王迎慶

摘 要：詳細闡述了安徽省建設(shè)用地增減掛鉤實施情況及實施成效，并從指標運行交易、實施時空程序、審批管理權(quán)限、保護農(nóng)民利益、監(jiān)管技術(shù)水平等方面，提出安徽省未來城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目建設(shè)保障措施，以期為安徽省開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目建設(shè)提供實踐參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；增減掛鉤；保障對策；安徽

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）09-11-03

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，中國建設(shè)用地的需求量大幅增加，由于土地的有限性和稀缺性，土地供需矛盾日益突出。為了保住1.2億hm2耕地紅線，保障國家糧食安全，必須從優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過集約節(jié)約集體建設(shè)用地，盡可能滿足日益增長的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地需求。為此，中國自2008年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）政策全面實施以來，在改善農(nóng)村居住環(huán)境，促進新農(nóng)村建設(shè)，保障土地集約利用，保護耕地總量平衡，拉動城鄉(xiāng)投資消費需求，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。通過各級部門貫徹實施增減掛鉤項目，取得一定成就，同時也出現(xiàn)諸多問題，一些學者已從政策制度[1-2]、潛力測算[3]、模式設(shè)計[4]、效益評價[5]等方面進行了深入研究，也有結(jié)合地方實際展開針對性研究[6-7]，均取得較好研究成果。但由于各地方差異而導致各有特征及特色，在此結(jié)合安徽省增減掛鉤實際開展情況，分析安徽省增減掛鉤實施成效，從指標運行交易、實施時空程序、審批管理權(quán)限、保護農(nóng)民利益、監(jiān)管技術(shù)水平等方面提出保障政策，確保全省未來增減掛鉤項目順利推進。

1 研究區(qū)概況

安徽省位于中國東南部，緊鄰中國經(jīng)濟最具發(fā)展活力的長江三角洲地區(qū)，東有江蘇、浙江，北接山東，是承接沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前沿地帶，西有湖北、河南，南有江西，是中國實施西部大開發(fā)、加快中部崛起戰(zhàn)略的橋頭堡，具有獨特的承東啟西、連南接北的區(qū)位優(yōu)勢。全省地形地貌呈現(xiàn)多樣性，長江和淮河自西向東橫貫全境，可分為淮北平原、江淮丘陵、皖西大別山區(qū)、沿江平原、皖南山區(qū)等5個自然區(qū)域，主要山脈有大別山、黃山、九華山與天柱山等。長江流經(jīng)安徽南部，境內(nèi)全長416km，淮河流經(jīng)安徽北部，境內(nèi)全長430km，新安江為錢塘江正源，境內(nèi)干流長240km。長江水系湖泊眾多，較大的有巢湖、龍感湖、南漪湖等，其中巢湖面積800余km2，為中國五大淡水湖之一。

2 安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施及成效

2.1 增減掛鉤本質(zhì)內(nèi)涵 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤（以下簡稱增減掛鉤），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標[8]（圖1）。

圖1 建設(shè)用地增減掛鉤示意

2.2 增減掛鉤開展情況 2008年，安徽省被列入全國第二批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點省，并按照“政府引導、群眾自愿、封閉運行、規(guī)范管理”的總體要求，共批準實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目651個，批準使用掛鉤指標1.55萬hm2。通過調(diào)查走訪的情況來看，項目區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到了改善，建設(shè)用地利用水平大為提高，達到了“發(fā)展得空間、政府得民心、農(nóng)民得實惠”三贏局面，取得了預期效果。

2.2.1 提前做好謀劃，規(guī)范工作程序 2006年，安徽省在尚未列入城鄉(xiāng)增減掛鉤試點省的情況下，依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）和國土資源部《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號）文件精神，及時印發(fā)了《關(guān)于做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》（皖政辦[2006]263號），提前部署、積極籌備增減掛鉤試點工作。多年來，安徽省一直要求各地積極開展農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力普查，做好增減掛鉤實施項目前期民意調(diào)查，建立項目儲備庫。與此同時，對照國家文件規(guī)定，及時出臺諸多配套地方項目實施的具體規(guī)章制度，進一步規(guī)范掛鉤實施規(guī)劃編制、報批、實施、驗收、監(jiān)管、報備和計劃管理等環(huán)節(jié)。

2.2.2 因地制宜管理，差別化開展增減掛鉤 全省地貌皖北以平原為主，江淮以丘陵為主，皖西、皖南以低山為主，特殊地形地貌特點決定了各地農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力、難度、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平上存在差異，也影響各地政府開展這項工作的重視程度。例如皖北地區(qū)，一方面由于農(nóng)業(yè)比重大，農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化水平低，城鎮(zhèn)建設(shè)相對滯后，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，農(nóng)村大部分房屋建于20世紀70年代和80年代，近年來農(nóng)民收入也有著很大提高，翻建新房意愿強烈；另一方面該地區(qū)地勢平坦，村莊占地面積大且易于復墾，同時復墾后耕地比重高，當?shù)卣痛寮w經(jīng)濟組織積極性高，統(tǒng)籌全省并有差別的對皖北地區(qū)實行了政策傾斜。

2.2.3 優(yōu)先保障農(nóng)民權(quán)益，確保項目有序推進 改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件是增減掛鉤的主要目標之一，安徽省在開展掛鉤試點工作時把群眾工作放在首位，一切以維護農(nóng)民利益為出發(fā)點和落腳點。為防范地方政府片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的傾向，全省要求各地在安排掛鉤周轉(zhuǎn)指標時必須優(yōu)先保障農(nóng)村建新所需，比例不得低于10%；建新區(qū)因規(guī)劃調(diào)整或其他特殊情況無法實施，確需局部調(diào)整農(nóng)村建新區(qū)位置的，應(yīng)確保調(diào)整后的位置仍在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)，不得調(diào)整到城鎮(zhèn)，為農(nóng)村提供更大的發(fā)展空間；在拆舊地塊完成復墾并通過驗收后，涉及征收集體土地的建新地塊（除用于農(nóng)民安置地塊外）方可單獨辦理土地征收審批手續(xù)。

2.3 增減掛鉤成效分析

2.3.1 加強耕地保護，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè) 到目前為止，全省共批準掛鉤項目651個，復墾耕地1.6萬hm2，在滿足新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)用地需求的同時，保障了項目區(qū)內(nèi)耕地數(shù)量有增加、質(zhì)量不降低的要求。在項目實施中，推廣將拆舊復墾與建新占用耕地表土層剝離相結(jié)合等方法，高標準規(guī)劃設(shè)計，整理形成了一批配套設(shè)施齊全、與周邊農(nóng)田成片連方的耕地。與此同時，隨著農(nóng)民向中心村和城鎮(zhèn)積聚，促進了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，原承包土地交由種植大戶或統(tǒng)一交由集體組織專業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)業(yè)集約化程度得到提升，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

2.3.2 提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局 近年來隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大，嚴格的耕地保護制度對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模進行了控制。一方面城市建設(shè)矛盾突出，用地十分緊張，另一方面大量村莊外廓不斷擴大，用地鋪張，村內(nèi)廢棄土地增多，部分村莊明顯趨于空殼化。一些“空心村”和老村莊占用的土地，耕不好耕，用不好用，造成了土地資源的極大浪費。掛鉤工作啟動至今，全省累計批準使用掛鉤指標1.55萬hm2。有力地保障了各地經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地需求，有效緩解了全省新增建設(shè)用地指標不足的壓力。同時，通過開展掛鉤工作，實行有計劃的拆建，可以在一定程度上改變居民點多、散、亂的狀況，解決“空心村”問題，達到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果。全省經(jīng)批準實施的掛鉤項目，累計復墾農(nóng)村建設(shè)用地1.72萬hm2。安排農(nóng)村建新用地0.28萬hm2，其中農(nóng)民安置用地為0.09萬hm2，用地規(guī)模僅為原有規(guī)模5.3%；安排城鎮(zhèn)建新1.26萬hm2，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)趨于合理，使用效率得到提升。

2.3.3 做好民生工程，構(gòu)建和諧社會 全省上一輪的建房高峰處在20世紀80年代中期，已有20多年，當前房屋狀況和建設(shè)標準，對安全管理構(gòu)成很大的隱患。甚至還有一些房屋是20世紀60、70年代建造，年久失修，破敗不堪，在發(fā)生大風、暴雨、暴雪等自然災害時，極易發(fā)生倒塌事故。農(nóng)民住房安全，成為許多農(nóng)村干部最為擔心的問題。通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，新建大批高標準的新型民居，有效了化解廣大農(nóng)村的安全隱患。增減掛鉤項目建設(shè)以滿足群眾利益需要為出發(fā)，是當前安徽省農(nóng)村一項極其重要的民生工程，有力促進農(nóng)村用地和諧調(diào)整。

3 增減掛鉤保障政策

3.1 促進區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，放寬掛鉤項目區(qū)域設(shè)置限制 根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點不同，一些地區(qū)有資源、有意愿、沒資金，一些地區(qū)有資金、沒資源，在遵循土地市場規(guī)律、優(yōu)化土地資源配置的基礎(chǔ)上，在確保節(jié)約出來的掛鉤指標優(yōu)先用于農(nóng)民新居和農(nóng)村建設(shè)前提下，創(chuàng)新掛鉤土地指標管控措施，將剩余的掛鉤指標在一定區(qū)域范圍內(nèi)進行有償調(diào)劑，掛鉤指標收益全部返還項目區(qū)。不僅可以解決農(nóng)村沒錢要發(fā)展和城市發(fā)展沒指標的矛盾，同時由于掛鉤指標擴大使用范圍，有利于實現(xiàn)土地級差收益最大化，為農(nóng)村地區(qū)爭取更多的發(fā)展資金。為了使這項工作能順利推進，建議掛鉤節(jié)余的建新指標可在省轄市范圍內(nèi)進行流通，上級主管部門要加強對流通指標在點上的精準掌控，確保項目實施穩(wěn)妥有效。

3.2 改進掛鉤實施程序，合理安排空間時序 現(xiàn)行掛鉤項目區(qū)設(shè)置是拆舊區(qū)和建新區(qū)整體審批。掛鉤項目的實施要求是必須充分尊重群眾意愿，在實施過程中會出現(xiàn)前期調(diào)查和開會討論時群眾均表示愿意，但真正具體到房屋拆除階段時會隨時出現(xiàn)意想不到的狀況，導致拆舊復墾工作難以順利實施，出現(xiàn)頻繁申請調(diào)整項目區(qū)的情形。同時，部分地方政府只重視建新區(qū)用地，不重視拆舊復墾，導致掛鉤指標不能及時歸還。為化解這些矛盾，建議改進掛鉤實施程序，先審批拆舊復墾，同時允許安置用地先行使用，根據(jù)拆舊復墾驗收結(jié)果，再通過掛鉤方式審批建新區(qū)用地。

3.3 下放管理權(quán)限，改進掛鉤審批驗收方法 目前掛鉤項目審批工作需上報省政府批準實施，驗收工作須上報省廳組織驗收。近幾年安徽省每年申報審批和驗收項目都在200個左右，廳級機關(guān)由于人員編制有限，具體從事掛鉤項目管理人員一般也只有一名工作人員，每個項目都要認真審閱報件資料、組織實地驗收，全部精力都陷入具體的審批事項中。建議轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理方式，下放掛鉤審批和驗收權(quán)限，從具體事務(wù)性工作脫離出來，把權(quán)利和責任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來。

3.4 保護農(nóng)民利益，明確掛鉤指標收益返還標準 雖然國務(wù)院47號文明確要求掛鉤指標收益全額返還項目區(qū)農(nóng)村。但至今各地對指標收益如何測算，返還多少沒有標準可依。有提出和土地出讓收益掛鉤的（即級差收益說）；有提出按照政府調(diào)劑掛鉤指標實際得到的收益（減免的費用為基礎(chǔ)，以滿足拆遷安置群眾實際發(fā)生費用）為依據(jù)（即成本說）；有提出設(shè)立價值權(quán)利體系，從法律上明確其價值，按市場或評估定價（即市場說）。由于計算方法不同，兩者之間差異很大。如不加以統(tǒng)一，可能會造成地域差異懸殊。

3.5 提高監(jiān)管水平，進一步做好在線報備工作 一是加強穩(wěn)定系統(tǒng)運行，提高系統(tǒng)讀取項目信息速度。二是進一步完善系統(tǒng)設(shè)置。如：增加項目變更設(shè)置及相關(guān)情況一欄；拆舊區(qū)與建新區(qū)分地類填寫面積；完善系統(tǒng)搜索功能；設(shè)置項目自定義管理功能，可以將項目分市分縣管理和設(shè)置；增加防誤刪或恢復功能；菜單欄增加全選及下拉復制功能，提高輸入速度。

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