土地問題是中國新型城鎮(zhèn)化最難解決的問題，也是最迫切解決的問題。隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，如何配置土地資源，尤其是如何分配土地收益，是當(dāng)前土地制度改革的焦點(diǎn)之一。

十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在深化農(nóng)村改革方面提出了重大理論和政策突破。我國實(shí)行的是公有制下的城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國有土地。而當(dāng)代中國城市發(fā)展呈現(xiàn)“2+3+X”結(jié)構(gòu)，“2”是指二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，“3”指三元社會(huì)結(jié)構(gòu)，“X”是指多元的待遇結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元土地制度與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)的矛盾成為當(dāng)前我國城市土地制度改革的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。十八大提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑?！蓖瑫r(shí)提出“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。在目前的土地制度環(huán)境下，按照人口型城市化的要求，城市土地問題需要從理論、頂層設(shè)計(jì)、對(duì)策、指導(dǎo)性建議等方面進(jìn)行系統(tǒng)性、全方位的改革。

人口型城市化背景下 解決城市土地問題的基本原則

在工作推進(jìn)機(jī)制上，著力提高城市化質(zhì)量，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率明顯提升，人口城市化和土地城市化協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持戶籍改革與土地制度改革齊頭并進(jìn)；堅(jiān)持農(nóng)民本地市民化與流動(dòng)人口市民化雙重并舉；尊重意愿、分步推進(jìn)，差別有序地落戶；因地制宜，合理確定流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模和每年入戶數(shù)量。

人口型城市化背景下 解決城市土地問題的路徑

在分層、分情的原則下，根據(jù)區(qū)位可分本地失地農(nóng)民市民化和外地失地農(nóng)民市民化。根據(jù)土地用途進(jìn)行分類，失地農(nóng)民可以分為“建設(shè)性失地”農(nóng)民和“流轉(zhuǎn)性失地”農(nóng)民。“建設(shè)性失地”農(nóng)民一般在本市區(qū)范圍內(nèi)，“流轉(zhuǎn)性失地”農(nóng)民一般在市域范圍外。具體路徑如下：

第一，通過征地方式實(shí)現(xiàn)本市區(qū)內(nèi)“建設(shè)性失地”農(nóng)民市民化。參考杭州的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)市域內(nèi)的失地農(nóng)民，堅(jiān)持和完善“征地留用地制度”“失地農(nóng)民拆遷安置房轉(zhuǎn)商品房制度”和社保制度，落實(shí)好失地農(nóng)民的市民化。以政府文件形式，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地被征收后，可以劃撥方式取得留用地，面積控制在被征收的可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地總面積的10%~15%以內(nèi)。留用地可用于發(fā)展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產(chǎn)業(yè)，包括標(biāo)準(zhǔn)廠房、商場(chǎng)、賓館、寫字樓等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，讓區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從而使被征地農(nóng)民能夠分享到城市化進(jìn)程中土地非農(nóng)化的增值收益。允許失地農(nóng)民拆遷安置房置換成為城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)住房。失地農(nóng)民只需繳納相應(yīng)的辦證費(fèi)用，即可辦理《房屋產(chǎn)權(quán)證》《房屋契證》和《國有土地使用證》。本地戶籍農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，身份轉(zhuǎn)換后的社會(huì)保障待遇，既可參加征地農(nóng)轉(zhuǎn)非“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

第二，通過土地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)外來“流轉(zhuǎn)性失地”農(nóng)民市民化。農(nóng)民工根據(jù)自愿原則，將個(gè)人所占家庭承包經(jīng)營(yíng)土地及宅基地交還當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體或留給其他村民耕作，作為當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田，而將其土地指標(biāo)包括規(guī)劃留用地指標(biāo)、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、基本農(nóng)田指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等帶到流入地城市，真正實(shí)現(xiàn)“離鄉(xiāng)又離土”，改變對(duì)土地的依附關(guān)系。流入地城市，根據(jù)農(nóng)民上交土地指標(biāo)情況以及年齡、文化程度、職業(yè)穩(wěn)定性等條件，賦予農(nóng)民城鎮(zhèn)居民戶籍身份和市民待遇。

新型城市化背景下 解決城市土地問題的對(duì)策建議

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020 年)》指出城鎮(zhèn)化的步驟為：“中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度安排和政策制定，省級(jí)政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總體安排和配套政策，市縣政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)城市和建制鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體方案和實(shí)施細(xì)則?！苯鉀Q城市土地問題，順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，“四改”聯(lián)動(dòng)，確保城市土地的增值、保值。高度重視對(duì)城市土地的經(jīng)營(yíng)和管理，努力提高土地資本的利用效率以及地域空間的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，必須要做到“四改聯(lián)動(dòng)”，即農(nóng)地征收制度的改革、土地儲(chǔ)備制度的改革、土地招拍掛制度的改革和土地出讓金使用制度的改革要“四改聯(lián)動(dòng)”，做到優(yōu)地優(yōu)用，確保經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益，生態(tài)效益的最大化：（1）推進(jìn)農(nóng)地征收制度改革，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償制度。（2）實(shí)行“國有存量土地收儲(chǔ)”和“集體土地收儲(chǔ)”相結(jié)合的土地儲(chǔ)備方式，推進(jìn)土地儲(chǔ)備制度改革。（3）推行“熟地出讓”“先招后供”的土地招拍掛方式，推進(jìn)土地招拍掛制度改革。（4）堅(jiān)持“取之于民、用之于民”理念，擴(kuò)大土地出讓金使用范圍，推進(jìn)土地出讓金使用制度改革。

第二，建立流出地農(nóng)村耕地、宅基地退出機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！边@為農(nóng)村宅基地改革提供了重大理論和政策突破。土地承包制度如果要完善的話，最大的核心是承包地和宅基地分類處置。為了建立流出地農(nóng)村耕地、宅基地退出機(jī)制，農(nóng)村應(yīng)該打造一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)交易綜合體。在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保平臺(tái)，形成產(chǎn)權(quán)交易、融資擔(dān)保、社會(huì)化服務(wù)體系。

第三，強(qiáng)化政策的統(tǒng)籌性。政策的區(qū)域分割性是制約戶籍改革和土地制度改革的一大因素。圍繞推進(jìn)以人為核心的新型城市化，統(tǒng)籌戶籍改革和土地制度改革，應(yīng)建立健全相關(guān)的全國性、地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和省市縣聯(lián)動(dòng)，制定農(nóng)村承包地和宅基地退出機(jī)制、土地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)機(jī)制、失地農(nóng)民流入地城市接納機(jī)制等方面具體政策和改革措施，形成相互銜接、務(wù)實(shí)管用的新型城市化政策體系。建立全國農(nóng)民市民化的享受待遇的評(píng)估體系，建立和完善各地部門推進(jìn)新型城市化工作任務(wù)分工和目標(biāo)責(zé)任制考核辦法，加大新型城市化工作的監(jiān)督力度。選擇一批基礎(chǔ)條件較好或特色較鮮明、改革積極性較高的城鎮(zhèn)納入國家和省市試點(diǎn)，鼓勵(lì)在完善新型城市化健康發(fā)展機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面先行先試，創(chuàng)造可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）