◎史傳林 （華南農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，廣東廣州510642）

地方政府績效評估指標體系變動的內(nèi)在邏輯
——基于深圳市政府績效評估指標體系的動態(tài)分析

◎史傳林 （華南農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，廣東廣州510642）

深圳市連續(xù)五年的政府績效評估指標體系的演變，表明了政府績效評估指標體系變動的內(nèi)在邏輯。地方政府績效評估指標體系變動的影響因素存在多維性，其中，政府績效管理部門的指標管理科學化水平、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人更替、政府的階段性重大任務(wù)是導(dǎo)致績效評估指標體系變動的直接因素，而上級政府的“一票否決”制度和嚴格的行政責任追究制度等則是導(dǎo)致績效評估指標體系“不變”的因素。政府績效評估指標體系的變動既要符合科學理性，也要符合價值理性，地方政府應(yīng)建立一個科學合理的指標體系變動機制，以保持指標體系動態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

行政改革；地方政府；績效評估；指標體系；影響因素；深圳市

從科學管理的角度看，地方政府在構(gòu)建績效評估指標體系時應(yīng)該遵循靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合的原則，一方面，評估指標的數(shù)量、內(nèi)容和權(quán)重應(yīng)該保持相對的穩(wěn)定性，這種相對穩(wěn)定性對于測量和比較政府績效的演化趨勢以及對被評估者的行為進行預(yù)測和警示具有重要作用；另一方面，由于在政府績效系統(tǒng)的運行過程中，系統(tǒng)內(nèi)部的各種因素及外部環(huán)境總是處于不斷發(fā)展變化之中，導(dǎo)致政府績效的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)也會不斷發(fā)生變化，政府績效評估指標也會隨之發(fā)生變動和調(diào)整。正如周志忍所說，地方政府績效評估指標體系并不是一成不變的，而是根據(jù)目標和環(huán)境的變化，不斷自我調(diào)適并進行細節(jié)方面的創(chuàng)新，通過持續(xù)改革走向完善［1］。那么，到底是哪些因素在影響著績效評估指標體系的變動？在指標體系變動的背后到底蘊含著怎樣的邏輯？研究和回答這些問題，對于提高政府績效管理的科學化水平具有重要的理論意義和實踐意義。本文試圖以我國較早開展政府績效評估工作的深圳市為例，通過分析該市連續(xù)五年政府績效評估指標的變動情況，揭示這種調(diào)整和變動背后隱藏的各種影響因素及其作用機理。

一、文獻綜述與理論分析

20世紀90年代中期以來，在西方新公共管理運動及其理論影響下，學術(shù)界對我國政府績效評估理論和地方政府的探索性實踐進行了深入研究，其中，政府績效評估指標體系一直是學者們研究的重點。陳天祥較為全面地分析了影響政府績效評估指標體系設(shè)計的內(nèi)部因素和外部因素，其中內(nèi)部因素包括政府職能、政府發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政府績效評估的價值取向和政府管理的規(guī)范化程度；外部因素包括地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政治體制、公民參與、文化傳統(tǒng)和不同利益主體之間的博弈與整合等［2］。倪星分析了上級政府績效導(dǎo)向?qū)ο乱患壵冃гu估指標的影響，認為在我國具體的政府管理實踐中，績效評估是政府工作的“指揮棒”，指引著政府工作的方向，各級地方政府均按照上級政府制定的績效考核指標來安排本地的工作重點和發(fā)展重心。上級政府的績效導(dǎo)向決定著下一級政府的具體工作方向，是下級政府開展工作時必須遵循的行為準則［3］。陳漢宣和高潔通過對西安周至縣的案例研究，認為中國地方政府的績效評估指標體系是一個“逆向問責”系統(tǒng)，即地方官員更傾向于滿足上級領(lǐng)導(dǎo)的需求而不是市民的需要，以此強化中央集權(quán)［4］。彭國甫認為，價值取向是地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績效評估之魂。建立地方政府績效評估指標體系時，應(yīng)正確把握評估價值取向變化的方向，科學整合評估價值取向，根據(jù)新的評估價值取向體系建立、調(diào)整和整合評估指標體系［5］。

國外也有一些學者探討了政府績效評估指標變動的影響因素問題。Walker研究發(fā)現(xiàn)，政治環(huán)境特別是上級政府布置的任務(wù)是公共組織行為和績效評估指標體系設(shè)置的主要影響因素［6］。Mimba認為，在發(fā)達國家，公共部門績效評估指標體系主要受目標的性質(zhì)和利益相關(guān)者的角色兩個因素的影響，而在發(fā)展中國家，日益增長的利益相關(guān)者的參與以及包括地方分權(quán)和市場化在內(nèi)的善治改革等因素都會對公共部門績效評估指標體系產(chǎn)生影響［7］。楊開峰認為，政治環(huán)境、利益相關(guān)者的參與、組織的支持和培訓(xùn)是政府績效評估指標體系的重要影響因素［8］。

國內(nèi)外學者們的研究表明，體制、環(huán)境、價值等多種因素都會對政府績效評估指標體系的構(gòu)建產(chǎn)生影響。正是由于這些根本性因素在起作用，所以，政府績效評估指標體系在一定時期內(nèi)一般不會發(fā)生整體性和結(jié)構(gòu)性變動，但是，在地方政府績效評估實踐中，績效評估指標的個別或局部調(diào)整是普遍存在的現(xiàn)象，我們需要搞清楚這種變動的動因是什么，為什么有些指標得到調(diào)整，有些指標保持不變。在這種變動與不變的背后，應(yīng)該還有更加具體的直接的因素在起作用。

第一，政府績效管理部門的指標管理科學化水平是影響地方政府績效評估指標變動的重要因素。一套科學的評估指標體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準確地反映政府績效的實際狀況和發(fā)展趨勢，這就要求評估指標要具有系統(tǒng)性、可操作性和有效性，為此，就需要政府績效管理部門對評估指標進行隸屬度分析、相關(guān)性分析和鑒別力分析以及信度和效度檢驗。在政府績效評估實踐中，績效管理部門應(yīng)該對績效評估指標的設(shè)計和使用效果進行不斷的反思和總結(jié)，然后按照科學化原則對評估指標進行梳理、歸類和增減，使之不斷完善，以準確反映被評估對象的績效表現(xiàn)。

第二，地方政府績效評估指標的變動還會受到地方領(lǐng)導(dǎo)人更替的影響。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)學原理，領(lǐng)導(dǎo)是能夠決定組織或群體運行發(fā)展的職位特征，對組織的整體績效戰(zhàn)略和重要目標的實現(xiàn)程度起著重要的作用［9］。領(lǐng)導(dǎo)人更替所帶來的價值取向的變動及政府戰(zhàn)略的調(diào)整會直接作用于績效評估指標上，因此，領(lǐng)導(dǎo)人更替必然會影響到績效評估指標的變動。正如Christopher所說，領(lǐng)導(dǎo)人的價值取向和戰(zhàn)略導(dǎo)向是對績效評估的強大的資源支持［10］。

第三，地方政府的績效評估指標一般是按照政府的常規(guī)職能設(shè)計的，但在政府履行職能的過程中往往需要完成一些階段性重大任務(wù)，如舉辦奧運會、世博會等。這些重大任務(wù)具有社會影響大、事關(guān)全局的特點，需要在規(guī)定的時間內(nèi)完成，也是顯示領(lǐng)導(dǎo)人政績的標志性工程。為了完成重大任務(wù)，地方政府一般會在任務(wù)年度專門增設(shè)相關(guān)指標，對相關(guān)部門的任務(wù)完成情況進行評估和監(jiān)督。因此，階段性重大任務(wù)也是地方政府績效評估指標變動的重要影響因素。

第四，在我國現(xiàn)有政治體制下，地方政府在調(diào)整績效評估指標時首先要考慮的因素就是上級黨委和政府布置的工作任務(wù)。這些任務(wù)有些是剛性的，下級政府必須不折不扣地完成，有些是彈性的，下級政府可根據(jù)本地實際情況去完成。對于剛性任務(wù)，上級政府往往會通過制定“一票否決”考核指標和實行最嚴格的行政責任追究制度來確保下級政府完成任務(wù)。若下級政府未能完成任何一項“一票否決”指標，其整體績效將無法得到上級的認同，作為第一責任人的下級政府主要領(lǐng)導(dǎo)將承擔相應(yīng)的責任。尚虎平認為，“一票否決”式績效評估是一種極端目標責任制，它強調(diào)了某項工作的至關(guān)重要性，強化了對其管理的力度，突出了政府在特定時期的中心工作，因此，地方政府在調(diào)整績效評估指標時一般都會將上級政府的“一票否決”指標放進指標體系，并保持長期穩(wěn)定［11］。

二、深圳市政府績效評估指標體系變動情況

深圳是國內(nèi)較早開展政府績效評估工作的城市。2006年，深圳市提出實施政府全面績效管理。2007年，市政府制定了《深圳市政府績效評估指標體系（試行）》，開始對市轄6個區(qū)級政府進行績效評估。2010年，評估范圍覆蓋到32個市政府工作部門和兩個新區(qū)管委會。深圳市績效評估指標體系分為兩套：一套是區(qū)級政府（功能區(qū)）績效評估指標體系，一級指標設(shè)置按照政府的基本職能即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)4個方面展開；另一套為市政府工作部門績效評估指標體系，主要包括行政業(yè)績、行政效率、行政能力、行政成本和滿意度共5個一級指標［12］。由于深圳市政府較早開展了區(qū)級政府績效評估工作，從2007—2011年連續(xù)五年都制定了績效評估指標體系，因此，我們就選取了這5套指標體系進行分析，以觀察其指標數(shù)量變動和權(quán)重變動情況。

（一）深圳市政府績效評估指標數(shù)量變動情況

深圳市政府績效評估指標體系中的一級指標是根據(jù)政府的四個基本職能即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)來設(shè)計的，五年期間一直沿用這4個一級指標。二級指標的數(shù)量變化也不大，其中，2008年和2009年沒有設(shè)計二級指標。三級指標數(shù)量呈整體減少趨勢，從42個降到28個，見圖1。

圖1 深圳市政府績效評估指標數(shù)量變動情況

由于一級指標與二級指標只具有類別的意義，要分析指標的本質(zhì)取向，只需分析三級指標即可［13］。因此，我們重點對三級指標的變動進行了統(tǒng)計分析。統(tǒng)計表明，從2007—2011年，深圳市政府績效評估指標體系中的三級指標總數(shù)有172個，數(shù)量最多的是公共服務(wù)類指標，其次是社會管理類、經(jīng)濟調(diào)節(jié)類、市場監(jiān)管類指標；四類三級指標數(shù)量呈總體減少趨勢，公共服務(wù)類指標數(shù)量逐年遞減，社會管理類指標數(shù)量在總體遞減中于2010年突然增加，2011年又大幅減少；市場監(jiān)管類指標數(shù)量始終沒有太大變化，見表1。

巖石的硬度與組成巖石的顆粒間的膠結(jié)硬度中存在的較大差距，會嚴重影響到巖芯的采取率。首先，結(jié)膠性弱的巖石容易被鉆具自帶的震動產(chǎn)生損壞，使其巖石結(jié)構(gòu)遭到破壞，松散的地層巖石極易受到鉆具的沖洗液的沖刷。其次，巖石在遭受鉆具的震動后容易產(chǎn)生破碎或巖芯堵塞互磨的現(xiàn)象，再加上外部風化的影響嚴重影響巖芯采取率。最后，由于巖層的結(jié)構(gòu)問題還會產(chǎn)生相應(yīng)的護壁困難，若護壁不好，還會影響到巖芯的采取率。

表1 深圳市政府績效評估三級指標數(shù)量年度分布表

從指標數(shù)量變動的年度比較來看，深圳市政府績效評估三級指標與上一年相比減少的數(shù)目大于增加的數(shù)目，2009年和2011年整體變化最小，增加的三級指標數(shù)量和減少的數(shù)量相當；而2008年和2010年整體變化最大，增加的三級指標數(shù)量小于減少的數(shù)量，見表2。

表2 深圳市政府績效評估三級指標數(shù)量年度增減表

（二）深圳市政府績效評估指標權(quán)重變動情況

由于深圳市政府績效評估指標體系中的一級指標五年沒有發(fā)生變化，所以我們就只能對一級指標的權(quán)重進行統(tǒng)計分析。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，自2008年以后，深圳市政府績效評估指標體系中的四個一級指標權(quán)重都有了較大變化：一是公共服務(wù)類指標的權(quán)重不斷上升，2011年占56%權(quán)重，可見政府對其重視程度逐漸上升；二是經(jīng)濟調(diào)節(jié)類指標權(quán)重自2008—2010年沒有變化，均保持在10%，到2011年上升至19%；三是社會管理類指標權(quán)重先升后降，2008年至2010年不斷上升至30%，到2011年急降14%，跌至16%權(quán)重；四是市場監(jiān)管指標權(quán)重從2008年和2009年的20%，下降至2011年的9%?？梢?011年一級指標的權(quán)重與2010年相比發(fā)生了較大變化，具體來說，在2011年，公共服務(wù)和經(jīng)濟調(diào)節(jié)指標獲得了市場監(jiān)管和社會服務(wù)類指標所讓渡的權(quán)重，公共服務(wù)和經(jīng)濟調(diào)節(jié)成為了2011年深圳市政府的工作重點，見圖2。

圖2 深圳市政府績效評估一級指標權(quán)重變動情況

（三）深圳市政府績效評估指標“不變”情況

我們在對深圳市政府績效評估指標變動情況進行統(tǒng)計分析時發(fā)現(xiàn)，在連續(xù)五年的指標體系中，無論其他指標如何變動，始終有10個三級指標從未發(fā)生變動，這10個指標是財政性教科文衛(wèi)體支出，流動人口政策外生育率，生產(chǎn)安全事故死亡率，刑事警情報警發(fā)生率，每平方公里GDP產(chǎn)出，萬元GDP能耗，萬元GDP水耗，違法建筑糾正率，無證無照取締率，藥品安全抽樣合格率。對這種“不變”指標進行分析，有助于從比較的視角更進一步認識和理解“變動”指標。

三、深圳市政府績效評估指標體系變動的影響因素

（一）指標管理科學化水平對指標變動的影響

深圳市從2007年開始開展政府績效評估工作，當年的指標體系包括4個一級指標、12個二級指標和42個三級指標。在評估過程中，政府績效管理部門發(fā)現(xiàn)一些指標過于宏觀而缺乏可操作性，如政府科學民主決策率等；一些指標由于統(tǒng)計的準確性不夠而缺乏評估有效性，如城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)、城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)、全社會勞動生產(chǎn)率等；一些指標由于年度差異不大而不適合以年為單位進行衡量，如人均預(yù)期壽命、人均受教育年限等。對于這些指標，政府績效管理部門在實踐中發(fā)現(xiàn)問題以后及時進行了調(diào)整或刪除。

在2007年的指標體系中，有一項人均住房使用面積指標，該指標在使用中被發(fā)現(xiàn)并不能區(qū)分評估對象的特征差異，因為深圳市所屬各區(qū)之間存在著天然的職能分工，如福田區(qū)是深圳市的商務(wù)中心，其轄區(qū)內(nèi)的住房面積少，而集中的人口較多；龍崗區(qū)則是居住環(huán)境優(yōu)美，住房面積較多，人口相對較少。用人均住房面積指標進行評估，龍崗區(qū)得分將會大大領(lǐng)先于福田區(qū)，由于歷史和區(qū)位原因，福田區(qū)在人居住房面積方面將無法超越龍崗區(qū)。一般來說，績效評估要充分考慮各方面的環(huán)境和條件，從而真實反映出行為主體努力的效果。當績效評估指標無法反映一個組織的真正表現(xiàn)，無法辨識各個被評估組織的績效差異時，就容易出現(xiàn)績效悖論（Performance Paradox）［14］。因此，深圳市政府績效管理部門在2008年刪除了該項指標。

在2009年的指標體系中，有居民人均可支配收入增長率、在崗職工平均工資水平增長率和人均GDP增長率三項指標。這三項指標的著重點都落在了居民收入上，由于三者測量的內(nèi)容相關(guān)度較大，存在重復(fù)設(shè)置指標衡量相同內(nèi)容的問題。這種高度的相關(guān)性會導(dǎo)致被評價對象信息的過度重復(fù)使用，從而極大地降低評價結(jié)果的科學性和合理性［15］。深圳市政府績效管理部門在評估中發(fā)現(xiàn)這個問題之后于2010年對這些高度相關(guān)的指標進行了調(diào)整和刪除。

在2007—2010年連續(xù)4年的指標體系中，始終有一項城市污水集中處理率指標，這項指標在2011年的指標體系中被刪除了。原因在于，持續(xù)的績效評估大幅提高了深圳市所屬各區(qū)城市污水集中處理率，各區(qū)的該項指標績效得分已難于區(qū)分。據(jù)深圳市水務(wù)部門的統(tǒng)計，深圳市2010年的城市污水集中處理率為88.81%，與2009年相比增加8.27個百分點［16］，這說明城市污水集中處理率指標已經(jīng)開始出現(xiàn)指標退化（Measurement Degradation）［17］現(xiàn)象，如果繼續(xù)使用該指標，將難于區(qū)分評估對象的績效表現(xiàn)。為此，深圳市政府績效管理部門于2011年刪去了城市污水集中處理率指標，而采用了新的城市水務(wù)管理指標和污染減排任務(wù)指標對各區(qū)政府的水務(wù)和環(huán)保工作進行評估。

（二）領(lǐng)導(dǎo)人更替對指標變動的影響

在深圳市政府績效評估指標變動過程中，2010年的指標變動最大，在2009年的指標基礎(chǔ)上新增了13個指標，同時又刪除了16個舊的指標，變動幅度分別達到36%和44%，見表2。為什么這一年的指標會發(fā)生這么大的變動？在控制其他影響因素的情況下，我們發(fā)現(xiàn)，在2009年6月，深圳市政府主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生了更替，新一屆政府更加重視公共服務(wù)工作，不僅提高了公共服務(wù)績效評估的權(quán)重，而且對公共服務(wù)類相關(guān)指標進行了整合，同時大幅增加了一些新的指標。在新增的13個指標中，一項名為“重大改革及工作創(chuàng)新”的指標的權(quán)重達到5%，而其他新增指標的權(quán)重一般只有2%～3%。而這個新增的改革創(chuàng)新指標的權(quán)重設(shè)置體現(xiàn)了新任領(lǐng)導(dǎo)的價值取向和理念。新任市長在《政府工作報告》中明確指出，“未來五年政府工作的基本思路是：立足新起點、瞄準新目標、走出新路子、實現(xiàn)新發(fā)展”。在未來五年的布局上，“將自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)和主導(dǎo)戰(zhàn)略”，同時把改革看作“深圳的靈魂和生命線，是深圳創(chuàng)造新優(yōu)勢的根本手段”。由此可見，新任領(lǐng)導(dǎo)對深圳改革創(chuàng)新的重視程度。

2010年6月，深圳市政府主要領(lǐng)導(dǎo)再次發(fā)生更替，新任市長在《政府工作報告》中特別提出了“深圳質(zhì)量”的新理念，指出“深圳已站在一個全新的歷史起點上，要在新一輪發(fā)展中應(yīng)對挑戰(zhàn)、再創(chuàng)輝煌，就必須以新理念引領(lǐng)發(fā)展，以新標桿指引方向。這個新理念就是以質(zhì)取勝，這個新標桿就是‘深圳質(zhì)量’”?！吧钲谫|(zhì)量”是對過去“深圳速度”的躍升，堅持“以質(zhì)取勝”，在經(jīng)濟上實現(xiàn)“創(chuàng)新能力更強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)”。在這種新理念的支配下，2011年的深圳市政府績效評估指標體系中的經(jīng)濟調(diào)節(jié)一級指標權(quán)重從2010年的10%上升至19%，并特別新增了“專利申請量增長率”、“新興產(chǎn)業(yè)增加值增長率”和“支柱產(chǎn)業(yè)占GDP比重”等指標。

（三）階段性重大任務(wù)對指標變動的影響

2007年1月，深圳市獲得第26屆世界大學生夏季運動會（簡稱大運會）的舉辦權(quán)，2011年8月，深圳市舉辦了本次盛會。由于舉辦大運會對于促進深圳發(fā)展，提升深圳國際化水平具有重要意義，因此，深圳市政府高度重視大運會的籌辦工作，并將該項工作作為了市政府的階段性重大任務(wù)進行部署。2007年深圳市《政府工作報告》指出：“籌辦2011年世界大學生運動會，是我市今后幾年的一項重點工作，是對深圳國際賽事組織能力和城市管理水平、城市文明程度的一次重大考驗?！逼浜笏哪甑恼ぷ鲌蟾娑紝Υ筮\會籌辦工作進行了強調(diào)和部署。其中，2010年《政府工作報告》將大運會列為當年的重點完成事項，將2010年定義為“大運會籌辦的沖刺年”；2011年《政府工作報告》把當年稱為“大運年”，并把“全力辦好大運會”放在2011年政府工作的首位。為此，深圳市從2008年起就在每年的績效評估指標體系中新增了與大運會籌辦的相關(guān)指標，2008年和2009年設(shè)置的指標為“重大任務(wù)完成率”，2010年和2011年將該指標改為“臨時性專項工作”。這些指標所提及的“重大任務(wù)”和“專項工作”實際上都是為做好大運會籌備工作而設(shè)置的。

（四）“一票否決”制度和行政責任追究制度對指標變動的影響

我國“一票否決”制度起源于20世紀80年代的計劃生育工作考核。1978年，計劃生育被定為基本國策，隨后，計劃生育“一票否決”制在全國推行。2006年，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，強調(diào)了在新的形勢下繼續(xù)實行計劃生育“一票否決”制考核的必要性?！耙黄狈駴Q”制在計劃生育工作考核中的成功實踐使這一制度逐步被移植和滲透到其他領(lǐng)域，成為上級政府對下級政府進行工作考核的有效工具。2001年，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的意見》，確定對社會治安綜合治理工作實行“一票否決”制考核。2007年，在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)〈節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法〉的通知》中對節(jié)能減排工作也實行“一票否決”制考核。與此同時，各級地方政府根據(jù)本地不同階段經(jīng)濟社會發(fā)展情況，針對某些工作也先后設(shè)置了一些“一票否決”制考核指標。2000年，廣東省制定了《各級人民政府安全生產(chǎn)責任制考核辦法》，對安全生產(chǎn)實行“一票否決”制考核。2007年，廣東省委組織部和省教育廳把各地政府教育施政（包括本級財政性教育投入增長率和入學率等內(nèi)容）與干部政績掛鉤，實行“一票否決”制考核。需要說明的是，對于有些工作，雖然上級政府沒有實行“一票否決”制考核，但由于建立了嚴格的行政責任追究制度，仍然會對下級政府產(chǎn)生強大的行政壓力。如，2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》要求建立最嚴格的土地管理制度，地方各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)是土地管理第一責任人。2007年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強藥品安全監(jiān)管工作的通知》要求“嚴格實施藥品安全行政領(lǐng)導(dǎo)責任制和責任追究制。對于因領(lǐng)導(dǎo)不力、疏于監(jiān)管導(dǎo)致發(fā)生重大藥品安全事件的地區(qū)，要依紀依法追究相關(guān)負責人的責任”。

上述五個“一票否決”制考核事項和兩個嚴格的行政責任追究事項在深圳市政府績效績效評估指標體系中具體體現(xiàn)為流動人口政策外生育率、刑事警情報警發(fā)生率、萬元GDP能耗、萬元GDP水耗、生產(chǎn)安全事故死亡率、財政性教科文衛(wèi)體支出、違法建筑糾正率和藥品安全抽樣合格率等8個指標。這8個指標之所以能夠在連續(xù)五年的評估指標體系中保持不變，顯然是受到了上級政府“一票否決”制度和嚴格的行政責任追究制度的影響。

四、研究結(jié)論與進一步討論

本文通過對深圳市政府績效評估指標體系的動態(tài)考察，揭示了地方政府績效評估指標體系變動的內(nèi)在邏輯。研究表明，政府績效管理部門的指標管理科學化水平、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人更替、政府的階段性重大任務(wù)是導(dǎo)致績效評估指標體系變動的直接因素，而上級政府的“一票否決”制度和嚴格的行政責任追究制度等則是導(dǎo)致績效評估指標體系“不變”的因素。深圳市政府績效評估指標體系的變動與“不變”說明了三個問題：一是我國地方政府績效評估還處在初步探索階段，指標體系還不夠成熟穩(wěn)定，需要政府績效管理部門在績效評估實踐中對指標使用情況進行監(jiān)控，對問題指標及時進行調(diào)整和完善；二是績效評估已經(jīng)成為地方政府重要的管理工具，政府領(lǐng)導(dǎo)越來越善于通過設(shè)置績效評估指標來實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)理念和價值，推動政策執(zhí)行；三是上級政府的強制性追責指標成為指標體系中最穩(wěn)定的要素，無論它是否科學合理，是否符合本地實際，下級政府都必須保留并按指標要求完成任務(wù)。這是我國地方政府績效評估指標體系的一大特色，也反映了我國政治和行政體制的特點。

由此需要討論的問題是：如何保持政府績效評估指標體系的動態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一?已有研究表明，受各種內(nèi)部因素和外部環(huán)境的影響，政府績效評估指標體系必然會發(fā)生一些變動，但也應(yīng)該看到，如果指標變動幅度過大，或者說缺乏相對穩(wěn)定性和連續(xù)性，評估指標的激勵和導(dǎo)向功能就會大大減弱。下級政府將會由于上級評估指標的頻繁變動而無所適從，影響績效的持續(xù)改進。因此，績效指標的變動應(yīng)該在一個適度的范圍之內(nèi)。目前，我國社會發(fā)展和政府管理正處于轉(zhuǎn)型時期，政府績效管理還處于探索階段，績效評估指標體系變動幅度比較大。在一些地方甚至還存在“換一個領(lǐng)導(dǎo)人就換一套考核指標”的現(xiàn)象。隨著我國政府管理的法制化和規(guī)范化水平不斷提高，政府績效評估指標體系應(yīng)該逐步趨向穩(wěn)定。

“政府績效評估的目的是要建立效能政府，提高政府服務(wù)質(zhì)量，建立一種以公共責任和公共至上為核心的行政管理政府，以承擔政府責任為己任”［18］因此，還需要進一步討論的問題是，由誰來決定政府績效評估指標的變動。政府績效管理是科學性、專業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性強的高難度工作［19］。政府績效評價是程序復(fù)雜，同時具有很大的利益相關(guān)性的一項系統(tǒng)工程，涉及多個參與者［20］。政府績效評估指標體系的變動，既要符合科學理性，也要符合價值理性，為此，地方政府就需要建立一個由多元主體共同決定的績效評估指標體系變動機制，以減少指標變動的主觀性和隨意性。政府績效評估是一種行政管理工具，評估指標的變動雖然不需要像立法那樣經(jīng)過政治程序的博弈，但也需要經(jīng)過一個“民主行政”的公共選擇過程，以保證指標體系最大限度地承載公共價值。

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（責任編輯：于健慧）

D630

A

1005-460X（2015）03-0045-06

2014-09-15

國家自然科學基金項目“基于公共價值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機制及中國情景下的實證研究”（71373107）

史傳林（1965—），男，湖北襄陽人，副院長，副教授，碩士生導(dǎo)師，蘭州大學管理學院博士生，從事政府績效管理研究。