對貴州“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程”某些特殊問題的解讀

楊波　歐立

摘 要 以農(nóng)業(yè)部“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程”為依據(jù)，根據(jù)在參加貴陽市烏當區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的經(jīng)驗基礎(chǔ)，充分對貴州實際情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在保持穩(wěn)定性和因地制宜，尊重歷史等方面，貴州存在其特殊性，對其進行解讀，為貴州農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)提供借鑒。

關(guān)鍵詞 土地確權(quán)；問題解讀；貴州省

中圖分類號：F301.22 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）18--02

1 緒論

1.1 研究意義

新形勢的背景下，我國實施了新一輪土地管理制度的合理創(chuàng)新，相關(guān)部門與各地方政府相繼展開了不同層面的土地制度創(chuàng)新實踐，從集體所有或國家所有的形式，考慮了土地利用結(jié)構(gòu)與利用類型，疊加了多種土地流轉(zhuǎn)方式，其主要原則便是基于地塊必須附有明確的具有認可意義的邊界與產(chǎn)權(quán)歸屬。各項權(quán)能定界不清晰、權(quán)能殘缺、權(quán)責模糊，加之土地流轉(zhuǎn)的方式日益多樣化，流轉(zhuǎn)頻率加快，更加增加土地確權(quán)劃定的難度[1]。雖然開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)存在諸多制約因素，但基于促進農(nóng)村土地資源合理利用與優(yōu)化配置的終極目標，這一項工作的有效執(zhí)行卻勢在必行。據(jù)此，以貴州省為研究區(qū)，探討在土地確權(quán)中存在的相關(guān)問題，并提出了一定的策略，為貴州省今后的土地確權(quán)工作的順利進行提供決策和執(zhí)行參考。

1.2 相關(guān)研究簡介

土地確權(quán)工作結(jié)束了土地地籍的管理混亂的狀態(tài)，維護了農(nóng)村土地的秩序，土地確權(quán)明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體，能保障土地使用者的權(quán)益，加快土地流轉(zhuǎn)，使土地的效益極大地增加，使農(nóng)民的收入得到提高[2]。土地確權(quán)提高農(nóng)村土地資源的利用率和配置的合理性。結(jié)合農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化提供了保證。土地確權(quán)的好處很多，但在實際的工作進展中，還是遇到了各種各樣的問題，遇到問題不要害怕，要認真分析其中的原因、聯(lián)系、本質(zhì)，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，找到解決問題的好方法。工作中要運用有效的方法來解決工作中遇到的困難，要在不違反法律法規(guī)的前提下，充分尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民共同協(xié)商，自主決策，爭取讓土地確權(quán)能夠順利的進行。

2 研究區(qū)概況

貴州總面積17.61萬km2，人口3 502萬（2012年）。省內(nèi)以高原山地為主，地勢西高東低，平均海拔1 100 m，其中92.5%的面積為山地和丘陵，地形復雜、土地支離破碎。全省屬亞熱帶季風性氣候，冬夏分明，雨熱充沛。歷史上形成了以漢民族為主體的多民族共存的社會現(xiàn)狀，其中漢族人口占63.89%，各少數(shù)民族人口占36.11%。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程某些問題的解讀

貴州省具有地形很復雜、少數(shù)民族雜居、歷史遺留問題多、農(nóng)村居民文化素質(zhì)低等特點，為土地確權(quán)工作的開展帶來諸多困難。貴州農(nóng)村土地確權(quán)工作起步晚，鑒于貴州的特殊性，農(nóng)村土地確權(quán)工作可借鑒的經(jīng)驗不多，因此，有必要對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程”進行詳細解讀，針對貴州實際，確定切實可行的方案，指導今后的農(nóng)村土地確權(quán)工作，做好鋪石。

3.1 保持穩(wěn)定性

土地確權(quán)要以二輪承包證為基礎(chǔ)，秉承尊重事實、尊重歷史、公平公正的原則，在此期間發(fā)生換地、轉(zhuǎn)包、以實際情況進行確權(quán)，不能對每個地方都進行一樣的確權(quán)方法，必須采取因地制宜，盡量讓各戶滿意且大力支持土地確權(quán)，讓土地確權(quán)得以順利進行，對戶主信息、承包地塊、權(quán)屬證書以及有效文件等結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀調(diào)查和查田坎界開展確權(quán)登記?？傊?，遇事具體情況、具體分析，最好方法解決，讓土地確權(quán)始終穩(wěn)定繼續(xù)。

3.2 因地制宜，尊重歷史

3.2.1 解決漏登問題（二輪漏登）

總的來說，歷史原因占據(jù)主導，在以往有多少土地就要交多少農(nóng)業(yè)稅，有些農(nóng)民為了避免或少交農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)戶或村民對一輪承包地塊刪除或縮小面積?，F(xiàn)在新的問題來了，二輪土地承包證上沒有的地塊有些農(nóng)民也在要求確權(quán)，這無疑減緩了確權(quán)工作的進程，為了確認農(nóng)戶家的地塊是否承包地，技術(shù)員可以請當時當?shù)貐⒓臃值氐睦洗迕襁M行現(xiàn)場確認，若確定是承包地塊，可以參與確權(quán)；反之，若不是承包地塊則不能確權(quán)。此次確權(quán)就是要解決漏登地塊，進行清理承包地與非承包地，經(jīng)村、村民組聯(lián)合參與一輪分地的村民一起確認，確實為漏登者，應完善地塊信息參與確權(quán)，確認為非承包地塊（自留地、食料地、母豬地、開荒地）一律不予確權(quán)。

3.2.2 無二輪承包證

有些縣、村、村民組直接沒有二輪土地承包證，這更加難以確認承包地與非承包地，技術(shù)負責人可以與當?shù)剞r(nóng)業(yè)局或國土局取得聯(lián)系，共同拿出一套有效方案，由該農(nóng)業(yè)局或國土局通知村、村民組組織村民組村民對各戶二輪承包地進行詳細的摸底調(diào)查，確認承包地，排除非承包地塊，完善承包地塊信息，并以村民組為單位進行公式，無異議后進行土地確權(quán)。

3.2.3 二輪承包證遺失

有些農(nóng)戶的二輪承包證遺失，技術(shù)員在確權(quán)的時候，農(nóng)戶心里非常的著急，因為二輪承包證丟失了，農(nóng)戶擔心不能按時進行土地確權(quán)，這時候技術(shù)員應當細心的給農(nóng)戶進行開導，可以讓村民到當?shù)貦n案館把自家的土地地塊信息復印一份，根據(jù)提供的信息進行確權(quán)，如果無檔案者，按無二輪承包證處理。

3.2.4 改變土地利用現(xiàn)狀

（1）若農(nóng)戶的地塊已退耕還林，必須要以林權(quán)證為準，不參與土地確權(quán)；反之承包地退耕還林后，無國家補助，林權(quán)證、土地承包證均無地塊信息，地塊可以參與土地確權(quán)；若已得到國家補助，但林權(quán)證、土地承包證均無該土地信息，不予參與土地確權(quán)。

（2）部分農(nóng)戶的承包地塊因交通、民用建筑、礦山、工廠、水利等征地占用得到國家或企業(yè)等補償，不予參與土地確權(quán)，可在農(nóng)戶承包地塊后的備注欄填寫已征收。

（3）由通村公路、機耕道、公益性用地占用但未得到補償?shù)牡貕K，可以上報縣農(nóng)業(yè)局、國土局，以縣為單位，提出具體的解決措施。

（4）在承包地塊上搭建一些臨時性建筑（雞舍、牛舍、羊舍等）原則上可參與土地確權(quán)，如果臨時性建筑為企業(yè)建設(shè)用地，則不可參與土地確權(quán)。

（5）因自然災害（滑坡、洪災等）改變承包土地現(xiàn)狀，原則上以現(xiàn)狀進行土地確權(quán)，如果承包地塊的面積確實改變的較大，可以上報縣級根據(jù)實際情況進行調(diào)整，由縣級統(tǒng)一政策后，方可進行土地確權(quán)。

3.2.5 特殊開荒地

一些農(nóng)戶家在一塊比較開闊的地方有一塊承包地塊，但是承包地的面積較小，而周圍又是集體的土地、山林、自留地，農(nóng)戶就將周圍的地塊進行開墾出來，這樣就使自家的承包地的面積大增，遇到這樣的情況比較特殊，通常解決的方法有以下兩種。

（1）詢問當?shù)禺斒氯说膶嶋H情況，是否開荒集體土地、山林、自留地而來，以二輪土地承包證的實際情況為依據(jù)，無異議后再進行土地確權(quán)。

（2）若承包土地的地界模糊不清或土地已撂荒，可與當時當?shù)胤值氐睦洗迕褚黄鸫_認，根據(jù)地塊所在地的地貌按5～10倍的承包面積進行土地確權(quán)，這里主要根據(jù)土地所在地的坡度的大小來進行，若坡度小于30°，可按原承包土地面積的5倍進行確權(quán)；若坡度在30°～60°，可按原承包土地地塊面積的8倍進行確權(quán)；若坡度大于60°，可按原承包土地地塊面積的10倍進行土地確權(quán)。無異議后方可確權(quán)。

3.2.6 地塊的方位

承包土地的坐落與“四至點”（東、南、西、北與上、下、左、右所抵的土地）不可盲目的進行標記，然而往往這個是最簡單的反而容易忽略掉。地塊的坐落與“四至點”必須要以實際情況為主，不能都按地圖上的方位標記。一般室外工作都是晴天或陰天，晴天的話技術(shù)員在外可觀察太陽的方向，決定地塊的東南西北方向，上、下、左、右所抵的地塊根據(jù)實際情況決定；陰天可根據(jù)當?shù)厝耸煜ぬ枏纳饋矸较蚧蛘呒夹g(shù)員提前記好的方位決定地塊的東南西北。

特殊情況：大棚、基本農(nóng)田建設(shè)改變了原有的地塊和“四至點”。原有的土地被流轉(zhuǎn)出去建設(shè)大棚、基本農(nóng)田建設(shè)，但是土地只是短暫的流轉(zhuǎn)，并非國家征地或企業(yè)收購，對于這種情況有兩種方法，其一相關(guān)負責人可以找到原來的航拍圖片，根據(jù)原有圖片可以比較詳細的勾畫出原來的地塊形狀，其二技術(shù)員把該地的農(nóng)戶聚集在一起商量，可以根據(jù)原有土地面積的大小，按比例給農(nóng)戶劃分，無異議后可確權(quán)。

4 結(jié)論

土地確權(quán)可提升農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，解決過去對土地認識不清的問題；土地承包權(quán)的確認，使農(nóng)民得到了好處，激發(fā)出土地的效益；結(jié)合農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化提供了保證；土地確權(quán)明確了土地的權(quán)屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，減少糾紛，充分保障農(nóng)民權(quán)益；土地確權(quán)能推動農(nóng)村金融改革，極大地增加農(nóng)民的收入；土地確權(quán)為農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；土地確權(quán)加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村土地入市的進程；土地確權(quán)維護了農(nóng)村秩序，幫助化解社會的許多矛盾等等。但由于土地確權(quán)要明確土地的權(quán)屬，使得以前積累的矛盾一下子顯現(xiàn)出來，增加了土地的糾紛，甚至出現(xiàn)暴力事件；土地確權(quán)也使得農(nóng)民改變土地用途的現(xiàn)象增多；土地確權(quán)需要花費巨大的人力物力，加劇了資金短缺的問題等。

參考文獻

[1]黃亮，危傳榮.有關(guān)土地確權(quán)幾個問題的思考[J].中國土地科學，2004，18（6）：46-49.

[2]滕衛(wèi)雙.國外農(nóng)村土地確權(quán)改革經(jīng)驗比較研究[D].重慶：重慶人文科技學院法學院，2014：64-68.

（責任編輯：趙中正）