對我省建設(shè)工程造價管理改革的探討

沈 彤 （巢湖市建設(shè)工程造價管理站，安徽 合肥 238000）

0 引 言

“十二五”以來，新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)對我省國民經(jīng)濟的支撐作用日益增強，社會貢獻不斷加大。2014 年12 月，我省被確定為國家新型城鎮(zhèn)化兩個綜合試點省之一，這為我省綠色建筑產(chǎn)業(yè)提供了新一輪發(fā)展機遇，對我省綠色建筑市場格局也帶來了深刻的影響。2013 年1 月，安徽省人民政府印發(fā)了《關(guān)于促進建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了建筑業(yè)是我省國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)；2014 年5 月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將我省列入建筑市場監(jiān)管綜合試點和建筑工程質(zhì)量安全管理試點。推進新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，已成為當前全省住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)的一項重要工作，但在新常態(tài)下，目前我省工程造價管理體制不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，改革工程造價管理勢在必行。

1 我省建設(shè)工程造價管理的現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，我省以加快計價依據(jù)改革、完善計價體系為主線，以加強造價立法為重點，積極推進工程造價管理市場化改革，加大對政府和國有投資項目的工程造價監(jiān)管，造價管理、計價體系和造價咨詢等得到進一步加強，提升了工程造價管理在工程建設(shè)中的地位和作用。

1.1 造價管理進一步規(guī)范

制定并頒布實施《安徽省建設(shè)工程造價管理條例》，明確了工程造價管理機構(gòu)依法行政的法律地位，規(guī)范建設(shè)工程項目立項、設(shè)計、交易、施工和竣工決算的全過程造價活動，標志著我省建設(shè)工程造價管理步入制度化、 規(guī)范化和法制化的發(fā)展軌道。

1.2 計價體系進一步完善

現(xiàn)行計價依據(jù)已不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，自2012 年始，我省啟動建設(shè)工程計價依據(jù)的全面修編工作，按照市場決定工程造價的原則，全面清理現(xiàn)行的造價制度和計價依據(jù)，增加了建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑節(jié)能與綠色建筑方面計價定額的內(nèi)容，完成了《安徽省建設(shè)工程計價定額》、《安徽省建設(shè)工程費用定額》、《安徽省建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》的修編工作，形成了估算指標、概算定額、預(yù)算定額等一系列工程造價管理的計價依據(jù)和計價辦法，基本滿足了我省建設(shè)市場發(fā)展的需要。同時，不斷強化政府對建設(shè)工程造價的宏觀控制，逐步規(guī)范了工程發(fā)承包雙方的計價行為。

1.3 造價咨詢進一步加強

截止至2014 年底，我省工程造價咨詢企業(yè)340 家，居全國前10，年咨詢收入逾10 億元。 本著“ 建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”的原則，我省修訂了《安徽省建設(shè)工程造價咨詢合同》，制定了《安徽省建設(shè)工程造價咨詢招標文件》，積極引導(dǎo)造價咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進一步構(gòu)建和營造自由選擇、公平競爭、有序經(jīng)營的造價咨詢市場秩序。

近年來，我省建設(shè)工程造價管理改革取得了較好的社會效益，但還存在與新形勢、新要求不相適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在：一是市場決定工程造價機制不健全，當前我省造價管理仍有計劃經(jīng)濟的成分，市場主體定價的機制尚未健全；二是全過程工程造價管理機制不完善，發(fā)改、財政、審計、建設(shè)等部門職責分割，難以實現(xiàn)項目前期估算、概算與最高投標限價、合同價、結(jié)算價政策和規(guī)則的有效銜接，需要加強造價管理的政府公共服務(wù)水平，進一步理順工程造價管理體制；三是現(xiàn)行計價依據(jù)難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，工程計價依據(jù)難以滿足市場需要，尤其是施工現(xiàn)場制作、自有機械設(shè)備制定的計價依據(jù)，與專業(yè)分工、工業(yè)化生產(chǎn)、機械設(shè)備租賃的建設(shè)市場發(fā)展現(xiàn)狀相脫節(jié)；四是工程計價活動監(jiān)管亟待加強，工程建設(shè)市場各方主體計價行為不規(guī)范，對建設(shè)市場盲目壓低造價、壓縮工期、低于成本價中標、拖延竣工結(jié)算等行為，缺乏有效的治理手段；五是造價咨詢市場環(huán)境不優(yōu)。工程造價信息服務(wù)水平不高，工程造價咨詢市場環(huán)境有待改善等問題。

2 對推進我省建設(shè)工程造價管理改革的探討

當前我省建設(shè)工程造價的管理滯后于建筑業(yè)的發(fā)展，也制約了建筑業(yè)的發(fā)展，需要進一步深化工程造價管理改革，為新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有力保障。工程造價管理改革是我省建筑業(yè)改革的核心內(nèi)容，事關(guān)工程建設(shè)投資決策效益、工程質(zhì)量安全和各方市場主體利益，要穩(wěn)步推進，突出重點，創(chuàng)新路徑，強化舉措，加快建立與我省新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)的工程造價管理體制。

2.1 突出工程造價管理改革重點

建筑業(yè)在我省推進新型城鎮(zhèn)化進程中擔負著重要的歷史使命，《安徽省人民政府關(guān)于促進建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出要加快推進建筑業(yè)科學發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級，這就要求工程造價管理作相應(yīng)的改革，以適應(yīng)我省新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。2014 年9 月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于進一步推進工程造價管理改革的指導(dǎo)意見》，為提高投資效益、保障工程質(zhì)量安全、維護建筑市場秩序提供了支撐。當前，我省工程造價管理改革要著力于健全市場決定工程造價機制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的工程造價管理體系，保障市場主體的自主定價，構(gòu)建科學合理的計價依據(jù)體系，建立全過程造價管理制度，形成工程造價管理市場化和咨詢社會化，努力實現(xiàn)工程造價管理改革的“ 三個目標”：一是控制投資、提高投資效益；二是科學合理造價、保證工程質(zhì)量安全；三是規(guī)范計價規(guī)則、保護各方利益。

2.2 創(chuàng)新工程造價管理改革路徑

工程造價管理是一項集技術(shù)、經(jīng)濟、管理于一體的綜合性的工作，造價計價依據(jù)的形成要經(jīng)歷一個長期探索和反復(fù)實踐的過程。推行工程造價管理改革要適應(yīng)我省新型城鎮(zhèn)化、建筑業(yè)的新形勢和新要求，以問題為導(dǎo)向，在傳統(tǒng)造價計價依據(jù)的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新。

2.2.1 創(chuàng)新工程造價管理體系

各地要深入貫徹落實《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程造價管理改革的指導(dǎo)意見》和《安徽省建設(shè)工程造價管理條例》，加強法制建設(shè)，強化法治思維，制定與工程造價管理相配套的法規(guī)制度，建立政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理相結(jié)合的工程造價管理體系，使工程造價全過程有法可依、有章可循，控制和減少工程過程中的糾紛、矛盾，保證工程順利實施。

2.2.2 創(chuàng)新工程造價價格計算模式

要合理改革計價定額，推行量價分離和工程實體性消耗與施工措施性相分離。對人工、材料、機械等消耗量標準，根據(jù)國家統(tǒng)一基礎(chǔ)定額和工程量計算規(guī)則，實行對定額消耗量的宏觀控制。對人工費、材料價格、機械臺班費等，根據(jù)實際情況，實行調(diào)整和放開相結(jié)合。

2.2.3 創(chuàng)新工程量清單計價方式

目前，工程量清單計價方法關(guān)鍵在于企業(yè)自主報價，而建筑企業(yè)沒有形成自己的定額，缺乏自主報價的能力，加之工程量清單編制責任不夠明確和計價模式相配套的工程管理制度尚不健全，工程項目類型繁多、投資主體多元化和用工制度多樣等，以致現(xiàn)行的人工計價測算和費率結(jié)算已不相適應(yīng)。因此，推行我省工程量清單計價制度，要根據(jù)企業(yè)特點、現(xiàn)行工程管理制度情況，隨市場的變化調(diào)整和改進工程量清單計價方式，創(chuàng)新造價依據(jù)，確定新的計價規(guī)則，這樣能有效防止和減少工程造價執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差和漏洞， 確保工程造價的科學性、合理性和正確性。

2.2.4 創(chuàng)新工程造價咨詢服務(wù)

隨著我省新型城鎮(zhèn)化的推進、建筑業(yè)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、建設(shè)工程造價管理體制的變化，工程造價咨詢服務(wù)要適應(yīng)建設(shè)市場發(fā)展的需求，轉(zhuǎn)變造價咨詢服務(wù)理念，優(yōu)化造價咨詢服務(wù)產(chǎn)品，強化造價咨詢的技術(shù)支撐，把握全過程投資控制關(guān)鍵節(jié)點，有效控制項目造價，最大限度地發(fā)揮投資效益，實現(xiàn)工程造價咨詢由竣工結(jié)算審核到全過程投資控制的轉(zhuǎn)型。

3.3 推進工程造價管理改革措施

3.4.1 加強造價法治政府建設(shè)

認真貫徹落實十八屆四中全會精神，認真謀劃和落實好推進依法行政和法治建設(shè)，堅持“法定職責必須為”、“法無授權(quán)不可為”，努力實現(xiàn)工程造價管理工作的法制化，加快建設(shè)工程造價權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、協(xié)力共管的法治政府。以《安徽省建設(shè)工程造價管理條例》為抓手，依法履行工程造價的管理職責，圍繞工程造價管理改革的“ 三個目標”，積極推進工程造價綜合執(zhí)法，加強政府部門溝通協(xié)調(diào)，嚴肅執(zhí)法效力，維護建設(shè)市場的良好秩序，構(gòu)建工程造價的法制社會。

3.4.2 加強造價配套制度建設(shè)

十三五是我省工程造價行業(yè)全面深化改革、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時期。要根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程造價管理改革的指導(dǎo)意見》和《安徽省建設(shè)工程造價管理條例》的要求，加強法規(guī)制度建設(shè)和研究，建立和完善全過程造價管理機制，細化最高投標限價及其成果文件、施工合同、竣工結(jié)算文件備案的“三備案”制度，設(shè)立建筑務(wù)工人員工資和安全文明施工費專戶制度，完善材料價格信息發(fā)布制度等，建立與我省新型城鎮(zhèn)化和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展相配套的工程造價管理制度。

3.4.3 加強國有投資工程造價控制

有序推進政府投資項目全過程造價管理，加強工程造價全過程跟蹤控制和精細化管理，逐步構(gòu)建政府投資工程造價分階段合理確定，全過程有效控制管理體系。以規(guī)范和約束使用國有資金行為、控制國有資金風險為主線，以“ 估算控制概算，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制結(jié)算”為原則，實行全過程的造價管理，充分發(fā)揮概算對項目投資的控制作用。嚴格執(zhí)行《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）的規(guī)定，引導(dǎo)市場充分競爭，有效控制國有投資工程造價。

3.4.4 加強造價計價依據(jù)體系建設(shè)

我國建筑業(yè)長期以來實行營業(yè)稅稅制，建筑業(yè)“營改增”已于今年實施。營業(yè)稅改增值稅后,工程計價規(guī)則稅金的計算應(yīng)與增值稅稅制相適應(yīng)。要組織和應(yīng)用修編的計價依據(jù)，按照“價稅分離”的原則，調(diào)整建筑業(yè)“營改增”計價規(guī)則，構(gòu)建科學合理的工程造價計價依據(jù)體系，保障建筑業(yè)“營改增”后工程造價計價工作順利、平穩(wěn)實施。

3.4.5 加強信息化和數(shù)據(jù)標準建設(shè)

工程造價領(lǐng)域迎來了BIM、大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)大應(yīng)用、大發(fā)展的良好機遇，這將推動工程造價邁入大數(shù)據(jù)時代。加強信息化建設(shè)，按照建立工程造價大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)劃，開展工程造價數(shù)據(jù)積累，收集和共享建設(shè)工程要素價格、工程數(shù)據(jù)信息，使工程計價更科學、合理、快捷，實現(xiàn)工程造價的有效控制、動態(tài)管理，為行業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的、具有公信力的工程造價信息服務(wù)。加強數(shù)據(jù)標準建設(shè)，建立信息服務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資源共享、信息互聯(lián)互通。健全工程造價信息采集、報送、發(fā)布機制，建立和完善“四價”（概算價、預(yù)算價或者最高投標限價、合同價和結(jié)算價）、材料價格信息、人工成本信息、工程造價指數(shù)指標等上報制度，逐步構(gòu)建我省工程造價數(shù)據(jù)庫，為政府和社會的投資決策及建設(shè)各方主體提供專業(yè)化、信息化服務(wù)。

3.4.6 加強造價全過程造價咨詢服務(wù)

積極引導(dǎo)工程造價咨詢企業(yè)參與工程建設(shè)領(lǐng)域的管理,建立和完善從項目決策、設(shè)計、招標、施工階段到項目竣工階段全過程的造價咨詢服務(wù)程序,使建設(shè)項目從立項開始到整個建設(shè)過程都處于受控狀態(tài),實現(xiàn)工程項目投資估算、概算與最高投標限價、合同價、結(jié)算價政策的有機銜接，合理確定和有效控制工程造價。

3.4.7 加強造價咨詢市場監(jiān)管

建立從事工程計價活動單位和人員的動態(tài)管理機制，加強對工程計價活動事前、事中和事后的監(jiān)管，依法查處違法、違規(guī)行為， 對不規(guī)范或違規(guī)違法的企業(yè)進行行政處罰和向社會曝光,接受社會監(jiān)督，營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。利用資質(zhì)資格管理系統(tǒng)，加強工程造價資質(zhì)動態(tài)監(jiān)管，實行清出制度。加強造價咨詢企業(yè)跨省設(shè)立分支機構(gòu)管理，打擊分支機構(gòu)和造價工程師掛靠現(xiàn)象。

3.4.8 加強造價咨詢誠信體系建設(shè)

建立和完善造價咨詢行業(yè)誠信體系建設(shè)，以全省工程建設(shè)監(jiān)管和信用管理平臺為依托， 整合工程造價資質(zhì)資格管理系統(tǒng)，建立我省工程造價行業(yè)信用監(jiān)管服務(wù)平臺。構(gòu)建造價咨詢行業(yè)信用法規(guī)制度保障體系、信用獎懲體系和信用宣傳教育服務(wù)體系。制定工程造價咨詢業(yè)信用評價辦法和標準，積極推進造價咨詢企業(yè)和專業(yè)人員的信用評價工作，健全工程造價咨詢業(yè)信用檔案制度，完善誠信褒獎機制和失信行為懲戒機制，使誠信成為市場競爭動力， 引導(dǎo)造價咨詢行業(yè)自覺恪守誠實信用。