扶貧再升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎

蘇清濤

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，扶貧開發(fā)有助于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，創(chuàng)造消費(fèi)和投資需求，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎

與過去的扶貧方式相比，當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧有哪些新亮點(diǎn)？在具體實(shí)施中，又會(huì)遇到怎樣的困難？未來，扶貧工作又將會(huì)出現(xiàn)什么新趨勢？

帶著諸多疑問，本刊記者跟中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴教授、華中師范大學(xué)減貧與鄉(xiāng)村治理研究中心主任陸漢文教授進(jìn)行了對(duì)話。

不能把“精準(zhǔn)扶貧”等同于項(xiàng)目到戶到人

《新城鄉(xiāng)》：在過去的扶貧工作中，大部分扶貧資金都投入到了大型項(xiàng)目建設(shè)上，到村入戶的很少。有哪些措施可以保障扶貧資金按時(shí)足額發(fā)放給“最需要的人”？

陸漢文：不能把“精準(zhǔn)扶貧”等同于項(xiàng)目到戶到人，進(jìn)而與區(qū)域發(fā)展對(duì)立起來?！熬珳?zhǔn)扶貧”是注重受益結(jié)果到戶到人，并不等于項(xiàng)目到戶到人。它既包括要精準(zhǔn)到戶到人的資金和項(xiàng)目安排，如貧困人口技能培訓(xùn)、大病救助等；也包括更大區(qū)域（如縣、連片特困地區(qū)）建設(shè)的項(xiàng)目，如貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品物流及市場體系建設(shè)、教育服務(wù)質(zhì)量的提高等。如果沒有大環(huán)境的同步改善，僅在農(nóng)戶或村莊層面用力，就成了只見樹木不見森林的做法，最終會(huì)出現(xiàn)花了很多功夫，卻見不到明顯效果的局面。

汪三貴：很多貧困戶對(duì)資金的使用能力有限，你直接發(fā)資金，也幫助不了他。過去的輸血式扶貧，比較注重資金入戶，而現(xiàn)在的開發(fā)式扶貧，只有低保、醫(yī)療救助等社會(huì)保障類的資金才需要入戶，涉及到產(chǎn)業(yè)的資金，都不必直接發(fā)給扶貧對(duì)象。重點(diǎn)是資金與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，把資金給合作社、給更有經(jīng)營能力的人，讓他們?nèi)?chuàng)收，只要能讓貧困戶從中受益就行了。

《新城鄉(xiāng)》：但在以往，一些地方上的扶貧項(xiàng)目存在“能人”受益多而貧困戶受益少、甚至靠邊站的現(xiàn)象，這使減貧成效大打折扣。現(xiàn)在，我們有沒有形成一種機(jī)制來減少這種現(xiàn)象？

陸漢文：這是一種很普遍的現(xiàn)象，因?yàn)槟苋擞懈鼜?qiáng)的“能力”去俘獲那些項(xiàng)目。至于如何保障貧困戶從項(xiàng)目中受益，這就是利益分配環(huán)節(jié)的問題了。精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)就是，讓地方政府探索利益分配機(jī)制，說實(shí)話這個(gè)很難！總的來說，建立健全信息公開機(jī)制和引入社會(huì)參與機(jī)制是解決問題的一個(gè)重要方向。

汪三貴：可以考慮將貧困戶“搭售”給大戶和“能人”，即你想要使用這些資金的話，就要把這幾個(gè)貧困戶給“帶起來”。

自下而上與市場機(jī)制

《新城鄉(xiāng)》：現(xiàn)在的扶貧“新常態(tài)”下，對(duì)干部的素質(zhì)提出了哪些新的要求和考驗(yàn)？

陸漢文：精準(zhǔn)扶貧要求干部切實(shí)以貧困人口和社區(qū)為中心，要注重經(jīng)由自下而上的途徑解決問題。這是我們很多干部不適應(yīng)的，他們習(xí)慣于自上而下行使“權(quán)力”、“當(dāng)官”，而完全自上而下不可能從根本上解決精準(zhǔn)扶貧問題。

《新城鄉(xiāng)》：通過“自下而上”的方式使扶貧項(xiàng)目與當(dāng)?shù)貙?shí)際契合，具體有哪些工作可做？

陸漢文：一是發(fā)揮社區(qū)的作用，保障扶貧對(duì)象的參與權(quán)、決策權(quán)。二是通過購買公共服務(wù)，發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織等社會(huì)力量的作用。

《新城鄉(xiāng)》：關(guān)于提高扶貧資金的使用效率，有一個(gè)“解決打醬油的錢不能買醋”的說法，這在實(shí)施過程中會(huì)遇到哪些困難？

汪三貴：以前，資金都是以項(xiàng)目的名義分配的，項(xiàng)目是上級(jí)給的，而資金的額度又定得很死，但實(shí)際運(yùn)作中，每個(gè)地方的情況都千差萬別。因而，資金的分配很容易脫離實(shí)際，導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目的錢不夠，另外一個(gè)項(xiàng)目上的錢雖然花不完，但又不能挪作他用。

陸漢文：這實(shí)際上是中央和地方的關(guān)系問題，也是條條和塊塊的關(guān)系問題。解決的基本方向是把該下放給地方的權(quán)力下放給地方，面臨的根本挑戰(zhàn)則是建立符合我國實(shí)際的自上而下的監(jiān)管機(jī)制，從而防止“一放就亂”。

《新城鄉(xiāng)》：在扶貧工作中，政府應(yīng)該如何與市場“分權(quán)”？

陸漢文：產(chǎn)業(yè)扶貧主要靠發(fā)揮市場機(jī)制的作用，把生產(chǎn)經(jīng)營等應(yīng)該由市場去承擔(dān)的事務(wù)都留給市場。政府主要是通過財(cái)政補(bǔ)貼和信貸、保險(xiǎn)等措施予以引導(dǎo)和支持。

但市場并不會(huì)給貧困人口特殊照顧，政府就要通過政策措施（如補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等）激勵(lì)市場給予貧困人口特殊照顧。此外，市場行為必然會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，政府還要采取措施防止風(fēng)險(xiǎn)被轉(zhuǎn)嫁給貧困人口。

未來的戰(zhàn)略高度

《新城鄉(xiāng)》：一些地方的情況是，“有點(diǎn)本事”的人都離開了農(nóng)村，倘若扶貧的結(jié)果也是這樣，讓脫貧的農(nóng)民“率先進(jìn)城”，這可能會(huì)使農(nóng)村更加凋敝。如果看待扶貧跟城鎮(zhèn)化的關(guān)系？

汪三貴： 這是一個(gè)不可避免的趨勢。不過，能人出去之后，也有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，這也會(huì)帶動(dòng)貧困戶致富。當(dāng)然，農(nóng)村空心化后，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的人均成本會(huì)比較高，這個(gè)時(shí)候，可能要考慮讓村民集中居住，或者村莊合并。

陸漢文：開發(fā)式扶貧有三條基本途徑，一是通過教育和營養(yǎng)衛(wèi)生防止貧困代際傳遞，讓下一代有公平的升學(xué)就業(yè)機(jī)會(huì)；二是通過轉(zhuǎn)移就業(yè)讓一部分貧困人口進(jìn)城謀生發(fā)展，融入城鎮(zhèn)；三是通過農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展幫助留在農(nóng)村的貧困人口增收，并過上更加幸福美好的生活。所以，城鎮(zhèn)化為扶貧提供了機(jī)會(huì)。

空心化本身不是問題，空心化后的農(nóng)村會(huì)有一個(gè)重新的優(yōu)化發(fā)展過程，關(guān)鍵是要給予農(nóng)村支持，防止城鄉(xiāng)分化。

《新城鄉(xiāng)》：在貧困家庭里，往往是經(jīng)濟(jì)壓力迫使孩子初中畢業(yè)就出去打工了。如何阻止貧困的代際傳遞？

陸漢文：讓孩子出去打工，對(duì)貧困家庭來說，實(shí)際上是理性的選擇。盡管這在一定程度上導(dǎo)致了代際傳遞，但其根本原因不在于貧困家庭的這種選擇，而在于全社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)。對(duì)于貧困家庭來說，即使硬撐著讀更多書，恐怕也不能擺脫貧困的代際傳遞問題。

社會(huì)地位的代際傳遞有一定的必然性，人類很難完全解決這個(gè)問題。因此，政府和全社會(huì)要做的，一是通過社會(huì)保護(hù)網(wǎng)，讓最貧困的那一部分人也有生存和發(fā)展機(jī)會(huì)；二是通過稅收和公平就業(yè)創(chuàng)業(yè)等措施，減少貧富分化，防止富人和窮人之間的鴻溝越拉越大。

《新城鄉(xiāng)》：扶貧工作可否被視為一個(gè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的新引擎？

陸漢文：扶貧工作正在上升到一個(gè)新的戰(zhàn)略高度：經(jīng)濟(jì)和政治的高度。

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃即明確將扶貧開發(fā)作為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要推進(jìn)力量。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，扶貧開發(fā)有助于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，創(chuàng)造消費(fèi)和投資需求，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。

更重要的，扶貧開發(fā)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”的有效抓手，對(duì)于彰顯社會(huì)的公平正義具有重大意義，因而還需要置于政治的高度加以審視。