楊 軍

（廣西區(qū)委黨校 教務(wù)處，廣西 南寧 530021）

服務(wù)型政府，是在現(xiàn)代民主社會(huì)背景下，以人為本，以公共利益為導(dǎo)向的公共部門，通過科學(xué)配置公共資源，為市場(chǎng)與公眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府績(jī)效評(píng)估，就是通過科學(xué)手段評(píng)價(jià)政府在經(jīng)濟(jì)、公共治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的工作，對(duì)政府工作的短期和長(zhǎng)期影響和效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量。績(jī)效評(píng)估是構(gòu)建服務(wù)型政府、改善政府公共服務(wù)水平的重要方式。［1］

一、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估過程中存在的問題

（一） 認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠

改革開放后，我國(guó)政府開始重視領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效的評(píng)價(jià)問題，但是，第一，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效的評(píng)價(jià)，大多數(shù)都僅限于形式上，致使少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部使盡渾身解數(shù)“爭(zhēng)取”優(yōu)于其實(shí)際表現(xiàn)的評(píng)價(jià)。第二，很多時(shí)候，政府大都將自己定位為決策者，而將公眾定位為服從者。為了發(fā)展，上級(jí)政府布置超出下級(jí)能力范圍的任務(wù)。在上級(jí)壓力下，下級(jí)政府往往為完成上級(jí)布置的任務(wù)而不顧社會(huì)效益及人民群眾意愿，使公眾產(chǎn)生不滿情緒，背離了服務(wù)型政府應(yīng)該秉持的“以人為本”、“為人民服務(wù)”等理念。結(jié)果，績(jī)效并不能真實(shí)地反映政府的實(shí)際工作水平，只會(huì)浪費(fèi)公共財(cái)政資金和人力資源。第三，就整體而言，部分政府工作人員未能認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)估工作的重要性，是政府改進(jìn)行政管理的有效工具，［2］。正是由于對(duì)績(jī)效評(píng)估的重要性認(rèn)識(shí)不深刻、不到位，直接導(dǎo)致各級(jí)政府在落實(shí)績(jī)效評(píng)估的過程中遭遇較大阻力。

（二） 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不科學(xué)，設(shè)置不全面

地方政府公共服務(wù)水平是政府績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)。當(dāng)前，地方政府在開展績(jī)效評(píng)估工作的過程中，大多缺乏科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，主要表現(xiàn)在：第一，評(píng)估指標(biāo)涉及面較窄，僅單純針對(duì)工作態(tài)度、工作效率與思想作風(fēng)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果缺乏一定的科學(xué)性。第二，評(píng)估指標(biāo)過于側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是衡量政府績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)，以GDP 高低論政績(jī)好壞，致使有些領(lǐng)導(dǎo)干部和地方政府大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”。第三，績(jī)效評(píng)估側(cè)重于定性指標(biāo)的制定，評(píng)估工作成效不大。第四，評(píng)估指標(biāo)與評(píng)估主體之的聯(lián)系性不強(qiáng)，甚至不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果缺乏科學(xué)性與有效性。第五，指標(biāo)數(shù)據(jù)失真，缺少第三方評(píng)估主體。

（三） 法律和制度缺乏，保障力度不足

法制是促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估工作順利實(shí)施的有力保障，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都為此制定了完善、具有針對(duì)性的法律及制度。目前，由于缺乏完善、系統(tǒng)的法律機(jī)制，我國(guó)各地方政府在實(shí)施績(jī)效評(píng)估過程中都存在一定的問題。第一，績(jī)效評(píng)估工作大多由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或政府下派任務(wù)，從而導(dǎo)致下級(jí)政府工作人員參與的積極性不足，工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，難以建立科學(xué)系統(tǒng)的機(jī)制。其結(jié)果，政府績(jī)效評(píng)估工作也就很難大范圍推廣。第二，因?yàn)檎?jī)效評(píng)估工作缺乏法制保障，評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估主體必然會(huì)隨上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重組而變化，難以維持績(jī)效評(píng)估工作的有效性與長(zhǎng)效性?？梢姡瑑H依靠“拍腦袋”式的倡導(dǎo)與推動(dòng)，是很難促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估工作有效開展的。只有制定相關(guān)法律，調(diào)整與優(yōu)化管理制度，才能逐步提高績(jī)效評(píng)估工作的實(shí)效性。

（四） 公眾參與有限，范圍不廣

1.參與范圍不廣。地方政府大多將績(jī)效評(píng)估當(dāng)成內(nèi)部的事，多為上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)自上而下的評(píng)價(jià)，公眾參與不多，缺少公眾評(píng)價(jià)。近年來，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的方式，通常是通過問卷調(diào)查或街邊隨機(jī)訪談等。這些方式較簡(jiǎn)單，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估最終結(jié)果的影響力極為有限。

2.角色作用發(fā)揮不到位。由于訴求渠道不暢，公眾發(fā)聲難，制度不完善，致使公眾不可能參與到政府決策中，公眾僅是信息源，更毋論其在重大決策中發(fā)揮作用了。

3.存在短視行為。當(dāng)前，政府績(jī)效評(píng)估并不是常態(tài)化活動(dòng)，評(píng)估也缺乏遠(yuǎn)見，僅著眼于已創(chuàng)造或極短時(shí)間可預(yù)期的績(jī)效，使得政府在公共管理過程中出現(xiàn)了短視行為。

4.科學(xué)性缺乏。在政府績(jī)效評(píng)估工作中，未經(jīng)實(shí)地考察便確認(rèn)信息屬實(shí)的行為不勝枚舉，加上博弈心理與非官方信息對(duì)績(jī)效信息造成的失真影響，導(dǎo)致現(xiàn)有的政府績(jī)效考核缺乏自我調(diào)整的空間，通過遷就、排序的方式來分配權(quán)力，這不啻于讓政府績(jī)效評(píng)估成為擺設(shè)。

二、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估工作存在問題的原因

（一） 價(jià)值取向存在偏頗

1.過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，個(gè)體利益未得到應(yīng)有尊重。由于對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的過分追求，致使我國(guó)地方政府至今尚未能擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全能型政府”及功利思維的影響。這種影響體現(xiàn)在政府績(jī)效評(píng)估上，就是績(jī)效價(jià)值取向難以正確引導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估工作。于是，就會(huì)無視某些情況下社會(huì)集體利益與個(gè)體利益出現(xiàn)的沖突，往往以集體利益、公共利益為話題引導(dǎo)輿論，試圖讓公眾在利益沖突語境下放棄部分甚至是全部個(gè)人利益。顯然，這種對(duì)個(gè)體利益缺乏尊重的行政理念，是與社會(huì)個(gè)體的天然立場(chǎng)相違背的，必然會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)缺位，公眾的正當(dāng)利益需求被無視。長(zhǎng)此以往，政府的公信力將會(huì)下降，甚至威脅到其執(zhí)政的合法性。正因?yàn)槿绱?，政府更?yīng)充分尊重社會(huì)個(gè)體的合法利益，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，并在供給過程中為社會(huì)個(gè)體、公眾以及政府建立起共同愿景。

2.官僚主義思想的影響甚深，形式主義突出。官僚主義思想影響下的價(jià)值取向，促使政府更重視績(jī)效評(píng)估的方式方法及評(píng)估過程，但對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的效用和影響重視不夠。其結(jié)果，往往會(huì)讓政府的績(jī)效評(píng)估工作淪為形式主義活動(dòng)，現(xiàn)實(shí)意義不足，作用不明顯。在績(jī)效評(píng)估過程中，一旦政府部門的利益受損，而受損者又恰恰是績(jī)效評(píng)估主體，那么，該主體就會(huì)有意無意地避免自身的不利信息公之于眾。這樣，就讓政府績(jī)效評(píng)估成為了可有可無的工作，民眾在真實(shí)信息嚴(yán)重缺乏的情況下，根本不可能向政府提出有效的意愿，而服務(wù)型政府也不可能在這種“報(bào)喜不報(bào)憂”的風(fēng)潮中建立起來。在改革開放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府更應(yīng)重視公眾利益，并根據(jù)這一理念形成服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向，在任何情況下都要保證政府績(jī)效評(píng)估的公開性、公正性、客觀性，讓政府績(jī)效真正在客觀生活中得到體現(xiàn)。

3.政府的服務(wù)職能未得到充分發(fā)揮。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)政府出于各類因素考量，不得不在全能型政府理念下突出“管理”和“管制”的職能，或多或少地忽視了政府的“服務(wù)”職能。在特殊歷史條件下，這一選擇無可厚非。然而，在改革開放之后的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府要做的不是繼續(xù)全面把控社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，而是逐步放權(quán)，讓社會(huì)力量參與到公共管理過程中，提高公共管理的民主性和客觀性。如此一來，不但有效緩解了政府的公共管理壓力，也讓政府能夠把更多的精力放在完善職能、突出服務(wù)、改善質(zhì)量、追求公共利益最大化上。然而，從各級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估看，目前仍遵循從前的評(píng)估方式，即上級(jí)政府作為資源配置者，將管理目標(biāo)下派到下級(jí)政府，而管理和績(jī)效目標(biāo)往往也是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效為主。即是說，在全能型政府理念影響下，政府越位、錯(cuò)位、失位的現(xiàn)象，也會(huì)導(dǎo)致公眾不滿，使得政府公信力和權(quán)威性受到嚴(yán)重?fù)p害。

（二） 服務(wù)和激勵(lì)不夠

1.政府本位思想依然嚴(yán)重，全心全意為人民服務(wù)的思想待強(qiáng)化。作為公共部門，也是最重要的公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，在供給公共產(chǎn)品的過程中，必須要充分了解不同社會(huì)領(lǐng)域及各類人群的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)，要進(jìn)一步放開對(duì)其他公共產(chǎn)品供給主體的限制，在多元主體環(huán)境下培養(yǎng)政府工作人員作為“人民公仆”的服務(wù)精神，以公眾最根本的利益作為唯一追求，實(shí)踐“老百姓滿意度是評(píng)價(jià)政府工作唯一標(biāo)準(zhǔn)”，站在公眾位置上切入問題，尊重人民群眾的意愿。同時(shí)，要搞好服務(wù)型政府建設(shè)，就必須讓利益關(guān)系者，除結(jié)果告知外，全程回避任何績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，從而避免在服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估過程中因利益沖突出現(xiàn)博弈的現(xiàn)象。作為服務(wù)型政府，在績(jī)效評(píng)估的過程中，應(yīng)將公共利益的實(shí)現(xiàn)程度作為權(quán)重最高的指標(biāo)，盡全力提高政府工作的滿意度。各級(jí)政府及工作人員不但應(yīng)樹立良好的服務(wù)理念，更應(yīng)在行政活動(dòng)、公共產(chǎn)品供給的過程中展現(xiàn)出“全心全意為人民服務(wù)”的思想，以客觀實(shí)踐鞏固“以人為本”的主觀意識(shí)。

2.激勵(lì)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制不科學(xué)系統(tǒng)。當(dāng)前，我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估結(jié)果，大部分用于懲罰和監(jiān)督各級(jí)政府及工作人員的失范或失職，但卻未能針對(duì)公務(wù)員及各級(jí)政府設(shè)置激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，根據(jù)現(xiàn)代公共及企業(yè)管理理論，激勵(lì)與懲罰機(jī)制是促進(jìn)員工主動(dòng)、高質(zhì)量完成工作的正確手段。通過績(jī)效評(píng)估，找出優(yōu)秀的政府工作人員并給予獎(jiǎng)勵(lì)，將大大改善政府工作人員的日常工作態(tài)度。然而，我國(guó)現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估機(jī)制中的激勵(lì)，僅有物質(zhì)上的激勵(lì)，也就是薪金、職位等等，缺乏更具精神性、文化性的激勵(lì)機(jī)制，難以形成“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”的積極工作文化。而僅有懲罰機(jī)制沒有激勵(lì)機(jī)制的做法，也讓政府工作人員不得不一板一眼地按照規(guī)章制度操作，即便臨時(shí)有重大事件，也不懂得如何應(yīng)變，面對(duì)問題時(shí)缺乏創(chuàng)新能力。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度中缺乏激勵(lì)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制的情況，我國(guó)政府應(yīng)勇敢地打破公務(wù)員的“大鍋飯”制度，實(shí)行薪金差異制，工作業(yè)績(jī)與績(jī)效結(jié)果同時(shí)成為薪酬計(jì)算的重要指標(biāo)。同時(shí)，作為服務(wù)型政府，還應(yīng)不斷培養(yǎng)政府工作人員的服務(wù)精神，使其能夠切實(shí)扮演好“公共服務(wù)供給最后一環(huán)”的角色。

（三） 法律保障缺乏，有效監(jiān)督待加強(qiáng)

1.相關(guān)法律法規(guī)缺乏，評(píng)估機(jī)制制度待完善。服務(wù)型政府的構(gòu)建要建立在法律基礎(chǔ)之上，相關(guān)工作的開展與部門管理要以法律法規(guī)為依據(jù)，并通過法律的約束作用，防止政府出現(xiàn)壟斷行為。當(dāng)前，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估工作雖然取得了一定的成效，但是，第一，有關(guān)評(píng)估指標(biāo)、主體、方式的制定，以及相關(guān)問題的處理，仍然缺乏全面的工作規(guī)劃和完善的機(jī)制制度作保障，導(dǎo)致具體工作較為雜亂，進(jìn)展緩慢。第二，由于沒有符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的理論指導(dǎo)，相關(guān)法律法規(guī)缺乏，加之評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏有效的制度支持和系統(tǒng)性的管理指導(dǎo)，致使績(jī)效評(píng)估難以充分發(fā)揮監(jiān)督、制約政府行為的作用，也就難以創(chuàng)建一個(gè)完善、有序、促進(jìn)績(jī)效評(píng)估工作開展的社會(huì)氛圍。

2.公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的積極性不高。監(jiān)督與保障力度會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)估的效果產(chǎn)生關(guān)鍵性作用。目前，由于公眾參與觀念薄弱，評(píng)估監(jiān)督力度不足，法律涉及范圍窄，致使監(jiān)督僅流于形式。因此，第一，要根據(jù)民眾的愿望來制定績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)、內(nèi)容、方式，公開政府績(jī)效評(píng)估的程序與工作情況，不斷提升政務(wù)信息的透明度，才能提高公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的積極性，充分發(fā)揮公眾對(duì)政府部門的監(jiān)督作用，加強(qiáng)政府與民眾之間的互動(dòng)交流。第二，要充分重視民意，引導(dǎo)公眾主動(dòng)參與政府績(jī)效評(píng)估工作，主動(dòng)去了解政府的工作狀況。同時(shí)，政府通過公眾的參與，也能及時(shí)掌握群眾的現(xiàn)實(shí)需求。只有這樣，政府的績(jī)效評(píng)估結(jié)果才更具真實(shí)性與客觀性，才能為公眾提供更符合他們切身利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

三、完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估工作的對(duì)策

（一） 轉(zhuǎn)變理念，健全評(píng)估指標(biāo)體系和隊(duì)伍

1.高度重視，以人為本，強(qiáng)化培訓(xùn)。轉(zhuǎn)變理念是服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估完善的關(guān)鍵。理念的轉(zhuǎn)變程度，將直接決定服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估是否能夠?qū)崿F(xiàn)其初衷，及具體能夠?qū)崿F(xiàn)到什么程度。為此，第一，要強(qiáng)化各級(jí)政府及工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的重視程度。通過定點(diǎn)實(shí)驗(yàn)及開展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)、樹立典型單位等方式，讓各級(jí)政府及工作人員能夠關(guān)注和適應(yīng)政府績(jī)效評(píng)估。第二，要將以人為本思想切實(shí)貫徹于服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估工作的始終。第三，重視對(duì)績(jī)效評(píng)估工作人員和被評(píng)估對(duì)象的培訓(xùn)。要充分利用好黨校、行政學(xué)院在干部教育培訓(xùn)的主陣地、主渠道作用，使績(jī)效評(píng)估工作更加規(guī)范和深入人心。

2.科學(xué)制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，重視績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋和運(yùn)用。第一，政府要根據(jù)以人為本、服務(wù)為首的要求，堅(jiān)持把改善民眾生活質(zhì)量、提高公眾道德素質(zhì)水平作為目標(biāo)，不斷強(qiáng)化政府工作人員的公共服務(wù)理念、真正將服務(wù)工作落到實(shí)處，最終為廣大人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品。第二，要加強(qiáng)官民互動(dòng)交流，引導(dǎo)公眾積極參與政府績(jī)效評(píng)估工作，踴躍提出建議。第三，要重視績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋和運(yùn)用。不但要重視績(jī)效評(píng)估，還要通過績(jī)效面談、溝通的方式，讓地方政府了解自己的績(jī)效狀況，以改進(jìn)相關(guān)工作。

3.多元化主體共同評(píng)估政府績(jī)效。鑒于以往政府績(jī)效評(píng)估中評(píng)估主體過分單一，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估未能真正實(shí)現(xiàn)其初衷的實(shí)際，要采取有效措施，逐步增多績(jī)效評(píng)估主體。然而，要實(shí)現(xiàn)多元化主體共同評(píng)估政府績(jī)效，第一，必須實(shí)現(xiàn)并保障績(jī)效評(píng)估主體的獨(dú)立性地位，并明確所有主體的權(quán)威性。為此，應(yīng)建立專業(yè)、中立、第三方的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。第三方評(píng)估有利于評(píng)估更加客觀、科學(xué)。因?yàn)闊o論是政務(wù)信息收集、處理、調(diào)查，還是作出報(bào)告，都完全獨(dú)立于政府之外，而評(píng)估結(jié)果則反饋給政府，由政府根據(jù)評(píng)估情況決定下一步工作應(yīng)如何開展，并在制定出方案后公諸于眾，貫徹落實(shí)。第二，要不斷提高各類評(píng)估主體的專業(yè)性。專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)固然擁有專業(yè)水平，但其他評(píng)估主體同樣需要不斷提高自身的專業(yè)性，避免在評(píng)估主體多元化的同時(shí)，因部分評(píng)估主體專業(yè)能力不足，降低了整體的評(píng)估質(zhì)量。

（二） 指標(biāo)設(shè)置科學(xué)化，遵循系統(tǒng)全面性原則

1.指標(biāo)科學(xué)、客觀、合理。這是服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估完善的前提。第一，服務(wù)型政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，無論是在績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向，還是指標(biāo)設(shè)計(jì)上，都應(yīng)以科學(xué)化作為前提。通過科學(xué)量化評(píng)估，讓各級(jí)政府及其工作人員更加注重其職責(zé)，胸懷人民群眾，擯棄唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論成敗的價(jià)值取向，兼顧人的發(fā)展、社會(huì)效益、自然環(huán)境保護(hù)等。不僅要求快速發(fā)展，更要求可持續(xù)性、全面性。第二，政府績(jī)效評(píng)估工作能否取得實(shí)效，取決于績(jī)效指標(biāo)體系是否科學(xué)、客觀、合理。評(píng)估指標(biāo)要切實(shí)體現(xiàn)民眾的切身利益，達(dá)到情為民所系、利為民所謀。為此，要全方位考量經(jīng)濟(jì)、文化、就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等要素，切實(shí)解決民眾最關(guān)心的就業(yè)、住房等問題，不斷增加公共產(chǎn)品的供應(yīng)，提高公共服務(wù)水平。

2.評(píng)估指標(biāo)體系要全面、可行。第一，在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系的過程中，應(yīng)就當(dāng)前我國(guó)社會(huì)最突出、最普遍、影響最廣泛、公眾最關(guān)注的問題提出解決方案與規(guī)劃，堅(jiān)持定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔的原則，將領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估與群眾評(píng)估、專家評(píng)估結(jié)合起來，將正向計(jì)分與過錯(cuò)扣分結(jié)合起來，將年度考核與日常監(jiān)督結(jié)合起來，將指標(biāo)評(píng)估與“個(gè)人談話”評(píng)估結(jié)合起來［3］。就政府績(jī)效評(píng)估而言，公平非常重要，主要體現(xiàn)在權(quán)力分配的公平、規(guī)則一致性的公平、資源配置的公平、物質(zhì)公平等。若是政府能夠在行政中充分展現(xiàn)社會(huì)公平，那么，社會(huì)主義優(yōu)越性就會(huì)得到充分體現(xiàn)，執(zhí)政合法性基礎(chǔ)也必然更為扎實(shí)，公眾對(duì)政府的滿意度必然得以改觀。第二，評(píng)估指標(biāo)體系合理有序，才能確保評(píng)估結(jié)果的可行性。因此，在評(píng)估指標(biāo)體系的制定上，參考依據(jù)不應(yīng)是政府自身的利益，而是要遵循系統(tǒng)全面性原則，將廣大群眾、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的利益要求考慮進(jìn)來。同時(shí)，要以戰(zhàn)略的眼光，把當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，明確政府的總體目標(biāo)，按照現(xiàn)實(shí)情況來制定并完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，從而使評(píng)估指標(biāo)合乎實(shí)際，具有針對(duì)性與客觀性。

3.引導(dǎo)公眾參與，完善激勵(lì)、獎(jiǎng)懲制度。第一，政府應(yīng)全面調(diào)動(dòng)群眾參與的熱情，引導(dǎo)公眾積極參與政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)工作，虛心接納民眾的建議，并根據(jù)實(shí)際情況的變化而進(jìn)行相應(yīng)的改動(dòng)，從而創(chuàng)建公眾踴躍參與、政府積極倡導(dǎo)的良好社會(huì)氛圍，促進(jìn)績(jī)效評(píng)估工作的有序、穩(wěn)步開展。第二，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)要切實(shí)運(yùn)用到實(shí)踐活動(dòng)中去，而非形式的應(yīng)付上級(jí)，草率設(shè)計(jì)出毫無實(shí)際用途的指標(biāo)。第三，要制定激勵(lì)、獎(jiǎng)懲等配套制度，為績(jī)效評(píng)估工作的開展提供有利的制度保障。第四，各地方政府要按照各部門的現(xiàn)實(shí)狀況，因地制宜制定出符合自身需求的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，部門屬性、職能、管理模式的不同，所配套的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)也不同，并把定量與定性研究有效聯(lián)系在一起，形成多層級(jí)、統(tǒng)一全面的部門績(jī)效指標(biāo)體系。

4.根據(jù)區(qū)域發(fā)展實(shí)際，科學(xué)設(shè)計(jì)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。第一，要在深入分析社會(huì)主體公共服務(wù)供應(yīng)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確界定地方政府的職能屬性與職能，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系在保障市場(chǎng)穩(wěn)定、提供高質(zhì)量公共服務(wù)、提高民眾生活質(zhì)量等方面的作用，并以此來強(qiáng)化政府各部門為民服務(wù)的意識(shí)，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。第二，要打破以往各部門獨(dú)立分割的自我管理狀態(tài)，改變以上級(jí)為評(píng)估主體的評(píng)估方式，以及以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、招商引資數(shù)量、財(cái)政增長(zhǎng)等內(nèi)容作為評(píng)估下級(jí)政府工作績(jī)效的做法。第三，在制定地方服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式的過程中，要將其與傳統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)體系相區(qū)分，明確地方服務(wù)型政府是以增加公共效益、增強(qiáng)群眾滿意度為主要目的。第四，評(píng)估活動(dòng)具有規(guī)律性，且受主客觀條件的影響和制約。正如恩格斯指出的：“從歷史的觀點(diǎn)看……我們只有在我們的時(shí)代的條件下進(jìn)行認(rèn)識(shí)，而這些條件達(dá)到什么程度，我們便認(rèn)識(shí)到什么程度?！保?］因此，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定要經(jīng)過評(píng)估、認(rèn)識(shí)、再評(píng)估、再認(rèn)識(shí)，才會(huì)更加科學(xué)。

（三） 推進(jìn)績(jī)效評(píng)估法治化，確保評(píng)估結(jié)果客觀公正

制度缺失已成為各級(jí)地方政府績(jī)效評(píng)估科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的瓶頸。只有實(shí)現(xiàn)法治，政府績(jī)效評(píng)估才有客觀依據(jù)和準(zhǔn)繩，才能實(shí)現(xiàn)客觀評(píng)估。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！保?］要確保政府績(jī)效評(píng)估的初衷得以實(shí)現(xiàn)：

1.必須重視政府績(jī)效評(píng)估的立法工作。如果沒有法治，就會(huì)使地方政府績(jī)效評(píng)估主觀隨意，想評(píng)就評(píng)，不想評(píng)就不評(píng)，想怎么評(píng)就怎么評(píng)。要通過立法，使地方政府績(jī)效評(píng)估工作成為新常態(tài)，成為政府必須進(jìn)行的工作。

2.做到依法評(píng)估。要依法確?？?jī)效評(píng)估工作的地位，明確法定流程，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估規(guī)范化。為此，要把評(píng)估的指標(biāo)、內(nèi)容、方法以及評(píng)估結(jié)果的反饋等，都要用法定程序予以明確，規(guī)范和統(tǒng)一動(dòng)作，建立起一套兼具實(shí)用性與嚴(yán)肅性的評(píng)估制度，為政府績(jī)效評(píng)估工作提供法律基礎(chǔ)，使評(píng)估工作有章可循，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

3.責(zé)任落實(shí)到人。通過嚴(yán)格明確的法律條文，樹立起政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、第三方中立性，確保這些機(jī)構(gòu)能夠在公正、公平條件下對(duì)政府進(jìn)行有效評(píng)估。無論是被評(píng)估者的后續(xù)工作改善，還是評(píng)估者的工作，都要通過立法明確其法律責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到人。

4.健全制度機(jī)制。第一，要做到制度面前人人平等。如果既定的評(píng)估工作落實(shí)不到位，變通落實(shí)，影響到工作實(shí)效的，要按法律嚴(yán)肅懲罰相關(guān)部門和人員，從而使“違法”不劃算，讓有關(guān)組織和人員理性地選擇按制度進(jìn)行評(píng)估。第二，地方政府績(jī)效評(píng)估法制要嚴(yán)密、科學(xué)，最大限度地減少漏洞，避免實(shí)施困難。要依法進(jìn)行評(píng)估，不搞“上有政策，下有對(duì)策”，嚴(yán)禁變通、曲解，規(guī)避法規(guī)。要通過法治化的地方政府績(jī)效評(píng)估，使政府與公眾形成良性互動(dòng)，當(dāng)公眾需要政府解決問題時(shí)，能夠找到相關(guān)部門高效處理。第三，要對(duì)地方政府落實(shí)績(jī)效評(píng)估的情況進(jìn)行有效監(jiān)督，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)及時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警；對(duì)解決問題不到位的，要及時(shí)糾正。如果政府相關(guān)部門不受理，公眾能夠明白到哪個(gè)部門去反映，從而使評(píng)估工作落實(shí)在平時(shí)的工作中。

（四） 構(gòu)建多元地方政府績(jī)效評(píng)估體系

當(dāng)前，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，地方政府績(jī)效評(píng)估也迎來更大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，要適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，建構(gòu)適應(yīng)環(huán)境需求的地方政府績(jī)效評(píng)估體系，這樣，才能使績(jī)效評(píng)估更加科學(xué)、有效。

1.通過電子政務(wù)，促進(jìn)公眾參與。電子政務(wù)的出現(xiàn)，有效提升了公共部門的工作效率，使得政府可以更迅速地收集決策所需的信息，所收集的信息也因數(shù)量級(jí)的增長(zhǎng)而避免了高度失真，從而確保了公共決策的科學(xué)性、客觀性，帶來行政效率及質(zhì)量的飛躍進(jìn)步，最終讓政府的公共管理活動(dòng)向公開化發(fā)展，有利于改變?cè)小白陨隙隆钡臋?quán)力運(yùn)行模式。在建設(shè)電子政府的過程中，要建立信息化政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，著力減少行政監(jiān)督過程中的各類資源消耗，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的自動(dòng)化。作為在信息時(shí)代下開展公共管理與公共服務(wù)活動(dòng)的服務(wù)型政府，信息化發(fā)展將從硬件、軟件上充分保證高效的行政工作，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)型政府的績(jī)效管理工作。

2.打造一支專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估提供技術(shù)支持。電子政務(wù)的出現(xiàn)，使得公眾可以及時(shí)接收來自政府的政策信息，也可以及時(shí)向政府提出建議甚至是異議，大大提高了公眾與政府交流的積極性。

3.落實(shí)信息公開制度。要讓服務(wù)型政府的績(jī)效評(píng)估發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，就必須落實(shí)《政府信息公開條例》，縮短官方與公眾之間的信息鴻溝。信息公開制度是為充分吸引社會(huì)各界參與、促進(jìn)科學(xué)決策與依法治國(guó)而出臺(tái)的制度，是一項(xiàng)同時(shí)融合了現(xiàn)代信息技術(shù)與現(xiàn)代公共治理理念的制度。 《條例》 施行后，各級(jí)政府的信息公開工作及公開程度都相較從前有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但地方各級(jí)政府在政務(wù)公開過程中仍要秉持服務(wù)和法治理念，優(yōu)化自身工作規(guī)范，深化信息公開制度。與此同時(shí)，作為服務(wù)型政府，不但要順應(yīng)電子政務(wù)建設(shè)的大潮改革工作流程、提高信息公開工作的實(shí)效性，更應(yīng)該通過政務(wù)信息公開來服務(wù)公眾，公眾最迫切、疑慮最深、最需要及時(shí)解答的問題都應(yīng)該在政務(wù)信息公開過程中得到滿意回應(yīng)。

4.完善人大考評(píng)地方政府績(jī)效的制度。我國(guó)《憲法》規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，人大具有監(jiān)督職能，所以，要履行對(duì)同級(jí)和下級(jí)政府績(jī)效考核的評(píng)估和監(jiān)督職能。同時(shí)，要建立第三方政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府行為是自利的，第三方機(jī)構(gòu)在官方評(píng)估存在重大缺陷時(shí)，可以因其與政府關(guān)聯(lián)不大，彌補(bǔ)政府績(jī)效評(píng)估單一主體的不足。

［1］王海峰.政府績(jī)效評(píng)估與地方服務(wù)型政府之構(gòu)建［J］.學(xué)習(xí)論壇，2014（06）.

［2］鄭德濤，歐真志. 科學(xué)管理與政府行政能力的提升［M］.廣州:中山大學(xué)出版社，2012:142.

［3］彭國(guó)甫.地方政府公人事業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估與模式創(chuàng)新研究［M］.北京:人民出版社，2010:81.

［4］馬克思恩格斯全集：第20 卷［M］.北京:人民出版社，1971:585.

［5］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.