谷樹忠，李維明

（國務(wù)院發(fā)展研究中心，100010，北京）

習(xí)近平總書記高度重視國家水安全問題，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方略，將節(jié)水放在了水利工作的第一位，突出了節(jié)水工作的重要性和緊迫性。

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。節(jié)水必須有良法，必須以良好的制度為保障。

節(jié)水，主要依靠技術(shù)、投入、管理和制度，其中，制度是關(guān)鍵。沒有一個好的制度，便不可能真正、持續(xù)、有效地節(jié)水。好的節(jié)水制度，可以促進(jìn)節(jié)水技術(shù)的創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用；好的節(jié)水制度，可以充分調(diào)動社會各界節(jié)水投入的積極性；好的節(jié)水制度，可以促進(jìn)節(jié)水科學(xué)、有效的管理；好的節(jié)水制度，可以增強(qiáng)社會節(jié)水意識、主動性和創(chuàng)造性。好的節(jié)水制度，是節(jié)水的前提、基礎(chǔ)。

對于制度，往往有不同的理解，但大致可分為廣義的制度和狹義的制度。狹義的制度，主要包括法律法規(guī)、管理體制、市場機(jī)制等；廣義的制度，既包括狹義的制度，也包括民眾的習(xí)慣、觀念等。在此，主要側(cè)重討論狹義的制度，即重點(diǎn)討論節(jié)水的法律法規(guī)、管理體制和市場機(jī)制等。

一、關(guān)于我國節(jié)水制度基本框架的設(shè)計

1.構(gòu)建節(jié)水制度框架的基本思路

節(jié)水制度須為一系列目標(biāo)相向、關(guān)系匹配制度的集成。節(jié)水是一項系統(tǒng)工程，既涉及體制問題，也涉及機(jī)制問題，更有法制問題；既有政府的職責(zé)，亦有社會和企業(yè)的職責(zé)。因此，節(jié)水制度決非單一的制度，也決非相互割裂、相互矛盾的制度。為促進(jìn)節(jié)水，需要建立具有我國特色的節(jié)水制度體系。

節(jié)水制度須以充分發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用為目標(biāo)。正如習(xí)近平總書記所說的 “兩手發(fā)力”，好的節(jié)水制度，既能充分調(diào)動包括企業(yè)、家庭、事業(yè)及非政府組織等全社會的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性，又能充分調(diào)動各級政府、政府各相關(guān)部門的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性。因此，節(jié)水制度是作用于各類、各級行為主體的制度。

節(jié)水制度須為集水資源、水環(huán)境和水生態(tài)于一體的制度體系。須以提高水資源利用效率為核心目標(biāo)，但亦須同時兼顧保護(hù)和治理水環(huán)境、水生態(tài)的目標(biāo)。因此，節(jié)水制度既包括直接實現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)的制度，也包括保水、治水，從而可以間接實現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)的制度，是涉及水資源、水環(huán)境、水生態(tài)各方面、全過程的制度。

2.現(xiàn)階段節(jié)水制度的基本框架

第一，愛水才能節(jié)水。不愛水的國家、民族或地區(qū)是不可能真正節(jié)水、保水的。要讓全社會和廣大人民群眾真正認(rèn)識到我國嚴(yán)峻的水情、水勢，認(rèn)識到節(jié)水的必要性、緊迫性。因此，節(jié)水制度的基礎(chǔ)在于社會和民眾的節(jié)水意識與習(xí)慣。民眾的節(jié)水意識是國家節(jié)水制度的基石。

第二，無償不能節(jié)水。節(jié)水必須做到水資源不能無償?shù)亻_發(fā)利用，開發(fā)利用就要付費(fèi)。很難想象，用水不付費(fèi)、不花錢，隨便取水的社會能成為一個節(jié)水的社會；相反，取水、用水支付水平合理的水資源費(fèi)，則有助于節(jié)水社會建設(shè)。因此，必須實行水資源有償使用制度，其核心是實施水資源費(fèi)制度。水資源有償使用制度是國家節(jié)水制度的起始點(diǎn)。

第三，有價才能節(jié)水。節(jié)水必須讓水的價值在市場上得到充分反映，讓水價作為水資源稀缺與否的信號。為此，必須要合理地確定水的價格，水價要合理，要充分反映水資源的稀缺程度、水資源開發(fā)利用成本等，還要反映水資源的供需關(guān)系。水價制度是發(fā)揮水資源配置市場調(diào)節(jié)作用的關(guān)鍵，是國家節(jié)水制度的關(guān)鍵點(diǎn)。

第四，治污也是節(jié)水。節(jié)水必須保護(hù)好水，不能無節(jié)制地排放污水，進(jìn)而影響水資源的可用性。我國的事實恰恰表明，水體的嚴(yán)重污染已經(jīng)并將持續(xù)嚴(yán)重影響水資源的可用性，是對有限水資源的極大破壞和浪費(fèi)，必須樹立“治污也是節(jié)水”的理念，提高治污水平。為此，要對污水排放實行標(biāo)準(zhǔn)管理，要征收污水排放費(fèi)，以減少污水排放，實現(xiàn)污水達(dá)標(biāo)排放。污水排放達(dá)標(biāo)和收費(fèi)制度，是國家節(jié)水制度的重要內(nèi)容。

第五，配置也能節(jié)水，抑或交易也能節(jié)水。水資源配置過程是水資源由低效率用途和使用者向高效率用途和使用者轉(zhuǎn)移的過程，從而也是水資源效率提高的過程。理論和實踐均清楚地表明，水權(quán)交易將顯著地優(yōu)化水資源的配置、提高水資源的利用效率。因此，建立健全與我國國情和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的水權(quán)交易市場，是提高水資源利用效率所必需的。水權(quán)交易制度是國家節(jié)水制度的重要方面。

第六，核算有助節(jié)水。要讓人節(jié)水，就必須讓人知道水是多還是少、是好還是劣，還要讓人知道水用到哪里去了、用水產(chǎn)生了哪些效益。這就要求必須算好水賬，也就是要開展水資源核算。所謂資源核算，簡單而言，就是對一個國家或地區(qū)的自然資源的實物量、價值量進(jìn)行核實、計算，著重計算一個時期內(nèi)的自然資源實物量及價值量的增減，并將之與經(jīng)濟(jì)總量的變化進(jìn)行對比。水資源核算就是算水賬，并關(guān)注單位GDP及單位工業(yè)增加值的水耗。水核算有助于防止水赤字，從而有助于保護(hù)水資源資產(chǎn)，有助于發(fā)揮水的最大效能，有助于節(jié)水。水資源（資產(chǎn)）核算制度是我國節(jié)水制度中需要重點(diǎn)加強(qiáng)的制度。

第七，投入少難節(jié)水。從根本上講，節(jié)水需要改善水的提取、輸配、處理、供給、使用等的設(shè)施、設(shè)備，亦需要創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用先進(jìn)適用的節(jié)水技術(shù)，離不開增加必要的投入，投入少就會嚴(yán)重影響節(jié)水進(jìn)程和水平。因此，投融資機(jī)制是節(jié)水制度的重要方面。

第八，治水統(tǒng)領(lǐng)節(jié)水。節(jié)水是治水的重要方面，治水的關(guān)鍵在各級黨委和政府，核心在各級主要領(lǐng)導(dǎo)。為此，必須建立健全以保水節(jié)水為核心目標(biāo)的治水制度，重點(diǎn)加強(qiáng)對各級黨委政府、主要領(lǐng)導(dǎo)的節(jié)水工作考核，對其任期內(nèi)的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)性狀進(jìn)行考核，并重點(diǎn)考核節(jié)水履職情況。干部節(jié)水考核制度是節(jié)水制度的重要組成部分。

總之，我國現(xiàn)階段的節(jié)水制度，應(yīng)是包括節(jié)水意識、有償使用、水價體系、污水排放、水權(quán)交易、資源核算、投資融資、干部考核等制度在內(nèi)的制度系列。

二、當(dāng)前節(jié)水問題的癥結(jié)在于制度不合理

1.我國目前水資源利用效率明顯偏低

我國目前水資源利用效率與發(fā)達(dá)國家相比有較大的差距。單位GDP、單位工業(yè)增加值的水耗均遠(yuǎn)高于歐洲和日、美等發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)灌溉水利用率也遠(yuǎn)低于世界平均水平。究其原因，既有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問題，也有生產(chǎn)技術(shù)和工藝的問題，更有體制、機(jī)制等方面的制度問題。

2.制度缺失是水資源效率低下的癥結(jié)

造成我國水資源利用效率低下的原因是多方面的，既有技術(shù)上的問題，也有投入上的問題，但從根本上看是節(jié)水制度的缺失或不合理。

第一，廣大民眾節(jié)水意識普遍淡漠。由于對我國水情、水勢的宣傳不足，加之部分地區(qū)對水危機(jī)狀況的刻意隱瞞，廣大民眾對我國特殊的水情、危機(jī)的水勢了解不充分，加之社會道德水準(zhǔn)的下降，特別是社會公德意識的弱化，我國愛水、親水、保水、節(jié)水的傳統(tǒng)文化、道德和意識大大弱化。目前廣大民眾的節(jié)水意識普遍淡漠，這極其不利于建設(shè)節(jié)水型社會。增強(qiáng)廣大民眾的節(jié)水意識已勢所必然。

第二，水資源有償使用未普遍推行。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思維慣性的影響，受水資源初始產(chǎn)權(quán)不明晰的制約，受保護(hù)農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民弱勢群體思想的支配，以及受過度強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會穩(wěn)定的思想支配，加之對取水、用水失之監(jiān)管，水資源有償使用制度在我國尚未全面實施，尤其在廣大農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，水資源有償使用制度近乎空白，無償取水用水助長了過度取水、用水和浪費(fèi)水。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的水資源有償使用已勢所必然。

第三，水價尚難反映水資源稀缺度。關(guān)于水價的理論爭議長期存在并影響至今，關(guān)于水價的基本構(gòu)成也有不同的看法，關(guān)于水價是高了還是低了更有不同認(rèn)識。但鑒于水資源利用效率普遍偏低、浪費(fèi)普遍嚴(yán)重的現(xiàn)實，水價過低是其主要原因之一。水價尚不足以反映水資源的真實稀缺程度，尚不足以反映供水全成本，是導(dǎo)致不節(jié)水、浪費(fèi)水的主要原因。為此，調(diào)整水價，特別是在水資源嚴(yán)重缺乏的地區(qū)提高水價，實施用途、用量差異化的水價體系已勢所必然。

第四，污水不達(dá)標(biāo)和無償排放嚴(yán)重。工業(yè)和城市污水排放已經(jīng)得到較為有效的監(jiān)管，達(dá)標(biāo)排放和污水排放費(fèi)征收水平有了較為顯著的提升。然而，村鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)及偏遠(yuǎn)地區(qū)的污水排放監(jiān)管水平還較低，污水排放達(dá)標(biāo)率還很低，污水排放費(fèi)率及征收率均還很低，從而農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)及偏遠(yuǎn)地區(qū)污水排放往往成為水體污染的主要來源。實現(xiàn)村鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和偏遠(yuǎn)地區(qū)污水達(dá)標(biāo)排放的有償排放，以及提高工業(yè)和城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已勢所必然。

第五，水權(quán)交易市場發(fā)育較為遲滯。水權(quán)交易以水權(quán)確權(quán)為基礎(chǔ)。水權(quán)在我國是一個歷史不長的新生事物。目前，我國水權(quán)確權(quán)還存在理論、方法及法律等方面的問題。雖然確權(quán)有難度，但在部分地區(qū)已經(jīng)卓有成效地開展了水權(quán)交易試點(diǎn)與探索，包括地區(qū)之間的水權(quán)交易、部門或用途之間的水權(quán)交易以及用戶之間的水權(quán)交易。但從總體上看，水權(quán)交易市場發(fā)育較為遲緩，不利于水資源的市場化配置，不利于以市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)水，培育水權(quán)交易市場已勢所必然。

第六，水資源核算尚未全面開展。盡管資源核算的理念、理論和方法早在20世紀(jì)90年代初即已引入我國，并進(jìn)行了持續(xù)不斷的嘗試和探索，但由于長期以來受“GDP至上”的發(fā)展理念支配，強(qiáng)調(diào)要充分考慮資源消耗和環(huán)境破壞之代價的可持續(xù)發(fā)展（科學(xué)發(fā)展）理念并未真正居支配地位，從而包括水資源核算在內(nèi)的資源核算尚未真正全面開展。生態(tài)文明體制改革已經(jīng)將相關(guān)內(nèi)容納入，深入開展包括水資源核算在內(nèi)的自然資源核算已勢所必然。

第七，水利投資融資機(jī)制嚴(yán)重缺失。受上述諸多因素的共同影響，加之財政支出制度的既有慣性，資源環(huán)境領(lǐng)域投資政策的模糊或搖擺，以及水利投資 （包括水資源開發(fā)利用投資、水環(huán)境治理投資、水生態(tài)修復(fù)投資、重大綜合水利工程投資等）的正外部性特質(zhì)，水利投資融資的激勵、安全和保障機(jī)制尚嚴(yán)重缺失，與規(guī)模巨大的水利投資需求相比嚴(yán)重不足。改革和完善水利投資融資機(jī)制已勢所必然。

第八，節(jié)水績效尚未納入干部考核。改革開放最顯著的一點(diǎn)是確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的指導(dǎo)思想，進(jìn)而強(qiáng)化了GDP目標(biāo)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想，干部考核“唯GDP論英雄”，支撐了GDP的30多年持續(xù)快速增長。然而，不協(xié)調(diào)、不均衡、不可持續(xù)的問題越來越嚴(yán)重，并由此導(dǎo)致日益嚴(yán)峻的資源、環(huán)境、生態(tài)形勢。建立健全與“五個建設(shè)”協(xié)同推進(jìn)的總目標(biāo)和總部署相一致的干部考核體系，并重點(diǎn)將節(jié)水、保水純凈納入考核范疇已勢所必然。

三、改革和實施中國特色的節(jié)水制度

1.樹立全民愛水保水節(jié)水意識

樹立“愛水才能節(jié)水”的理念，加強(qiáng)國家、地區(qū)的水情、水勢、水策的宣傳，增強(qiáng)廣大民眾的水危機(jī)意識。切勿因為擔(dān)心引發(fā)社會恐慌而人為遮掩已處于或瀕臨危機(jī)的水情、水勢。利用好“世界水日”“中國水周”“水論壇”“節(jié)水社區(qū)”，以及廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等平臺，加強(qiáng)節(jié)水意識、節(jié)水技能的宣傳普及，開展節(jié)水知識競賽、技能比賽等，讓廣大民眾想節(jié)水、會節(jié)水、能節(jié)水。加強(qiáng)中小學(xué)資源環(huán)境國情教育，讓兒童少年了解水情、水勢、水策，增強(qiáng)節(jié)水光榮、費(fèi)水可恥的意識，節(jié)水也從娃娃抓起。

2.嚴(yán)格實施水資源有償使用制度

樹立“有償才能節(jié)水”的理念，進(jìn)一步健全水資源有償使用制度，嚴(yán)格實施水資源費(fèi)制度。一是要在宣傳教育的基礎(chǔ)上，積極、穩(wěn)妥地擴(kuò)大水資源費(fèi)的征收范圍，向農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)延伸，改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村用水不繳納水資源費(fèi)的傳統(tǒng)。鑒于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受和心理承受能力有限的問題，以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在水權(quán)中的特殊地位，為保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的利益，可對水資源費(fèi)進(jìn)行返還。二是要在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，提高水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，以最大限度地彌補(bǔ)水源地保護(hù)水資源的代價和成本。三是要在加強(qiáng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，最大限度地提高水資源費(fèi)向水源地的分配比例，以保護(hù)水源地的水資源保護(hù)積極性。

3.改革、完善和執(zhí)行水價制度

樹立“適價才能節(jié)水”的理念，高度重視和充分發(fā)揮價格在節(jié)水中不可替代的重要作用，改革、完善和執(zhí)行科學(xué)的水價制度。一是要改革完善供水價格，使之能反映取水、水處理、輸配水等實際成本。二是要建立水源差異化的供水價格體系，鼓勵和支持利用再生水，實現(xiàn)適水適用，減少對清水的消耗。三是要建立用途、用量、用時差異化的終端水價體系，實行階梯水價，鼓勵廣大用戶適水適用、限量用水、擇機(jī)用水。四是要加強(qiáng)對水價制定、計收等程序的監(jiān)管，防止水價、供水成本“黑箱”“黑洞”現(xiàn)象。水價聽證要更科學(xué)、更規(guī)范、更透明、參與更廣泛、更有代表性。

4.強(qiáng)化污水排放達(dá)標(biāo)與收費(fèi)制度

樹立“治污也是節(jié)水”的理念，提高污水處理、水體治理的水平。一是要堅決實施污水達(dá)標(biāo)排放許可制度，根據(jù)各類污染源的生產(chǎn)技術(shù)、工藝的發(fā)展水平及內(nèi)部污染處理能力等因素，科學(xué)、有序地提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)，迫切需要改變排放標(biāo)準(zhǔn)低于水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不合理狀況。二是要強(qiáng)化污水排放收費(fèi)制度，根據(jù)污水處理能力、成本及投資等因素，科學(xué)、規(guī)范地調(diào)整污水處理費(fèi)（標(biāo)準(zhǔn)），為污水處理市場化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是要積極探索、創(chuàng)新和實行水體環(huán)境或污水第三方治理，積極借鑒和試行 PPP（Public-Private Partner，政 府和社會資本合作）等治理模式。

5.積極有序地實施水權(quán)交易制度

樹立“交易也能節(jié)水”的理念，積極、有序、規(guī)范地推進(jìn)水資源確權(quán)，明確“以流域為單元、兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和水資源需求”的確權(quán)思路，在加強(qiáng)水資源總量管控的前提下，探索逐級確權(quán)到省、到市、到縣、到鄉(xiāng)、到村、到社區(qū)的路徑。著力推進(jìn)水資源的市場化配置，在加強(qiáng)取水監(jiān)管、尊重市場規(guī)律、尊重流域?qū)傩?、政府積極引導(dǎo)、社會主導(dǎo)參與的基礎(chǔ)上，探索設(shè)立規(guī)模不等的水權(quán)交易市場，推進(jìn)地區(qū)間、用途間、用戶間的水權(quán)交易，優(yōu)化水資源配置，提高水資源利用效率。

6.積極有序地推進(jìn)水資源資產(chǎn)核算制度

樹立“算賬有助節(jié)水”的理念，以及“水資源資產(chǎn)是最寶貴的自然資源資產(chǎn)”的理念，積極有序地推進(jìn)水資源資產(chǎn)核算。一是明確水資源資產(chǎn)核算的目的。目的在于調(diào)查、調(diào)價、保護(hù)、利用和管理好有限、寶貴的水資源資產(chǎn)，以支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。二是明確水資源資產(chǎn)核算的主體。在現(xiàn)階段，主體是政府綜合部門及相關(guān)的水資源主管部門，非政府機(jī)構(gòu)或組織亦可積極地參與其中，提供必要的方法、手段、處理等方面的支撐。三是明確水資源資產(chǎn)核算的內(nèi)容。應(yīng)主要包括水資源數(shù)量、質(zhì)量、價值量等方面的變化，以及用途結(jié)構(gòu)方面的變化。四是明確水資源資產(chǎn)核算的賬戶形態(tài)。一般采用增減賬戶，核算資產(chǎn)的平衡（赤字或盈余）情況。五是明確水資源資產(chǎn)核算結(jié)果的應(yīng)用。主要用于系統(tǒng)掌握一個地區(qū)的水資源資產(chǎn)及其變化情況，并用以考核政府的工作績效，校正水資源開發(fā)利用路徑、速度與規(guī)模等。

碧水繞皇城（筒子河）

7.建立健全節(jié)水投入保障機(jī)制

樹立“多投入多節(jié)水”的理念，建立健全節(jié)水投入機(jī)制。一方面，重視節(jié)水的“正外部性”特點(diǎn)，加大各級政府財政對節(jié)水的支持力度，重點(diǎn)加強(qiáng)對節(jié)水設(shè)施、節(jié)水工程、節(jié)水技術(shù)的投入力度或補(bǔ)助力度，并注重節(jié)水投入或補(bǔ)助由城市向農(nóng)村延伸、由工業(yè)向農(nóng)業(yè)延伸。優(yōu)先加大各級財政對農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入或補(bǔ)助力度，重點(diǎn)增加對農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)等方面的投入、補(bǔ)助力度，大力提高農(nóng)業(yè)用水效率。另一方面，要通過水價、水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)等調(diào)整，為社會資本進(jìn)入節(jié)水領(lǐng)域提供更大、更明確的經(jīng)營、營利空間，以最大限度地調(diào)動社會投資節(jié)水的積極性。在此方面，可參照合同能源管理的模式，探索合同節(jié)水管理的模式。

8.建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)水工作考核制度

樹立“治水才能節(jié)水”的理念，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部治水工作考核，將治水成效納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的考核范疇。適應(yīng)建立健全生態(tài)文明體制的要求和趨勢，適應(yīng)改革干部考核制度的要求和趨勢，將治水等資源、環(huán)境、生態(tài)工作成效納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部考核范疇已勢在必行。為此，要強(qiáng)調(diào)干部是節(jié)水制度的制定者、執(zhí)行者、守護(hù)者。對在任干部要實行水資源水環(huán)境水生態(tài)（水生態(tài)文明建設(shè)）科學(xué)評價與考核制度；對離任干部要實行水資源資產(chǎn)離任審計制度；對退休干部實行水資源水環(huán)境水生態(tài)破壞責(zé)任終身追究制度。