行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題分析及改進(jìn)建議

趙麗娜

（陜西省農(nóng)業(yè)展覽館，西安 710016）

行政事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。資金來(lái)源主要是財(cái)政預(yù)算收入，財(cái)政預(yù)算收入又包括稅收收入、專項(xiàng)收入和其他收入等，資金來(lái)源基本取自于人民群眾，事業(yè)單位在使用資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)用之于民，并受到人民群眾監(jiān)督。要嚴(yán)格遵照法律法規(guī)和預(yù)算管理制度的要求來(lái)使用，以提高財(cái)政預(yù)算資金使用的效率和效果。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效進(jìn)行和防范風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整，促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)而制定和實(shí)施的政策與程序。內(nèi)部控制是單位各項(xiàng)管理工作的基礎(chǔ)，也是提高管理水平和防范風(fēng)險(xiǎn)的一種有效機(jī)制。財(cái)政部財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》自頒布以來(lái)，內(nèi)部控制逐漸受到了行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的重視，可是仍然存在一些因素影響著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)，影響了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及分析

（一）缺乏內(nèi)部控制建立的環(huán)境因素

1.單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置不完善。《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》第36條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的需要，設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，或者在有關(guān)機(jī)構(gòu)中設(shè)置會(huì)計(jì)人員并指定會(huì)計(jì)主管人員?！钡?8條規(guī)定：“擔(dān)任單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人（會(huì)計(jì)主管人員）的，除取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書外，還應(yīng)當(dāng)具備會(huì)計(jì)師以上專業(yè)技術(shù)資格或者有從事會(huì)計(jì)工作三年以上的經(jīng)歷?！钡胁簧傩姓聵I(yè)單位，未按照此要求設(shè)置。如某事業(yè)單位財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)歸辦公室管理，該辦公室工作人員并不具備會(huì)計(jì)主管或會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的條件，因此，不能勝任會(huì)計(jì)主管或會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

2.沒有建立有效的崗位牽制工作機(jī)制。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置財(cái)務(wù)人員崗位以形成相互分離、相互制約和相互監(jiān)督的工作機(jī)制，但有不少行政事業(yè)單位未能如此設(shè)置。例如某廳機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位在2011年主管部門內(nèi)部審計(jì)時(shí)被發(fā)現(xiàn)該單位全年的大部分報(bào)銷憑證只有一人簽字，就是經(jīng)辦、審核、出納都是一個(gè)人，審計(jì)最終認(rèn)定該單位內(nèi)部控制存在重大缺陷，財(cái)務(wù)監(jiān)督形同虛設(shè)。

3.議事規(guī)則不完備。部分行政事業(yè)單位未建立重大事項(xiàng)集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事規(guī)則，導(dǎo)致國(guó)家資產(chǎn)遭受損失。例如，單位領(lǐng)導(dǎo)為了自身利益大搞形象工程、面子工程，決策時(shí)沒有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和項(xiàng)目專家論證，由此造成國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和損失。

4.很多領(lǐng)導(dǎo)自身的原因。單位領(lǐng)導(dǎo)由于自身原因不愿實(shí)施內(nèi)部控制，認(rèn)為對(duì)自己有約束。例如行政事業(yè)單位普遍存在的“白條抵庫(kù)”現(xiàn)象。

（二）業(yè)務(wù)流程方面存在的內(nèi)部控制問(wèn)題

1.無(wú)內(nèi)部控制制度。由于制度缺乏，內(nèi)部控制不能涵蓋單位的所有人員以及所有業(yè)務(wù)活動(dòng)流程。

2.原始單據(jù)不全（包括購(gòu)置資產(chǎn)驗(yàn)收證明、出庫(kù)單、入庫(kù)單），無(wú)合同等附件作為入賬依據(jù)等。報(bào)銷會(huì)議費(fèi)無(wú)會(huì)議通知、會(huì)議費(fèi)清單、簽到冊(cè)等。

3.重收支，輕預(yù)算管理。具體表現(xiàn)為單位大額支出無(wú)預(yù)算或支出超預(yù)算的問(wèn)題，擴(kuò)大范圍、標(biāo)準(zhǔn)開支以及?？钯Y金未按照用途使用等問(wèn)題。

4.審批權(quán)限職責(zé)不明確。行政事業(yè)單位應(yīng)明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，例如有些單位職工素質(zhì)不高，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，領(lǐng)導(dǎo)隨意審批就很容易產(chǎn)生錯(cuò)誤結(jié)果。

5.未辦理政府采購(gòu)手續(xù)購(gòu)置資產(chǎn)或未招標(biāo)進(jìn)行工程施工。行政事業(yè)單位購(gòu)置政府采購(gòu)目錄的資產(chǎn)或進(jìn)行超過(guò)規(guī)定限額工程施工應(yīng)在上一年度做好財(cái)務(wù)預(yù)算，待財(cái)務(wù)預(yù)算批復(fù)，去財(cái)政廳辦理政府采購(gòu)審批手續(xù)，但部分單位為圖省事或其他原因省去了第二步驟，這樣做就會(huì)產(chǎn)生管理漏洞。

6.單位不按規(guī)定開設(shè)銀行賬戶或開設(shè)銀行賬戶未通過(guò)人民銀行審批。這樣單位賬戶就會(huì)缺乏財(cái)政等部門監(jiān)管從而滋生“小金庫(kù)”。

7.資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。一方面認(rèn)為資產(chǎn)是單位的，忽視資產(chǎn)國(guó)家所有性質(zhì)，可以隨意處置，資產(chǎn)的報(bào)廢未經(jīng)審批；另一方面還存在資源配置不合理，單位之間相互攀比、單位內(nèi)部各部門之間追求辦公條件的完備性，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置，造成資源浪費(fèi)，不能發(fā)揮資產(chǎn)的使用效率等。

8.內(nèi)部控制缺乏監(jiān)督機(jī)制或監(jiān)督評(píng)價(jià)不力。內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)缺乏監(jiān)督，最后就成了財(cái)務(wù)人員自審；還有一些行政事業(yè)單位由主管部門進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，但對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題進(jìn)行整改的最終結(jié)果仍缺乏監(jiān)督。外部審計(jì)，審計(jì)人員只重視財(cái)政資金的分配和使用情況，缺乏對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)及流程全過(guò)程的管理控制等。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

（一）首先抓好領(lǐng)導(dǎo)層的培訓(xùn)提高工作

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第6條規(guī)定：“行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！钡?條規(guī)定：“行政事業(yè)單位要建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施?！敝鞴懿块T或財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)部控制知識(shí)方面的培訓(xùn)，以提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制體系建立的意識(shí)和素質(zhì)，積極創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，落實(shí)內(nèi)控措施，提升管理水平。

（二）要著力提高財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)

內(nèi)部控制的核心是財(cái)務(wù)控制，財(cái)務(wù)人員是內(nèi)部控制制度的實(shí)施者，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)決定單位是否具備高效運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。會(huì)計(jì)人員應(yīng)努力提高自身職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，在單位內(nèi)部控制工作中始終保持清晰的思維，防范和杜絕財(cái)務(wù)漏洞的產(chǎn)生，維護(hù)單位利益。

（三）要重視對(duì)全體職工的培訓(xùn)

單位內(nèi)部控制制度要靠全體職工貫徹實(shí)行，因此單位內(nèi)部應(yīng)組織全體職工進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范的培訓(xùn)，使全體職工從思想上重視內(nèi)部控制的重要性，了解內(nèi)部控制制度的基本知識(shí)，自覺實(shí)行內(nèi)部控制。

（四）建立內(nèi)部控制職能部門，建立決策議事機(jī)制

單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，或者確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作的牽頭部門，牽頭部門一般由單位主管財(cái)務(wù)工作的部門擔(dān)當(dāng)。牢固樹立單位內(nèi)部控制建設(shè)“一把手”負(fù)責(zé)制。

（五）健全各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，樹立精細(xì)化管理理念

單位應(yīng)建立健全各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，組織相關(guān)人員包括邀請(qǐng)專家對(duì)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行梳理，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，將各個(gè)業(yè)務(wù)中的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)流程中，細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，在對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和論證的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地制定各項(xiàng)內(nèi)部控制管理制度。

（六）強(qiáng)化內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制

單位應(yīng)設(shè)立內(nèi)部控制監(jiān)督部門對(duì)相關(guān)人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和獎(jiǎng)懲；同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，將審計(jì)的結(jié)果及整改情況及時(shí)進(jìn)行反饋，以形成內(nèi)部控制長(zhǎng)效機(jī)制。

[1]陳小英.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2014，(12).