馬剛

摘 要：結合實際，探討了如何合理控制耕地開發(fā)強度，有針對性地加強中、低等別耕地質量建設，開展耕地質量等別提升工程，把耕地質量這個維系耕地數(shù)量和生態(tài)平衡的基點做大做實將是耕保工作的重點。

關鍵詞：耕地；問題；對策

隨著城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線即“三線”劃定工作的完成，建設占甩耕地的規(guī)模和邊界得以控制，耕地開發(fā)的邊界予以明確，耕地保護工作的重心勢必從落實數(shù)量管控轉向質量建設。下一步，合理控制耕地開發(fā)強度，有針對性地加強中、低等別耕地質量建設，開展耕地質量等別提升工程，把耕地質量這個維系耕地數(shù)量和生態(tài)平衡的基點做大做實將是耕保工作的重點。

1 存在問題

1.1 數(shù)質難并重。根據(jù)國土資源部1997年～2008年土地變更調查報告數(shù)據(jù)分析，全國耕地增加值中，通過土地開發(fā)方式增加耕地的比例基本穩(wěn)定在63.6%左右，通過土地復墾方式增加耕地的比例基本穩(wěn)定在15 8%左右，而通過土地整理方式增加耕地的比例僅為20.9%。因為以土地開發(fā)方式增加的耕地成本最低，需要的投入最少，經(jīng)濟效益最高，所以補充耕地的方式中土地開發(fā)一直占據(jù)主要地位，這種狀況在一定時期內還無法改變。

1.2 優(yōu)質耕地減少過快。第二次全國土地調查數(shù)據(jù)顯示，我國優(yōu)質耕地減少較快，最近13年間城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，大多占用優(yōu)質耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉福建全省水田面積?！岸{”數(shù)據(jù)還顯示，全國耕地總量中有8474萬畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，還有6471萬畝耕地位于25度以上坡度。這些耕地中，有相當部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調整。

目前，耕地占優(yōu)補劣、占水補旱、占近補遠現(xiàn)象非常普遍.耕地質量總體下降已嚴重影響到我國耕地生產(chǎn)能力，威脅到國家糧食安全。根據(jù)全國土地利用變更調查（2003年～2007年）數(shù)據(jù)，建設占用的耕地多為有灌溉設施的水田，而通過土地開發(fā)整理復墾補充的耕地多為早地，缺少灌溉設施。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》中分析，1997年～2005年全國灌溉水田和水澆地分別減少1397萬畝和449萬畝，而同期補充的耕地有灌排設施的比例不足40%。

耕地補充潛力分布不均?，F(xiàn)階段我國處在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，無論是數(shù)量還是質量，補充的耕地短時間內都難以與占用耕地平衡，由此導致土地開發(fā)可補充的耕地潛力始終不足。

1.3 開發(fā)監(jiān)管難平衡。隨著各地宜耕后備資源的減少，耕地開發(fā)中暴露的問題目漸增多。

1.4 占優(yōu)補劣影響糧食安全。無論是用于占補平衡，還是用于耕地總量平衡的補充耕地，質量普遍不高。相對于建設占用的耕地來說，補充的耕地大多位于土地后備資源相對豐富的偏遠地區(qū)，區(qū)位條件的不同必然導致補充的耕地和占用的耕地在質量和產(chǎn)出水平上存在差異。此外，被建設占用的耕地土壤大多通過長期自然和人為作用，熟化程度高，而土地開發(fā)復墾的耕地表土多為生土，熟化程度低，土壤有機質含量低，糧食產(chǎn)君自然也無法與占用耕地相比。

1.5 占補平衡忽視生態(tài)平衡。一些地方為確保耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡，重視耕地開發(fā)的數(shù)量，忽視對生態(tài)影響的評價和規(guī)劃，由此導致部分地方生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻考驗。在局部地區(qū)，由于片面追求耕地數(shù)量平衡，通過圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，導致水十流失、土壤沙化、洪澇災害等頻繁發(fā)生。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年，全國水土流失面積達356萬平方公里，占國土面積的37%，年平均土壤侵蝕量高達45億噸，損失耕地約100萬畝。全同第二次土地調查也反映出，近年來因草原退化、耕地開墾、建設占用等因素，全國草地、灘涂、沼澤、冰川與積雪面積下降明顯，而局部地區(qū)鹽堿地、沙地卻有增加趨勢，顯示了生態(tài)環(huán)境面J臨的嚴峻形勢。

1.6 國土部門難以肩負監(jiān)管開發(fā)兩職?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、目冶區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。然而在實際執(zhí)行中，大部分占用耕地的單位繳納一定的耕地開墾費后，就不用再考慮補充耕地的事情了，相應的義務就落到各地國土部門。致使國土部門在耕地占補平衡制度的落實中，既要為保障地方經(jīng)濟發(fā)展提供用地指標，又要代替建設單位履行補充耕地義務，既當裁判員又當運動員，保護耕地的責任往往流于形式。以上海市為例，已經(jīng)連續(xù)3年無法實現(xiàn)占補平衡，全部是交納耕地開墾費后掛賬處理，這些掛賬的耕地面積最后又有誰來買單？隨著宜耕后備資源日趨減少，以后耕地占補平衡的難度會越來越大。

2 解決對策

2.1 以補定占、等別約束。首先，應嚴格按照土地利用總體規(guī)劃批地用地，嚴謹土坡土地利用總體規(guī)劃設立新城區(qū)和各類開發(fā)區(qū)，從嚴控制建設占用耕地的數(shù)量、質量及空間位置。其次，根據(jù)不同時期、不同區(qū)位、不同土地用途的耕地占用情況，結合市場化供求規(guī)律，建立動態(tài)可調整的耕地開墾標準體系，尤其是提高建設占用優(yōu)質耕地的成本。再次，在耕地占補平衡制度落實上，實行“占一補一、先補后占、以補定占、等別約束”的原則，實行倒逼機制來確定建設占用耕地的質量等別和數(shù)量不能高于補充耕地的質量等別和數(shù)量。

2.2 綜合整治，盤活存量。土地利用快速非農(nóng)化的特征反映了我過城鎮(zhèn)化的速度過程。2000年-2010年，我國城鎮(zhèn)化率從36.2%提高到49.7%，相應的全國建設用地總量從2000年的3019萬公頃增長到2010年的3568萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦用地從597萬公頃增長到943萬公頃。尤其是農(nóng)村人走地不動、建新不拆舊，導致空心村問題日益突出。因此在補充耕地的方式上，首先要積極鼓勵各地通過土地復墾、土地整理等方式來補充非農(nóng)建設占用減少的耕地，減少以土地開發(fā)方式增加耕地規(guī)模。

同時，實施農(nóng)村土地綜合整治，促進城鄉(xiāng)用地結構優(yōu)化。依據(jù)市縣土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，尊重民意、因地制宜分類推進土地整治工作。對于農(nóng)村土地整治騰出的建設用地，在滿足農(nóng)村建設和發(fā)展需要后，節(jié)約指標部分可以調劑用于市域內的城鎮(zhèn)建設，調劑指標所獲收益絕大部分歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有。為最大限度調動各地盤活存量建設用地的積極性，可探索建立補充耕地激勵機制。

2.3 提升質量，耕地生態(tài)雙平衡。土地開發(fā)強度和生態(tài)環(huán)境保護成本就是一對矛盾體，如果一味通過土地開發(fā)增加耕地數(shù)量，勢必會減少為此生態(tài)用地數(shù)量平衡的砝碼；反之，一味地通過退耕還林、還草、還牧、還湖的方式增加生態(tài)用地，耕地數(shù)量的砝碼就會減輕，嚴重的話會威脅國家糧食安全。所以，在平衡耕地數(shù)量和生態(tài)用地數(shù)量過程中，耕地質量的重要性便凸顯出來。如果把耕地質量這個基點做大做實，耕地數(shù)量和生態(tài)紅線的敏感度就會降低。

保護耕地的目的是確保國家糧食安全，因此在確?，F(xiàn)有耕地穩(wěn)定的同時，逐步加強中低等別耕地的質量建設，既能提升耕地的綜合生產(chǎn)能力，又能保障生態(tài)承載潛力。實現(xiàn)耕地保護和生態(tài)用地的平衡，實際上就是保護耕地后備資源，加強對耕地開發(fā)項目的立項監(jiān)管，對于荒山、荒坡、灘涂等耕地開發(fā)項目，應聯(lián)合多部門開展實地踏勘，具體分析，合理確定開發(fā)項目的規(guī)模，科學分析耕地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響分析，防止項目倉促上馬，出了問題又相互推諉。

同時，積極探索開展用“改地”替代墾荒，優(yōu)先改造中低產(chǎn)田，退后墾荒安排。耕地是質與量的統(tǒng)一體，耕地的占補平衡實質是耕地生產(chǎn)能力的占補平衡，在我國耕地后備資源逐漸枯竭的情況下，可以考慮通過提高現(xiàn)有耕地質量和生產(chǎn)能力達到占補平衡的目的。