林佳慶++夏衛(wèi)生

摘 要 在我國城市化進(jìn)程中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但因征地產(chǎn)生的社會矛盾并沒有減少，而在國外，由此而產(chǎn)生的問題相對較少，因此我們有必要對現(xiàn)有的征地補(bǔ)償進(jìn)行深入探討.國外在征用土地時(shí)其土地用途是明確的，其法律不僅規(guī)定對被征土地進(jìn)行補(bǔ)償，還考慮了被征土地利用后，對相鄰?fù)恋禺a(chǎn)生的影響.其實(shí)《中華人民共和國憲法》和《民法通則》等法律對相鄰權(quán)也進(jìn)行了明確的規(guī)定，但在征用土地時(shí)，由于土地利用規(guī)劃不明確或者是先征地后規(guī)劃的原因，沒有考慮被征土地再利用對周邊土地的影響，因此在《土地管理法》中沒有具體體現(xiàn)對相鄰?fù)恋氐难a(bǔ)償問題.通過對征地紅線外補(bǔ)償?shù)姆ɡ硌芯?，為進(jìn)一步完善征地法律體系提供可靠的依據(jù).

關(guān)鍵詞 征地；紅線外土地；補(bǔ)償；法律

中圖分類號 F1199 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1000-2537（2015）03-0006-05

伴隨著中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，征用農(nóng)用地為國有建設(shè)用地的方法通過多年實(shí)踐已基本定型，其補(bǔ)償也已標(biāo)準(zhǔn)化.但因征地而產(chǎn)生的矛盾不是減少而是隨著土地的再開發(fā)利用而不斷增多[1].有的學(xué)者調(diào)查表明，這些矛盾一部分是因征地補(bǔ)償過低而引起的，但絕大多數(shù)是在被征土地使用后才產(chǎn)生的[2]，而且這種矛盾的主體不只是局限于被征土地者，同時(shí)包括周邊的土地所有者或使用者.

任何事物的變化都會給相鄰環(huán)境帶來改變，征用土地的再利用也會對周邊土地產(chǎn)生影響.被征土地的用途是多種多樣的，有些可能對周邊土地產(chǎn)生積極影響，有些可能產(chǎn)生消極影響.一般而言被征土地主要用于商業(yè)、工業(yè)、住宅、綠化和交通等.商業(yè)用地如建成超市，可能帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮，并使土地升值.而被征土地如建成化工廠，在其生產(chǎn)過程中可能會產(chǎn)生有毒物質(zhì)，造成大氣污染、水污染、噪音污染、土壤污染等，給周邊的土地造成消極的影響[3].例如在湖南省寧鄉(xiāng)縣菁華鋪鄉(xiāng)洪龍山村新建的一家化工廠，該企業(yè)生產(chǎn)中使用的原料硫酸，未經(jīng)處理就排入工廠旁邊小河，導(dǎo)致附近居民的鴨子死亡；工廠排出的有毒氣體造成周圍農(nóng)作物產(chǎn)量下降，品質(zhì)變壞；村民也受不了刺激性氣味，怨聲載道.已被征地和未被征地的居民們都受到了不公平的待遇，但國家并無明確法律規(guī)定如何補(bǔ)償，補(bǔ)償多少，因此隨著污染的增強(qiáng)，信訪人數(shù)不斷增加，問題卻一直得不到解決 [4].除此之外，被征土地用于住宅、綠化、交通用地這些情況時(shí)，可能導(dǎo)致周邊土地價(jià)格升高，而土地內(nèi)存價(jià)值降低；財(cái)富增加，而生活品質(zhì)降低.針對以上情況，有必要對我國征用土地及再利用過程進(jìn)行重新審視，建立新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式.

1 國外征地補(bǔ)償分析

為了公共事業(yè)的需要，任何國家都需要征用土地，不過許多國家的土地大部分是私人所有，屬于私人財(cái)產(chǎn)，這與我國的土地公有有些差別.在土地私有制國家，國家對土地的權(quán)益相對較少，征地費(fèi)用自然較高.雖然各國（地區(qū)）的征用方式和補(bǔ)償（或買賣價(jià)格）不同，但基本上是以地價(jià)補(bǔ)償和地上物（土地改良物）補(bǔ)償為主[5].

英國的《1925不動產(chǎn)法》（The Law of Property Act 1925）規(guī)定，在對土地所有者的補(bǔ)償上，除了考慮土地及其附帶資產(chǎn)的價(jià)格外，還把以下因素也進(jìn)行了綜合考慮： （1）當(dāng)事人所擁有的其他土地的價(jià)格因所征用的土地投入使用而增加的部分.（2）征地時(shí)，必須將征用土地與當(dāng)事人的其他土地劃開，因劃分使當(dāng)事人蒙受的損失.（3）對當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)造成不良影響，從而使當(dāng)事人蒙受的損失.（4）當(dāng)事人被迫遷居別處或到其他地方經(jīng)商所需要的合理費(fèi)用.此外，還有經(jīng)營外損失費(fèi)的補(bǔ)償.（5）對當(dāng)?shù)孛穹康恼饔靡o予補(bǔ)償.補(bǔ)償他們重新獲得相似條件住房的花費(fèi). 以上五點(diǎn)均反映了英國在征用土地時(shí)不僅考慮了被征土地本身，而且還考慮了征用土地再利用過程中對相關(guān)人員、周邊土地以及社會所產(chǎn)生的影響[5].除了第（1）條考慮的是征地帶來的積極影響，其他四條考慮的都是征用土地再利用可能造成的消極影響.如第（2）條考慮的是因征地與其他土地隔離所產(chǎn)生的損失，如交通用地破壞了土地的完整性，對未征土地的利用可能產(chǎn)生阻礙的情況；第（3）、（4）、（5）條充分考慮了土地在再開發(fā)過程中可能對周邊人員產(chǎn)生不良影響所造成的損失.

美國的征地補(bǔ)償是在英國的有關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，但也有些新的規(guī)定.在美國憲法第五條修正案關(guān)于有償征用中規(guī)定，除了補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有人，還考慮到以下幾個(gè)因素.“（1）補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人， 如房地產(chǎn)的承租人， 和因征用而受到損失的鄰近土地所有者或經(jīng)營者.（2）取得補(bǔ)償?shù)膶ο筮€包括地產(chǎn)的附加物（如房屋、構(gòu)筑物、儀器設(shè)備和植物等固定物），以及與該地產(chǎn)商譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn).（3）對因征地而造成的經(jīng)濟(jì)及其他間接損失，例如搬遷費(fèi)用、未來贏利機(jī)會的喪失以及和地區(qū)聯(lián)系在一起的客戶聯(lián)系與情感等進(jìn)行補(bǔ)償.（4）國家不僅補(bǔ)償土地所有者被征土地現(xiàn)有的價(jià)值， 而且要考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值[6].”第（1）條和英國的第（3）、（4）、（5）條相似，補(bǔ)償相關(guān)受益人、受消極影響的鄰近土地所有者和經(jīng)營者；第（2）（3）條補(bǔ)償?shù)禺a(chǎn)附加物和地產(chǎn)商譽(yù)等無形資產(chǎn)，以及經(jīng)濟(jì)損失、間接損失甚至客戶聯(lián)系與情感，如長期在一個(gè)地方生活所積攢的人脈、資源等等.這些基本與英國的紅線外補(bǔ)償相似.不同之處是就連居民間的聯(lián)系與其對土地的情感都做了充分考慮，并進(jìn)行了明文規(guī)定.

從以上可知，國外（如英國、美國）在征地補(bǔ)償中考慮到被征地土地對周邊土地造成的影響，甚至聯(lián)系與情感上帶來的損失，明確規(guī)定了對紅線外土地的補(bǔ)償類別[7].

國外的征地補(bǔ)償措施對我國的征地具有一定的啟發(fā)意義.國外征地時(shí)產(chǎn)生的矛盾遠(yuǎn)低于我國，究其原因，除了國外的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于我國以外，另一重要原因就是國外征地后土地用途明確，所以提前考慮到了周邊土地可能會受到的影響，明確了征地紅線外的補(bǔ)償問題.而在我國，有的是征地后利用目標(biāo)明確的針對某些特定用途的征用土地；而有的征地，特別是實(shí)行土地儲備制度后所征用的土地只有利用方向，沒有明確土地用途，因此在征用土地時(shí)，被征土地對周邊產(chǎn)生的影響無法事先進(jìn)行評估.但在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法通則》中對相鄰權(quán)也有明確的規(guī)定.

2 我國征地紅線外補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定探討

《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法，涉及到國家生活的各個(gè)方面，具有最高法律效力，是制定其他法律的依據(jù).《憲法》第五十一條規(guī)定，“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”.第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有[8]”.所以當(dāng)征地在開發(fā)利用的過程中對周邊土地造成消極影響時(shí)，也就是損害了國家的、集體的利益和其他公民的合法的權(quán)利.這在《中華人民共和國民法通則》進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，《民法通則》第一百一十七條規(guī)定：“損壞國家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償.受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人應(yīng)當(dāng)賠償損失”.如果被征土地建成工廠，而且產(chǎn)生了環(huán)境污染，這可能會給周邊土地帶來一定的危害，根據(jù)《民法通則》第一百二十四條，“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”.同時(shí)第八十三條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰各方，……給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失”.《民法通則》第七十五條規(guī)定，“公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括公民的房屋、林木……和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn).公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、破壞……[9]”.由此可見，房屋、林木、生產(chǎn)資料等作為公民的合法財(cái)產(chǎn)受到法律保護(hù)，合法權(quán)利遭到破壞，公民有權(quán)得到賠償.當(dāng)生活環(huán)境因被征用地的再利用而受到破壞，根據(jù)《民法通則》，理應(yīng)補(bǔ)償.

由上可見，我國法律對保護(hù)國家、集體、個(gè)人的財(cái)產(chǎn)是明確規(guī)定的，當(dāng)財(cái)產(chǎn)遭到破壞時(shí)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理補(bǔ)償.具體由誰來補(bǔ)償，補(bǔ)償方式，補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償力度該如何界定？這些應(yīng)由《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定.我國征用土地過程非常簡單，卻包含了不明確的權(quán)利.國家從集體（農(nóng)戶）手中征收土地，國家并沒有對周邊土地產(chǎn)生具體的影響，但取得了該土地的支配權(quán).然后由國家將土地出讓給開發(fā)商或者其他土地使用者，因此開發(fā)商在取得該土地的使用權(quán)時(shí)，不需要與周邊的農(nóng)戶發(fā)生直接關(guān)系.一旦在開發(fā)利用土地的過程中對周邊土地造成了影響，土地使用者認(rèn)為這是正常使用，購買了該土地自然擁有相應(yīng)的權(quán)利，不需要進(jìn)行賠償或補(bǔ)償，國家已對被征土地進(jìn)行了補(bǔ)償，國家也不是責(zé)任主體，因此周邊土地?fù)碛姓呋蚴褂谜哒也坏綄ψ约旱膿p失負(fù)責(zé)的賠償對象.盡管《民法通則》規(guī)定責(zé)任主體必須承擔(dān)民事責(zé)任[9]，但我國《土地管理法》卻沒有明確規(guī)定被征土地再利用給周邊土地造成影響的補(bǔ)償.在目前的情況下，《土地管理法》對此進(jìn)行明確規(guī)定還是存在一定的困難.首先是由于征地后土地利用的不確定性，無法評估被征土地開發(fā)再利用對周邊土地的影響大小，二是針對這些影響還沒有確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).只有對這兩點(diǎn)進(jìn)行充分的研究才有可能從法律角度規(guī)定征地紅線外的補(bǔ)償問題.

3 征地紅線外補(bǔ)償辦法的設(shè)想

由于我國征用土地時(shí)土地利用方向不明確，沒有考慮征地給周邊土地造成的影響，沒有對征地紅線外的土地進(jìn)行補(bǔ)償，使得在征用土地在利用過程中產(chǎn)生了一系列的問題.第一、增大未征地農(nóng)民和被征地農(nóng)民間的貧富差距.被征地農(nóng)民得到征地補(bǔ)償費(fèi)，變得富裕，可以靠這筆財(cái)富另謀生路或發(fā)家致富；未被征地農(nóng)民沒有征地補(bǔ)償費(fèi)，反而要受到征地帶來的影響.第二、引發(fā)大量信訪矛盾.不僅是被征用土地群眾對征地有不滿情緒，征地紅線外未被征地的群眾同樣也有強(qiáng)烈的補(bǔ)償訴求.因?yàn)檎鞯赝鶎χ茉馔恋卦斐筛鞣N各樣的影響，譬如工業(yè)污染、商場噪音、高樓遮光等等.第三、降低群眾對政府的信任感.我國法律沒有對征地紅線外補(bǔ)償?shù)臈l例，未被征地而受到征地消極影響的群眾處于弱勢地位，當(dāng)政府無法保障其合法權(quán)益時(shí)，群眾就會喪失其對政府的信任[10].

法律沒有規(guī)定征地紅線外補(bǔ)償，因此產(chǎn)生了多種社會問題，由此可見，征地紅線外補(bǔ)償十分必要.但我國尚未建立一個(gè)全面的補(bǔ)償機(jī)制來對受影響土地進(jìn)行檢測、評估和控制，而許多發(fā)達(dá)國家如英國、美國的工業(yè)化進(jìn)程較早，出現(xiàn)問題也較早，所以在這方面做了許多的嘗試和研究，積累了許多有用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[6].參照國外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國現(xiàn)狀，初步確定我國征地紅線外的補(bǔ)償辦法.

首先，以政府為主體，建立紅線外土地影響評測系統(tǒng)，確定征地紅線外的補(bǔ)償范圍.在征用土地投入使用后，對周邊未征土地帶來的影響狀況、影響程度進(jìn)行評估，劃定影響等級[11].影響等級分為輕度影響、中度影響和重度影響.補(bǔ)償依照影響等級來定.重度影響的土地基本無法再利用；中度影響的土地再利用會受到諸多限制；輕度影響的土地隨著年月的累積危害也將加大.雖然這部分土地并沒有被征用，但在征地用于交通用地、工業(yè)用地等時(shí)受到影響，土地的價(jià)值下降.由《中華人民共和國憲法》和《民法通則》可知，這一部分未征土地的所有者的損失理應(yīng)得到合理補(bǔ)償.我國應(yīng)建立起土地影響評測系統(tǒng)，劃定影響等級，確定補(bǔ)償范圍，保障征地紅線外土地所有者或使用者的利益.

然后，根據(jù)影響等級，確定影響標(biāo)準(zhǔn).根據(jù)我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合征地旁邊未征用土地的受污染情況和可利用情況，劃分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：影響等級為重度影響的未征用地按當(dāng)?shù)卣鞯貥?biāo)準(zhǔn)的80%補(bǔ)償；中度影響的未征用地以征地標(biāo)準(zhǔn)的50%補(bǔ)償；輕度影響的未征用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為征地標(biāo)準(zhǔn)的20%.

再次，開放互動公共平臺，公開重要信息，全民監(jiān)督土地治理.很多國家在處理土地影響過程中，會及時(shí)公開環(huán)境治理的進(jìn)展等各種信息，提供與公眾良好的互動平臺，保障人民的知情權(quán).比如美國，有專門的官方的網(wǎng)站及時(shí)更新“棕地”、超級基金、相關(guān)政策等信息.1997年，美國環(huán)保局制定了《棕地全國聯(lián)合行動議程》（在美、英等國， 被污染的土地叫做“棕地”（Brownfield）），結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)復(fù)興和環(huán)境保護(hù)三方面，聯(lián)合公共部門、私有部門共同為治理土地污染出謀劃策.不僅美國，英國、澳大利亞、日本等很多發(fā)達(dá)國家也制定了相關(guān)的法律法規(guī)來解決土地影響問題[6].我國也應(yīng)該有公開重要信息的制度和平臺，設(shè)立官方網(wǎng)站和登記簿，以便充分調(diào)動公眾參與的積極性，實(shí)行全民監(jiān)督，以此督促土地治理手段的施行.

4 實(shí)證分析

以征用土地用于交通用地為例.先來看征地用于交通用地可能給周圍土地帶來積極影響.首先，最直接的好處的是帶來了交通上的便捷.公路使人們的出行變得方便，生活更加便利，與外界聯(lián)系加強(qiáng)，幸福感指數(shù)提高.然后，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展.優(yōu)美的風(fēng)景加上便利的交通，可以吸引大量游客來休閑娛樂，讓村子的景觀價(jià)值達(dá)到最優(yōu)，并帶來可觀的利潤.再次，使個(gè)體戶得以發(fā)展.道路交通一旦便利了，游客流量和各種車輛的數(shù)量也會相應(yīng)增加.個(gè)體戶經(jīng)營的飯店、“農(nóng)家樂”、旅店、車輛維修等等也會隨之興旺.如 “農(nóng)家樂”的流行興起積極推動了近郊農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[13].征地用于交通用地也有可能給村民們帶來諸多消極影響.首先，公路兩旁常常垃圾堆積嚴(yán)重.往來的車輛帶來很多生活垃圾，影響村容村貌、村民出行及車輛通行.然后，大部分公路因?yàn)槿≈钡脑蛞獜拇逯写┻^，車輛發(fā)出的噪聲污染影響人們的日常生活.其次，車輛速度快，容易導(dǎo)致交通事故的發(fā)生，給附近村民造成生活和心理的壓力.再次，如果因?yàn)樾蘼穼⒕用竦囊徊糠滞恋卣饔?，但因此破壞了居民其余土地的完整和連續(xù)性，將給耕種、出行等造成困難.最后，過往交通車輛帶來公路兩側(cè)土壤重金屬污染，影響村民種植生產(chǎn)和身體健康.以影響最為嚴(yán)重的公路兩側(cè)土壤重金屬污染為例.

由高速公路兩側(cè)表層土壤重金屬污染研究可知，高速公路運(yùn)營年限是影響公路兩側(cè)土壤理化特性的重要因素.Mn，Pb和Co的非穩(wěn)定態(tài)含量較高，約占總量的40%～66%，可被植物直接吸收利用和發(fā)生遷移轉(zhuǎn)化，具有較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn).前人對西寶高速公路、西戶高速公路、西柞高速公路三條高速公路兩側(cè)土壤中重金屬污染進(jìn)行了詳細(xì)的測量，測量結(jié)果表明，土壤中重金屬污染大部分屬于輕度污染，其中部分采樣點(diǎn)Co和Cr達(dá)到中度污染水平.Cu，Pb，Zn，Ni和Mn主要受高速公路運(yùn)營的影響[12].假設(shè)高速公路位于平地，重金屬As，Co，Cr，Cu，Mn，Ni，Pb和Zn統(tǒng)稱為重金屬污染物，在采樣斷面上距離路基 25，50，75，100，125，150，175，200 m的距離，路兩側(cè)對稱布設(shè)采樣點(diǎn)，見圖1.

土地污染具有隱蔽性、復(fù)雜性、滯后性、積累性和不可逆性等特點(diǎn)，所以土地污染造成的自然影響十分嚴(yán)重.由圖1可以得出結(jié)論：高速公路兩旁距離0～50 m的土地都屬于重度影響.距離50～150 m的土地屬于中度影響，距離150～200 m的土地屬于輕度影響.重度影響的土地?zé)o法用于生產(chǎn)；中度影響的土地也不適宜種植生產(chǎn)；輕度影響的土地隨著高速公路的運(yùn)營年限的累積受到的重金屬污染危害也將累積.這部分土地雖然是未征用土地，但因征地而使得土地的價(jià)值下降，造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失，因此這部分損失理應(yīng)得到補(bǔ)償，這就需要在制定新的土地管理法時(shí)對這種補(bǔ)償進(jìn)行充分的考慮，并確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保障未征但受被征土地影響的土地使用者的權(quán)益.

5 結(jié)語

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式基本達(dá)成了社會共識，但征地后產(chǎn)生的矛盾卻接連不斷.這是由于我國征用土地時(shí)，土地利用規(guī)劃有時(shí)是不明確的，征地后的土地開發(fā)過程中與開發(fā)之后，紅線內(nèi)土地對紅線外土地產(chǎn)生了影響，但國家沒有明確法律規(guī)定對產(chǎn)生的影響進(jìn)行補(bǔ)償.國外在征用土地時(shí)其土地用途是明確的，其法律不僅規(guī)定被征土地的補(bǔ)償，還考慮了被征土地利用后對相鄰?fù)恋禺a(chǎn)生的影響，所以國外的征地矛盾遠(yuǎn)低于我國.其實(shí)《中華人民共和國憲法》和《民法通則》等法律對相鄰權(quán)也進(jìn)行了明確規(guī)定，這為征地紅線外補(bǔ)償提供了有力的法律依據(jù).以交通用地為例對征地紅線外補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)提出設(shè)想并進(jìn)行了實(shí)證分析，但補(bǔ)償責(zé)任主體的確定、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償力度的界定有待進(jìn)一步探討，為制定有關(guān)法律規(guī)定提供依據(jù).

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（編輯 陳笑梅）