治理框架下的城管執(zhí)法能力建設(shè)與公眾滿意度研究

張圣++張曉彤++周晨虹

導(dǎo)讀：在城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)型過程中，城管執(zhí)法能力已成為包括過程管理能力、服務(wù)公眾能力、公眾參與能力和知識創(chuàng)新能力等在內(nèi)的綜合能力體系。對濟(jì)南城管的實(shí)地調(diào)研和市民滿意度的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市民對城管工作效率、便民利民服務(wù)設(shè)施、公眾參與組織和制度建設(shè)以及先進(jìn)城管技術(shù)等方面的滿意度較高，但對城管危機(jī)應(yīng)對能力、執(zhí)法態(tài)度與服務(wù)能力、公眾回應(yīng)能力和執(zhí)法人員素質(zhì)等方面存在著不滿之處。因此，提升城管執(zhí)法能力需著重建立城管危機(jī)管理機(jī)制，改進(jìn)城管服務(wù)理念與執(zhí)法態(tài)度，增加公民參與實(shí)效，加強(qiáng)城管執(zhí)法人員培訓(xùn)。

隨著我國城市化快速發(fā)展，城市社會問題日趨復(fù)雜化、尖銳化，城管執(zhí)法能力不足的問題日益凸顯出來。城管在執(zhí)法過程中與執(zhí)法對象所發(fā)生的矛盾與沖突，成為媒體輿論所關(guān)注的熱點(diǎn)問題。提升城管執(zhí)法能力已成為城管社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。近年來，很多城市政府開始改革與創(chuàng)新城管執(zhí)法方式，通過將“管理”寓于“服務(wù)”、鼓勵(lì)公民參與城管執(zhí)法等方式提升城管執(zhí)法能力，涌現(xiàn)出很多具有典型意義的創(chuàng)新個(gè)案。運(yùn)用治理理論的分析框架，可以全面考察我國城市政府所進(jìn)行的城管執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐，探討其真實(shí)成效以及公眾對提升城管執(zhí)法能力的期待與需求。

一、治理視角下城管執(zhí)法能力的新內(nèi)涵

（一）城管執(zhí)法能力的概念界定

從廣義上來說，行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，是主管行政機(jī)關(guān)依法采取的、具體的、直接影響相對一方權(quán)利義務(wù)的行為；或者對個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。[1]城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一種特定形式，主要是指在城市管理范圍內(nèi)實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度，其實(shí)質(zhì)是行政處罰權(quán)的相對集中行使。城管執(zhí)法直接影響行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，對行政相對人會產(chǎn)生直接的影響。如果城管執(zhí)法中存在違法行使和不當(dāng)行使，易于損害行政相對人的合法權(quán)益。因此，城管執(zhí)法必須做到主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。

根據(jù)行政執(zhí)法的一般意義和城管工作的特殊目標(biāo)，城管執(zhí)法能力可以理解為，城管部門在集中行使管理城市的行政處罰權(quán)時(shí)所體現(xiàn)出來的一種綜合管理能力。城管執(zhí)法對于城管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的執(zhí)法能力具有很高的要求，但是我國學(xué)術(shù)界對城管執(zhí)法能力還缺乏充分的研究。已有研究也大多從法學(xué)專業(yè)角度論述城管執(zhí)法能力的內(nèi)涵，如，有學(xué)者將城管執(zhí)法能力作為一種描述和衡量執(zhí)法水平的潛在的“力”，即“執(zhí)行的能力”，并認(rèn)為執(zhí)法能力是可以測量的“執(zhí)行能力”。在法律實(shí)踐中，執(zhí)法能力是一個(gè)實(shí)際能力與手段的體現(xiàn)，是一個(gè)判斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法律執(zhí)行效果的預(yù)期性衡量指標(biāo)。[2]城管執(zhí)法能力是在城市管理中不斷發(fā)展更新的綜合能力體系。在城市管理的“統(tǒng)治”理念下，城管執(zhí)法能力是指城管執(zhí)法部門和執(zhí)法人員嚴(yán)格遵照法律程序進(jìn)行城市管理的技能與效能；而在城市管理的“治理”理念下，城管執(zhí)法能力已不限于執(zhí)法過程中的能力，而是具有了更廣闊的內(nèi)涵和外延。

（二）治理理論的分析框架

治理理論于20世紀(jì)60年代在西方興起，20世紀(jì)90年代遂成為西方國家地方政府民主改革創(chuàng)新實(shí)踐的主要理論基礎(chǔ)。一直以來，關(guān)于治理的概念眾說紛紜，但也有其共同的要素與特征。澳大利亞學(xué)者富蘭克林·奧本-奧多姆（Franklin Obeng-Odoom）提出，“治理”概念常常在以下場合使用：一是作為大于政府的概念，二是作為一系列規(guī)則和過程設(shè)置，三是作為一個(gè)分析框架。將“治理”作為一個(gè)分析框架，在特定的經(jīng)濟(jì)政治背景下來對治理的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，在實(shí)踐中檢驗(yàn)治理的效果。如，調(diào)查市民對治理的反應(yīng)，就可以對治理的績效進(jìn)行評估。[3]治理作為一個(gè)分析框架對政府管理的改革創(chuàng)新具有重要的解釋力。

近年來，我國很多城市的城管部門開始從“城市管理”轉(zhuǎn)向“城市治理”，探索以治理為導(dǎo)向的創(chuàng)新實(shí)踐路徑。在這些創(chuàng)新實(shí)踐中，城管執(zhí)法能力已不僅僅局限于運(yùn)用法律管理城市環(huán)境與秩序的能力，而且還包括了優(yōu)化自身管理過程、為市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、廣泛吸收市民參與城市管理、運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)提高管理水平等方面的能力。運(yùn)用治理理論的分析框架，城市執(zhí)法能力可以從過程管理能力、服務(wù)公眾能力、公眾參與能力、知識創(chuàng)新能力等四個(gè)層面來分析。

1.過程管理能力

過程管理能力是指城管機(jī)構(gòu)內(nèi)部相互協(xié)作、對城市環(huán)境、秩序等公共事務(wù)進(jìn)行有效治理，應(yīng)對城市各種危機(jī)事件的能力。過程管理能力是城管職能的重要組成部分，也是城管治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)能力?！吧浦巍笔枪怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程，以“治理”為導(dǎo)向的城市管理必須體現(xiàn)效率、法治和責(zé)任。過程管理能力就體現(xiàn)了城市治理對城管機(jī)構(gòu)運(yùn)用法律管理城市公共事務(wù)能力的要求。首先，過程管理能力應(yīng)包括城管的依法處置能力。在城管執(zhí)法過程中依法行政，合理合法地處置城管中的違法行為。城管部門內(nèi)部以及與其他城市政府部門之間要建立完善的分工協(xié)作機(jī)制，有效配合共同治理好各種城市問題。其次，過程管理能力還應(yīng)包括應(yīng)急管理能力，即城管在面對各種緊急事件時(shí)所具備的及時(shí)有效處理問題的能力。當(dāng)前在很多城市中都出現(xiàn)了城管執(zhí)法的公共危機(jī)事件，不管是由城管執(zhí)法過程引起，還是由執(zhí)法對象所引起，都需要城管部門做出及時(shí)回應(yīng)和處置。

2.服務(wù)公眾能力

政府要實(shí)現(xiàn)好的治理，應(yīng)明確自己的執(zhí)政目的所在，即政府是服務(wù)公眾的政府，要滿足的是公眾而非官僚政治的需要。“善治”理念下的城市政府不再凌駕于社會和公眾之上，相反，應(yīng)將其職能落實(shí)到社會基層建設(shè)，體察民生、民情和增強(qiáng)服務(wù)辦事能力上。只有以公眾的需求為導(dǎo)向，了解并及時(shí)解決公眾的生活愿望和訴求，才能實(shí)現(xiàn)自身執(zhí)政能力的發(fā)展和公眾對政府滿意度的提升。服務(wù)公眾能力是治理視角下城管執(zhí)法能力建設(shè)的新維度，是從“為城市管理人民”轉(zhuǎn)向“為人民管理城市”的前提條件。具體而言，城管的服務(wù)公眾能力體現(xiàn)在城管部門基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展能力和與執(zhí)法對象的溝通能力上。首先，城管應(yīng)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，維護(hù)城市生活秩序，提高市民生活質(zhì)量。其次，提升與市民，尤其是執(zhí)法對象的溝通交流能力。通過改善服務(wù)態(tài)度、改進(jìn)服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)與公眾的和諧溝通。只有在城市與社會良性互動的基礎(chǔ)上，才能從根本上解決城市問題。

3.公眾參與能力

治理理論的核心是治理主體的多元化。美國學(xué)者格里·斯托克認(rèn)為，“現(xiàn)代社會國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任”。[4]提高公眾對政府管理的參與度，對實(shí)現(xiàn)政府“善治”來說尤為關(guān)鍵。吸納公眾參與執(zhí)法過程的能力已成為城管執(zhí)法能力的新指標(biāo)。首先，城管部門要通過專門的社會組織吸納公眾參與城管執(zhí)法過程。不僅應(yīng)與社會組織協(xié)同合作，同時(shí)又要積極推動社會組織建設(shè)。其次，城管部門也要有效促進(jìn)公眾對城管部門執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果的監(jiān)督。通過政務(wù)公開，將自身行政執(zhí)法狀況展現(xiàn)在“陽光”下，以積極的態(tài)度接受市民監(jiān)督。

4.知識創(chuàng)新能力

知識創(chuàng)新能力是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的必要能力。英國學(xué)者迪夫·亞當(dāng)森（Dave Adamson）的研究發(fā)現(xiàn)，政府的治理創(chuàng)新需要加強(qiáng)政府公務(wù)人員的能力建設(shè)。如果沒有公務(wù)人員素質(zhì)與能力的提高，政府部門難以適應(yīng)治理所帶來的變革，公民對政府創(chuàng)新會產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為只是口頭的宣傳而已。[5]就城管執(zhí)法而言，知識創(chuàng)新能力是指城管部門以先進(jìn)科學(xué)技術(shù)更新執(zhí)法方式，以嚴(yán)格培訓(xùn)提高執(zhí)法人員素質(zhì)等方面的能力。城管部門的治理創(chuàng)新實(shí)踐如果沒有落實(shí)于其執(zhí)法人員的能力與素質(zhì)提升上，難以獲得真實(shí)的功效。城管部門的治理創(chuàng)新也必須具有知識創(chuàng)新能力，尤其是隨著城市管理科技化水平的提高，知識創(chuàng)新能力在城管執(zhí)法能力體系中的作用會越來越重要。提高城管執(zhí)法人員的能力與素質(zhì)，掌握先進(jìn)的城市管理技術(shù)與手段，有利于實(shí)現(xiàn)城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)變。

從治理理論的視角可以把城管執(zhí)法能力分為過程管理能力、服務(wù)公眾能力、公眾參與能力、知識創(chuàng)新能力這四個(gè)方面的能力。在城市管理的工作實(shí)踐中，這四個(gè)方面的能力不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成城管執(zhí)法能力的綜合體系。任何一個(gè)城市政府在面臨當(dāng)前城市管理復(fù)雜性的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)時(shí)，都需要從這四個(gè)方面考慮提升其城管執(zhí)法能力的對策與路徑。

二、濟(jì)南城管執(zhí)法能力建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國很多城市政府開始加強(qiáng)城管執(zhí)法能力建設(shè)，涌現(xiàn)出很多典型的創(chuàng)新案例，如北京市朝陽區(qū)的“全模式”社會服務(wù)管理模式、深圳市龍崗區(qū)“城管在社區(qū)”改革模式、武漢市“城管革命”治理實(shí)踐等，其中濟(jì)南城管由于其“為人民管理城市”的理念與實(shí)踐而引起社會關(guān)注。2012年，《求是》雜志發(fā)表了“為人民管理城市”的專題文章，介紹了濟(jì)南城管的經(jīng)驗(yàn)。[6]近年來，濟(jì)南城管一直沿著從“為城市管理人民”到“為人民管理城市”，再到“讓人民管理城市”的思路的不斷探索創(chuàng)新，在城管執(zhí)法能力建設(shè)方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。2015年1月，本課題組對濟(jì)南城管局進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并就市民對濟(jì)南城管創(chuàng)新實(shí)踐的滿意度進(jìn)行了問卷調(diào)查。

（一）濟(jì)南城管的個(gè)案情況

濟(jì)南城管的主要機(jī)構(gòu)為濟(jì)南市城市管理局和濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法局兩個(gè)連署辦公機(jī)構(gòu)。2003年8月，原濟(jì)南市城建局調(diào)整為濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法局。2009年12月，由濟(jì)南市建委等相關(guān)單位合并正式成立了濟(jì)南市城市管理局。濟(jì)南市城管局主抓日常城市管理，而濟(jì)南市行政執(zhí)法局主要行使執(zhí)法職能，兩個(gè)部門的權(quán)力有所交叉又各有側(cè)重。行政執(zhí)法局主要承擔(dān)行使市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市規(guī)劃、市政公用、人防、房產(chǎn)管理、建筑管理、開發(fā)拆遷等部門的行政處罰權(quán)。據(jù)濟(jì)南市城管局負(fù)責(zé)人介紹，2010年以來，濟(jì)南城管開始打造“服務(wù)、管理、執(zhí)法”三位一體的城管新模式。這一模式的特色主要明確人民在城市管理中的主體地位，即城市管理是“為人民服務(wù)”不是“把人民管住”。因此，濟(jì)南城管把“人民滿意”作為城管工作的出發(fā)點(diǎn)、著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將提升城管執(zhí)法能力作為突破口，全力破解城市管理的難題與困境。

（二）濟(jì)南城管執(zhí)法能力建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐

按照治理框架下城管執(zhí)法能力的四個(gè)維度，本課題組對2010年以來濟(jì)南城管在執(zhí)法能力建設(shè)上的創(chuàng)新實(shí)踐做了如下總結(jié)。第一，從過程管理能力來看，濟(jì)南城管首先明確了城管執(zhí)法權(quán)限與職責(zé)，推進(jìn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依法確定執(zhí)法范圍。其次，濟(jì)南城管著重理順城管與有關(guān)部門的關(guān)系，成立了城管執(zhí)法市級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，濟(jì)南城管還建立城管行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法考核和執(zhí)法過錯(cuò)追究制度。濟(jì)南城管不斷將城市管理重心下移，完善了街道辦事處、執(zhí)法中隊(duì)、社區(qū)居委會、城管協(xié)管員四方聯(lián)動機(jī)制。第二，從服務(wù)公眾能力來看，濟(jì)南城管主要是通過改善城市基礎(chǔ)設(shè)施以及強(qiáng)化便民服務(wù)等來提高城管的執(zhí)法能力。濟(jì)南城管不僅全力打造省會城市新形象工程，同時(shí)為城市弱勢管理對象提供支持和救助。2011年，濟(jì)南市城管局設(shè)立了全國第一家攤販救助基金，將城市管理對象納入救助系統(tǒng)。第三，從公眾參與能力來看，濟(jì)南城管主要打造“百姓城管”的公眾參與平臺。2011年，濟(jì)南市組建了全國第一家“百姓城管協(xié)會”。城管協(xié)會擁有十萬多成員，設(shè)立嚴(yán)格的章程、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法定代表人，是國內(nèi)較大的市民參與城市管理的社會組織。第四，從知識創(chuàng)新能力來看，濟(jì)南城管采用了“數(shù)字城管”、“地圖工作法”等新技術(shù)，著力打造“智慧城管”。這些新技術(shù)增加了對城市違法情況和危險(xiǎn)環(huán)境的監(jiān)察力度，增加了城管處理案件的有效度，大大提高了城管的執(zhí)法能力。

三、濟(jì)南城管執(zhí)法能力的公眾滿意度問卷調(diào)查

（一）研究過程與方法

濟(jì)南城管執(zhí)法能力建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐是從2010年開始，經(jīng)歷五年時(shí)間，這些創(chuàng)新舉措是否取得實(shí)效？濟(jì)南市民對這些政府創(chuàng)新是否滿意？還需要從哪些方面進(jìn)一步提升城管執(zhí)法能力建設(shè)？針對這些問題，本課題組對濟(jì)南市民進(jìn)行了較大范圍的問卷調(diào)查。根據(jù)治理視角下城管執(zhí)法能力的分析框架，調(diào)查問卷從城管的過程管理能力、服務(wù)公眾能力、公共參與能力和知識創(chuàng)新能力等四個(gè)層面設(shè)計(jì)相關(guān)問題，以了解濟(jì)南市民對于濟(jì)南城管執(zhí)法能力建設(shè)的滿意程度。

本次問卷調(diào)查主要是在濟(jì)南市區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查。被調(diào)查者的基本情況是：從性別上看，女性占52.8%，男性占47.2%；從職業(yè)上看，商販占17.4%，普通營業(yè)員占15.9%，個(gè)體商戶占24.8%，生產(chǎn)運(yùn)輸工作人員占6.8%，企業(yè)工作人員占16.2%，教師占3.6%，公務(wù)員占2.5%，學(xué)生占9.6%，無業(yè)的占3.2%；從居住狀況上看，常住人口占59.5%。被調(diào)查者側(cè)重選擇了與城管有頻繁互動的城市居民。本次調(diào)查共發(fā)放問卷650份，回收問卷516份，有效問卷回收率79.38%。課題組運(yùn)用SPSS20.0數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)軟件對所獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)與分析。

（二）濟(jì)南市民公眾滿意度問卷統(tǒng)計(jì)分析

1.過程管理能力整體有所增強(qiáng)，但危機(jī)反應(yīng)能力仍有不足

對于城管過程管理能力的滿意度，問卷主要設(shè)計(jì)了市民對于城管的“執(zhí)法工作效率”、“城管執(zhí)法與其他政府工作的協(xié)調(diào)程度”、“對城管危機(jī)事件的反應(yīng)”等問題，并且設(shè)計(jì)了“與五年前相比城管執(zhí)法能力是否提高”問題，以反映市民對城管創(chuàng)新實(shí)效的評價(jià)。問卷統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，市民對城管執(zhí)法工作效率基本上持肯定態(tài)度，近七成市民認(rèn)為城管工作效率有所提高，但對于提高的幅度不是很滿意，五成多的市民認(rèn)為有所提高，但進(jìn)步程度不大（參見圖1）。與此對應(yīng)，在五年前后城管執(zhí)法情況的比較上，不到兩成的市民認(rèn)為城管執(zhí)法能力有了很大提高，一半以上的市民認(rèn)為城管執(zhí)法能力有提高、但提高的程度很小，也有一部分市民認(rèn)為城管的執(zhí)法能力不但沒有一定的提高和進(jìn)步，反而在一定程度上有所下降（參見圖2）。這反映了市民雖然對近年來城管執(zhí)法能力的改進(jìn)持肯定的態(tài)度，但是對于提升幅度并不是很滿意。對于城管執(zhí)法部門與其他政府的協(xié)同配合問題，市民的滿意度較高，有78.9%的市民表示滿意或基本滿意；但是市民對城管危機(jī)事件的反應(yīng)能力方面的滿意度相對較低，有四成多市民認(rèn)為城管不能對危機(jī)事件做出及時(shí)反應(yīng)，這說明公眾認(rèn)為城管在處理危機(jī)事件能力方面存在著滯后性，城管危機(jī)公關(guān)意識有待繼續(xù)加強(qiáng)。

2.服務(wù)公眾能力硬件設(shè)施滿意度較高，但城管執(zhí)法態(tài)度與方式仍有待改進(jìn)

對于城管服務(wù)公眾能力的滿意度，問卷主要圍繞“城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)狀況”以及“城管的服務(wù)意識與執(zhí)法態(tài)度”等來設(shè)計(jì)問題。問卷統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，市民對于城市道路交通、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的狀況基本持滿意態(tài)度，這也說明濟(jì)南市民對近年來城管在硬件設(shè)施方面的投入比較認(rèn)可。尤其是近年來，濟(jì)南城管努力打造“潔、靚、諧”的城市新形象工程，投入了大量人力與物力，城市交通、環(huán)境衛(wèi)生與設(shè)施得到明顯改觀，濟(jì)南市民對此是持贊同態(tài)度的。同時(shí)，濟(jì)南市民對于城管服務(wù)意識的改進(jìn)也有著較高的評價(jià)，有七成市民認(rèn)為，城管在執(zhí)法過程中宣傳法律知識方面做得基本到位。但市民對城管的執(zhí)法態(tài)度仍然有很多不滿，有半數(shù)以上的市民對城管執(zhí)法態(tài)度表示不滿，而這一指標(biāo)在商販人群中的比例達(dá)到八成以上（參見圖3）。雖然市民對于城管的印象日趨改善，但是對城管的負(fù)面報(bào)道仍然時(shí)有發(fā)生。不能否認(rèn)，城管部門與城管人員仍然需要花大力氣改善自己的公眾形象。

3.公眾參與城管的社會組織與制度建設(shè)有所突破，但公眾參與的實(shí)效性與持續(xù)性不足

對于城管公眾參與能力的滿意度，問卷主要調(diào)查了市民對于濟(jì)南城管的公民參與途徑的認(rèn)知與滿意程度、市民對于報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體監(jiān)督以及對城管反饋的滿意程度。問卷統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，市民參與城市管理的意識逐漸覺醒，有九成以上的被調(diào)查市民認(rèn)為，參與到城市管理中是一件有價(jià)值的事情，其中兩成市民認(rèn)為這一活動非常有價(jià)值。但是調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，市民對于濟(jì)南城管吸納公眾參與的主要方式“百姓城管”的了解程度并不是很高，大部分受訪者表示，只是聽說過“百姓城管”，但并不很清楚它的具體情況，更談不上參與其中（參見圖4）。在城管執(zhí)法的公共監(jiān)督上，有八成以上的被調(diào)查市民認(rèn)為，新聞媒體在對城管監(jiān)督方面發(fā)揮了重要的作用，產(chǎn)生了良好的效果，極大地推動著城管執(zhí)法能力的完善。但從調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，城管對于市民意見的反饋能力并不令人滿意，六成以上市民認(rèn)為，城管反饋速度一般或不及時(shí)（參見圖5）。由此可見，城管在增加公共參與實(shí)效和及時(shí)反饋公眾訴求方面的能力還需要進(jìn)一步提高。

4.能夠采用先進(jìn)城管技術(shù)，但普及率相對較低，城管培訓(xùn)迫在眉睫

對于城管知識創(chuàng)新能力的滿意度，問卷主要調(diào)查濟(jì)南市民對于濟(jì)南城管所采用的“數(shù)字城管”、“地圖工作法”等技術(shù)的滿意程度。所謂“數(shù)字城管”是指運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)和網(wǎng)格化方法進(jìn)行城市管理的先進(jìn)城市管理方法，而“地圖工作法”則是指以滿足市民公共服務(wù)需求為目標(biāo)，通過編制地圖，將便民服務(wù)信息納入城市管理電子地圖，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理的城市管理方式。這些建立于現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)上的城管技術(shù)已經(jīng)被濟(jì)南城管采用，但普及率還相對較低，市民對這些新技術(shù)所帶來的城管執(zhí)法能力提升也不是很滿意。有2～3成的居民認(rèn)為，城管新技術(shù)沒有太多的實(shí)際效果。有九成以上的市民認(rèn)為城管執(zhí)法人員還需要加強(qiáng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、法律知識和執(zhí)法技能的培訓(xùn)，才能更好地適應(yīng)城市現(xiàn)代化的要求（參見圖6）。

五、提高城管執(zhí)法能力的對策建議

通過對濟(jì)南城管的實(shí)地調(diào)研和對濟(jì)南市民的問卷調(diào)查課題看出，以治理為導(dǎo)向的城管執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐很大程度上提升了城管的執(zhí)法能力，濟(jì)南市民對濟(jì)南城管執(zhí)法能力方面所做的創(chuàng)新基本持肯定態(tài)度，這也反映出，城管部門在社會輿論壓力之下不斷改善公共形象的努力取得了一定的成效；但市民對城管的危機(jī)反應(yīng)能力、城管執(zhí)法態(tài)度和方式、城管技術(shù)水平和城管執(zhí)法人員的素質(zhì)還存在著諸多不滿意之處。為了進(jìn)一步提升城管的城市管理能力，更好地滿足公眾的需求，提高公眾滿意度，應(yīng)著重從以下四個(gè)方面入手。

（一）建立城管危機(jī)管理機(jī)制

城管部門是社會矛盾與沖突最為集中的執(zhí)法領(lǐng)域，“焦點(diǎn)”問題頻出，社會關(guān)注度相對較高。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然大多數(shù)公眾對于城管的過程管理能力基本滿意，但對于城管危機(jī)管理很不滿意。因此，加強(qiáng)城管的危機(jī)管理，建立危機(jī)管理機(jī)制是提高城管執(zhí)法能力的當(dāng)務(wù)之急。首先，城管部門應(yīng)充分總結(jié)各種城管危機(jī)事件的發(fā)生原因，對不同類型危機(jī)事件進(jìn)行分類分析，掌握城管危機(jī)事件發(fā)生的規(guī)律性。其次，在組織重大執(zhí)法活動時(shí)應(yīng)事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，做好危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)案。增強(qiáng)城管執(zhí)法人員對危機(jī)事件的處理能力，防止城管執(zhí)法人員在面對突發(fā)狀況時(shí)采取不恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式。第三，加強(qiáng)源頭治理。城管執(zhí)法大多處理城市問題中的末端事件，矛盾集中，易發(fā)沖突，因此，做好前端治理也有助于降低城管的執(zhí)法成本。

（二）改進(jìn)執(zhí)法人員的服務(wù)態(tài)度和執(zhí)法方式

隨著城市現(xiàn)代化發(fā)展，城市交通環(huán)境衛(wèi)生狀況大多得到改善。大多數(shù)市民對城管硬件建設(shè)的服務(wù)能力基本滿意，但是對于城管的執(zhí)法態(tài)度和執(zhí)法方式等“軟服務(wù)”能力有著更為集中的不滿。因此，為了提升城管服務(wù)公眾能力，必須著重改善城管執(zhí)法人員的服務(wù)態(tài)度、改進(jìn)執(zhí)法方式，從根本上轉(zhuǎn)變公眾對于城管的負(fù)面印象。但改進(jìn)執(zhí)法人員的“軟服務(wù)”能力，卻需要從“硬制度”入手。首先，要完善行政處罰、行政強(qiáng)制程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度和案件主辦人制度。其次，建立完善城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律，實(shí)行城管行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法考核和執(zhí)法過錯(cuò)追究制度。第三，加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的管理，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。

（三）完善公眾意見反饋制度

將公眾參與納入城市管理體系之中，是治理理論視角下城市管理創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。雖然很多城管治理創(chuàng)新都注意到了公眾參與的重要性，也采取了相應(yīng)的措施，建立了基本的公眾參與平臺，但公眾參與城市管理的實(shí)效性仍然很低。有的公眾參與只是在啟動時(shí)產(chǎn)生了一些宣傳效應(yīng)，并沒有能真正吸納公眾參與城市管理的過程之中。城管部門對公眾參與訴求的反饋能力也明顯不足。因此，城管部門應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持依靠群眾辦城管的思路，加強(qiáng)與公眾互動與反饋能力的建設(shè)。首先，建立有效的市民訴求回應(yīng)機(jī)制，拓寬公眾利益表達(dá)渠道，主動讓市民監(jiān)督自身執(zhí)法。通過網(wǎng)站、熱線電話、接訪等多途徑與市民進(jìn)行交流。其次，加強(qiáng)城市管理的社會組織建設(shè)，通過社會組織鼓勵(lì)市民積極參與城市管理。第三，推進(jìn)居民自律和居民自治，通過城管工作進(jìn)社區(qū)，加強(qiáng)對市民城管法律知識的宣傳教育，提高公眾參與城管的實(shí)效。

（四）加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的知識培訓(xùn)與素質(zhì)提升

在以治理為導(dǎo)向的城管創(chuàng)新中，知識創(chuàng)新能力往往是具有滯后性的要素。由于城管執(zhí)法人員科學(xué)文化素質(zhì)水平的制約，城管所采取的治理創(chuàng)新往往難以持久發(fā)展。要使公民參與成為公共服務(wù)現(xiàn)代化不可缺少的組成部分，政府部門必須意識到公民參與的積極意義。提高政府部門公務(wù)人員對公共參與的治理能力，建立相應(yīng)的培訓(xùn)和支持機(jī)制是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑。加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的培訓(xùn)與能力建設(shè)尤為重要。[7]在城管治理創(chuàng)新中，不僅要加強(qiáng)對城管執(zhí)法人員法律知識與其他專業(yè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，還應(yīng)著力提高城管執(zhí)法人員的科技文化素養(yǎng)，使其熟練掌握與運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高工作效率。

從對濟(jì)南城管的調(diào)研可以看出，近年來城市政府的治理創(chuàng)新實(shí)踐取得了明顯的成效，市民對于政府所做出的努力是基本肯定的，社會輿論對于城管和市民的矛盾也不再呈現(xiàn)出明顯的“一邊倒”態(tài)勢。在城市現(xiàn)代化加速發(fā)展的背景下，城市管理仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城市管理部門必須盡快提升城管執(zhí)法能力，從過程管理能力、服務(wù)公眾能力、公眾參與能力、知識創(chuàng)新能力等四個(gè)方面入手，探索城管執(zhí)法能力建設(shè)的有效路徑，實(shí)現(xiàn)城市管理水平質(zhì)的飛躍。有理由相信，優(yōu)質(zhì)高效的城市管理服務(wù)會得到市民更多的擁護(hù)和支持。

說明：本文為濟(jì)南大學(xué)國家大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“走進(jìn)濟(jì)南城管：治理視角下的城管執(zhí)法能力建設(shè)研究”的階段性成果。

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■責(zé)任編輯：王 縉