問題和制約因素，基層社會(huì)組織發(fā)展尤為突出，如基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑仍然較窄，城市社區(qū)居民和農(nóng)村村民對(duì)基層社會(huì)組織的認(rèn)同感和歸屬感仍然不強(qiáng)，相關(guān)政策法規(guī)仍然存在體制性缺失,致使基層社會(huì)組織在社會(huì)管理中發(fā)揮的作用較為有限。其中，制約農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸因素主要有以下幾個(gè)方面：

（一）政府部門對(duì)基層社會(huì)組織的重視程度不夠，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。從某種程度上來講，政府對(duì)基層社會(huì)組織存在矛盾心理，一方面政府希望社會(huì)組織能夠承擔(dān)部分政府職能，并通過基層社會(huì)組織，進(jìn)一步聯(lián)系普通群眾，另一方面對(duì)其不斷發(fā)展壯大，影響范圍不斷擴(kuò)大，顧慮其會(huì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)由于基層社會(huì)組織登記注冊(cè)不規(guī)范，一些基層政府對(duì)其發(fā)展情況掌握程度不夠深入、細(xì)致，故而，沒有辦法對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，政府有關(guān)方面扶持政策不到位。

（二）基層社會(huì)組織成長(zhǎng)緩慢、發(fā)育尚不充分。由于農(nóng)村較低的現(xiàn)代化水平加之政府對(duì)社會(huì)組織的培育不夠，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)組織成長(zhǎng)緩慢、周期長(zhǎng)。同時(shí)存在基層社會(huì)組織發(fā)育尚不充分，基層社會(huì)組織數(shù)量少、規(guī)模小，自身能力不強(qiáng)，社會(huì)影響力不大，經(jīng)濟(jì)狀況不佳，資源動(dòng)員能力不強(qiáng)，社會(huì)公信度不高，缺乏發(fā)展后勁等問題突出。

（三）基層社會(huì)組織缺乏社會(huì)管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，組織成員總體素質(zhì)不高?；鶎由鐣?huì)組織成員來源都是農(nóng)村百姓，無論是在知識(shí)積累還是在能力素質(zhì)方面，都普遍偏低，接受新事物的能力不強(qiáng)，缺乏創(chuàng)新精神，且組織紀(jì)律性不強(qiáng)，缺乏較為嚴(yán)格的自我規(guī)范和自我約束、自我管理的能力，隨意性較大，從而直接影響組織的發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量。且基層社會(huì)組織結(jié)構(gòu)松散、分散且自發(fā)性、隨意性強(qiáng)，地區(qū)間分布不平衡。

（四）缺少針對(duì)基層社會(huì)組織的規(guī)章制度和政府扶持。我國雖有《村民自治》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年)，但是對(duì)于基層社會(huì)組織未作出明確規(guī)定。農(nóng)村社會(huì)組織基本上未注冊(cè)登記，基本游離于當(dāng)前的法律法規(guī)保障和支持之外。政策上，政府部門對(duì)于購買服務(wù)、用房用地保障、人才發(fā)展及稅收優(yōu)惠減免等規(guī)定尚不具體、操作性不強(qiáng)，使得政策執(zhí)行中阻力重重，往往不能落到實(shí)處。

三、基層社會(huì)組織發(fā)展的對(duì)策建議

（一）充分認(rèn)識(shí)基層社會(huì)組織對(duì)社會(huì)管理的意義。基層社會(huì)組織貼近民眾，最了解民眾的所思所想，其管理理念也最容易被認(rèn)同。依托基層社會(huì)組織進(jìn)行管理是中國歷代的基本做法，創(chuàng)新當(dāng)代中國基層社會(huì)管理仍然不能背離這一點(diǎn)，而且依靠民眾進(jìn)行社會(huì)管理也是中國共產(chǎn)黨群眾路線的體現(xiàn)，無論是利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)還是矛盾調(diào)處、權(quán)益保障都有賴于基層社會(huì)組織的作用。人民群眾是歷史的主體和創(chuàng)造者，要充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，堅(jiān)信群眾觀點(diǎn)和群眾路線，堅(jiān)信人民群眾自己解放自己。政府在充分認(rèn)識(shí)基層社會(huì)組織對(duì)社會(huì)管理重要意義的基礎(chǔ)上，要盡力拓寬基層社會(huì)組織社會(huì)參與路徑。引入專業(yè)社會(huì)組織和社會(huì)工作者，為居民提供跨部門、綜合性的專業(yè)服務(wù)，創(chuàng)新基層社會(huì)組織公共服務(wù)模式。注重探索組建基層社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。培育大量綜合能力強(qiáng)、全面素質(zhì)高的基層社會(huì)組織，探索組建基層社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，引導(dǎo)基層社會(huì)組織健全信息披露制度和誠信獎(jiǎng)罰機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任和公益意識(shí)，不斷提高社會(huì)公信力。

（二）完善基層社會(huì)組織相關(guān)政策法規(guī)。政府部門要下大力氣，摸清基層社會(huì)組織的底數(shù)，根據(jù)現(xiàn)有基層社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀和存在主要問題，對(duì)基層社會(huì)組織進(jìn)行梳理，并根據(jù)不同地區(qū)、不同類別的特點(diǎn)，提出相應(yīng)的基層社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃，制定統(tǒng)籌全局的政策法規(guī)和規(guī)章制度，并對(duì)不同基層社會(huì)組織給予相應(yīng)引導(dǎo)和扶持。這是促進(jìn)基層社會(huì)組織發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。同時(shí)要著力解決社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)組織的法人地位、人員待遇、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所保障等最直接和最現(xiàn)實(shí)的困難和問題；政府要在資金上提供支持，通過完善稅收優(yōu)惠政策、推進(jìn)政府購買服務(wù)、建立發(fā)展專項(xiàng)基金、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀組織等形式為基層社會(huì)組織解決資金上的困難。十八大和十八屆三中全會(huì)已明確提出降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，對(duì)登記制度進(jìn)行改革，指出：“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記?！边@將迎來基層社會(huì)組織發(fā)展的又一高峰，同時(shí)也促使基層社會(huì)組織逐步規(guī)范化。

（三）建立健全微基層組織，即在村級(jí)以下成立更加細(xì)化的基層組織。今天的基層社會(huì)管理重視村民委員會(huì)的作用，但由于缺乏微基層組織的支撐，制度設(shè)計(jì)者希望通過村民自治管理農(nóng)村、解決“三農(nóng)”問題的期望大多止于書面。村委會(huì)是選出來了，但希望村委會(huì)承擔(dān)的功能，諸如調(diào)解糾紛、維護(hù)治安、維修村莊公共工程、興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)等卻沒有實(shí)現(xiàn)，反之，有的地方村民因村委會(huì)不為村民辦事越來越不信任村委會(huì)。村委會(huì)貪污、瓜分村集體資產(chǎn)，多吃多占，出賣村民利益的事情時(shí)有發(fā)生。為什么法律規(guī)定的村民監(jiān)督權(quán)難以實(shí)現(xiàn)?為什么村務(wù)公開難以實(shí)行?

要注重建立健全微基層組織，即在村級(jí)以下成立更加細(xì)化的基層組織，充分發(fā)揮基層社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用。要充分發(fā)揮基層社會(huì)組織的力量，真正實(shí)現(xiàn)其橋梁和紐帶的作用，讓社會(huì)的每一個(gè)成員都能找到一個(gè)可以歸屬的社會(huì)組織。這些社會(huì)組織可以根據(jù)興趣愛好、地域、工作性質(zhì)、行業(yè)等劃分不同類別，政府每年在固定地點(diǎn)，定期組織這些社會(huì)組織吸納新會(huì)員，而且社會(huì)組織要降低會(huì)員加入條件。負(fù)責(zé)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，定期對(duì)相關(guān)的社會(huì)組織召開座談會(huì)，派代表參加，讓其有充分的渠道和機(jī)會(huì)表達(dá)民眾的意愿和心聲，也可就政府的某項(xiàng)措施對(duì)相關(guān)社會(huì)組織征求民意。如在弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀過程中，建立各類志愿者協(xié)會(huì)等多種分類建立社會(huì)服務(wù)組織，讓全體社會(huì)成員有效的參與到其中來，充分發(fā)揮社會(huì)力量，傳遞正能量。再如針對(duì)上訪比較集中的地區(qū)，可以建立上訪群體組織，以這種方式讓有需要表達(dá)社會(huì)問題的上訪人員找到一個(gè)可以表達(dá)自身愿望的社會(huì)組織，政府對(duì)其加以引導(dǎo)，使利益表達(dá)和訴求表達(dá)實(shí)現(xiàn)合理化、正規(guī)化。借鑒河北省肅寧縣推行“四個(gè)全覆蓋”農(nóng)村管理試驗(yàn)，以十戶左右為一個(gè)小組，由鄰里公推德高望重的人為組長(zhǎng)(同時(shí)擔(dān)任村民代表)，四個(gè)組為一個(gè)區(qū)，選舉一個(gè)區(qū)長(zhǎng)，形成了村、區(qū)、組體系組織架構(gòu)。組長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)是群眾公選的，有了名分，也就敢理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)，調(diào)解鄰里糾紛，從而真正實(shí)現(xiàn)了村民自治。實(shí)踐證明，微基層組織是符合中國國情實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理和村民自治的重要途徑，且最為實(shí)用，社會(huì)管理成本最低、成效明顯。

（四）加強(qiáng)基層社會(huì)組織自身建設(shè)，提高公信力。要加強(qiáng)基層社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)。推動(dòng)人才隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化、年輕化，完善社會(huì)保障和激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)基層社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)?；鶎由鐣?huì)組織在日常運(yùn)行管理過程中，通過提升組織成員的素質(zhì)和水平，組織成員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和溝通，增加成員學(xué)習(xí)和交流的機(jī)會(huì)，提高基層社會(huì)組織整體的管理能力和服務(wù)水平，進(jìn)而提升基層社會(huì)組織的公信力。在此過程中，政府部門要對(duì)基層社會(huì)組織給予充分的幫助和扶持，注重引導(dǎo)和培養(yǎng)；同時(shí)，基層社會(huì)組織自身要注重加大對(duì)自身的宣傳，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)，使公眾能夠真正了解基層社會(huì)組織，充分認(rèn)識(shí)基層社會(huì)組織的重要作用。政府也要加大對(duì)基層社會(huì)組織的宣傳力度，對(duì)于其積極作用給予正面的肯定和支持，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，提高民眾的參與積極性和參與熱情，使基層社會(huì)組織獲得更廣泛的社會(huì)支持，并成為一種文化內(nèi)化于心。

（五）健全基層社會(huì)組織黨建和監(jiān)管工作。要加大在基層社會(huì)組織中建立黨組織的工作力度，鼓勵(lì)黨員通過法定程序競(jìng)選基層社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨員的先鋒模范作用得以充分體現(xiàn)在基層社會(huì)組織的建設(shè)中。制定基層社會(huì)組織戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃。要引導(dǎo)基層社會(huì)組織發(fā)展從自發(fā)走向自覺，同時(shí)推進(jìn)基層社會(huì)組織管理機(jī)制、整合機(jī)制和自律機(jī)制的創(chuàng)新和完善,推動(dòng)基層社會(huì)組織的管理走向新臺(tái)階。

[1]鄧泉國等著，《農(nóng)村村民自治與城市居民自治比較研究》，國家行政學(xué)院出版社，2013年6月

[2]竇竹君,《傳統(tǒng)中國農(nóng)村基層社會(huì)管理及其現(xiàn)代價(jià)值》，河北學(xué)刊，2012第2期

[3]郭小剛，《遼寧基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)證分析—以沈陽鐵西、大連西崗、鞍山立山等六城區(qū)為例》，社團(tuán)管理研究，2011年第12期

[4]盧麗華，《非政府組織在創(chuàng)新社會(huì)管理中的角色彰顯》，湖北社會(huì)科學(xué)，2011年第8期

魯春艷（1982-），女，漢族，遼寧行政學(xué)院講師，研究方向：政治社會(huì)學(xué)、社會(huì)管理。