熊菁華

北京市地方立法工作破解“誰(shuí)來(lái)組織干（立法新格局）”“采用什么方式干（立法新制度）”“立法如何引領(lǐng)改革（立法新功能）”“立法如何踐行公共治理新理念”等深層次問(wèn)題的做法，對(duì)新時(shí)期地方立法如何與時(shí)俱進(jìn)提供了很有意義的樣本。

2008年北京成功舉辦奧運(yùn)會(huì)以來(lái)，首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到嶄新的階段。特別是2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察北京工作作出的重要指示，在首都發(fā)展歷史上具有里程碑意義。在這一新時(shí)期新階段，北京市人大常委會(huì)緊緊圍繞中央的重大部署和市委的重要決策，從堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征和精髓要義出發(fā)，勇于開(kāi)拓、主動(dòng)作為，創(chuàng)造性地開(kāi)展地方立法工作，明確了立法新格局，確立了立法新理念，提出了立法新功能，健全了立法新制度，開(kāi)創(chuàng)了北京市立法工作的嶄新局面，為首都民主法治建設(shè)事業(yè)添上了瑰麗的時(shí)代色彩，為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系添加了燦爛的首都元素。

北京市十三屆人大常委會(huì)（2008～2013年）和市十四屆人大常委會(huì)（2013年至今）期間，北京市陸續(xù)召開(kāi)了三次立法工作會(huì)議，作為標(biāo)志性事件，清晰地勾勒出首都立法工作的發(fā)展脈絡(luò)。2009年4月第一次立法工作座談會(huì)上，率先解決了首都立法中面臨的“誰(shuí)來(lái)組織干（立法新格局）”這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。2011年6月第二次立法工作研討會(huì)上，為完善立法新格局提出了法規(guī)預(yù)案研究制度，破解了“采用什么方式干”的問(wèn)題。2013年9月第三次立法工作研討會(huì)上，在明確立法新格局的基礎(chǔ)上，開(kāi)始逐步解決立法中的深層次問(wèn)題，如“立法如何引領(lǐng)改革（立法新功能）”“立法如何踐行公共治理新理念”。

這三次立法工作會(huì)議，都是深入貫徹黨的十七大、十八大會(huì)議重要精神和習(xí)近平總書(shū)記的系列重要講話，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)與市政府共同組織召開(kāi)，緊密結(jié)合本市發(fā)展各個(gè)階段的不同特征，從堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的政治高度，先后破解了首都立法工作面臨的“誰(shuí)來(lái)組織干（立法新格局）”“采用什么方式干（立法新制度）”“立法如何引領(lǐng)改革（立法新功能）”“立法如何踐行公共治理新理念”等深層次問(wèn)題，使首都立法工作赫然進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期，開(kāi)拓了一條全新的路徑。立法工作已經(jīng)站在了首都全面建設(shè)小康社會(huì)的第一線，從改革發(fā)展的法制保障者，成了全面深化改革的積極回應(yīng)者和領(lǐng)跑者。

一、北京市從堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的高度，明確提出“立法新格局”。這在全國(guó)地方立法系統(tǒng)中具有領(lǐng)先性、開(kāi)創(chuàng)性的影響

2012年，全國(guó)第十八次地方立法研討會(huì)首次提出要“進(jìn)一步發(fā)揮立法在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用、進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用”。繼而，全國(guó)各地方積極貫徹會(huì)議的重要精神，紛紛開(kāi)展了有益探索與實(shí)踐。

在北京，2009年市人大常委會(huì)就在市委領(lǐng)導(dǎo)下，與市政府共同召開(kāi)第一次立法工作座談會(huì)，圍繞著“由誰(shuí)組織干立法”這個(gè)牛鼻子問(wèn)題，提出了立法新格局的概念，即：堅(jiān)持市委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)市人大常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮市政府在立法中的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)市人大與市政府之間的整體統(tǒng)籌。

立法新格局這四句話，是在堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上提出的重要立法思路，作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體，完整地詮釋了黨委、人大、政府在立法工作中各自處于的領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)和基礎(chǔ)的地位和作用，以及相互之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與密切溝通關(guān)系。這充分反映了憲法中關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和人民代表大會(huì)制度規(guī)定的重要內(nèi)涵，充分體現(xiàn)了黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)的重要精神。這在全國(guó)地方立法系統(tǒng)中具有領(lǐng)先性、開(kāi)創(chuàng)性的影響，為國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)、建立中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系發(fā)揮了探索性、先行先試的重要作用。

二、首都立法新格局的首要關(guān)鍵環(huán)節(jié)——堅(jiān)持市委對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)政治制度的本質(zhì)核心，是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)決貫徹的政治原則。當(dāng)前，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新部署下，市委如何更有力地領(lǐng)導(dǎo)人大工作，尤其是立法工作，則是時(shí)代提出的新課題新任務(wù)。2014年，市人大常委會(huì)主任、黨組書(shū)記杜德印在《中共北京市人大常委會(huì)黨組關(guān)于在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》說(shuō)明中指出：“現(xiàn)在全市各級(jí)黨組織對(duì)人大工作普遍是高度重視的，但常常聽(tīng)到一些人大的同志講‘做好人大工作關(guān)鍵是黨委重視，好像人大工作做得不好還是因?yàn)辄h委不重視。其實(shí)，根源是人大常委會(huì)黨組的工作不主動(dòng)，沒(méi)有主動(dòng)謀劃人大的工作，沒(méi)有主動(dòng)地向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，沒(méi)有積極地爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持。所以這次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作制度化建設(shè)，健全人大常委會(huì)黨組對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)制度，切實(shí)把人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用加強(qiáng)起來(lái)，發(fā)揮出來(lái)?！笨梢哉f(shuō)，這是北京市從當(dāng)前人大工作的實(shí)際情況出發(fā)，提出的既堅(jiān)持政治原則，又積極務(wù)實(shí)、富于建設(shè)性的重要思路。

按照這一思路，北京市建立健全了以下主要制度：

一是市委討論研究立法的會(huì)議議事制度。包括：全市人大工作會(huì)議制度、市委常委會(huì)和專(zhuān)題會(huì)討論立法制度等。自2001年第八屆市委召開(kāi)第一次人大工作會(huì)議以來(lái)，第九、十、十一屆市委都在屆內(nèi)組織召開(kāi)一次人大工作會(huì)議，對(duì)未來(lái)五年的人大立法工作作出具體的部署和安排。這已然成為市委在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，堅(jiān)持完善人大制度，提高依法執(zhí)政水平，推進(jìn)人大工作，尤其是立法工作的重要議事制度。另外，市委在安排市委常委會(huì)、市委專(zhuān)題會(huì)的年度議題計(jì)劃時(shí)，都征求人大有關(guān)立法方面的議題安排，逐步形成了市委常委會(huì)、市委專(zhuān)題會(huì)等專(zhuān)門(mén)研究立法事項(xiàng)的會(huì)議制度。

二是市人大常委會(huì)黨組向市委請(qǐng)示報(bào)告立法事項(xiàng)的制度。包括：在立法五年規(guī)劃和年度立法計(jì)劃方面，常委會(huì)黨組都先向市委請(qǐng)示匯報(bào)、審核把關(guān)，經(jīng)市委同意再印發(fā)全市執(zhí)行。在具體法規(guī)項(xiàng)目方面，常委會(huì)黨組每年都安排若干個(gè)關(guān)系群眾切實(shí)利益、關(guān)系首都可持續(xù)發(fā)展和公共安全、關(guān)系首都民主政治建設(shè)的法規(guī)項(xiàng)目，專(zhuān)門(mén)向市委常委會(huì)或者專(zhuān)題會(huì)匯報(bào)該項(xiàng)立法的主要思路和核心制度，經(jīng)市委討論確定后，再提交人大審議表決。比如：大氣污染防治和水污染防治、居家養(yǎng)老服務(wù)、中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)、生活垃圾管理、軌道交通安全運(yùn)營(yíng)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、安全生產(chǎn)等諸多法規(guī)，都向市委常委會(huì)或?qū)ｎ}會(huì)作了請(qǐng)示匯報(bào)。對(duì)于重要立法工作，比如和市政府共同召開(kāi)立法座談會(huì)和研討會(huì)等，也是經(jīng)市委常委會(huì)討論同意后，再安排具體落實(shí)。對(duì)于未經(jīng)市委常委會(huì)討論的立法項(xiàng)目和其他立法工作，常委會(huì)黨組也都向市委作了書(shū)面報(bào)告。

三是市人大常委會(huì)黨組研究立法的議事制度。過(guò)去，常委會(huì)黨組對(duì)于向市委匯報(bào)的立法事項(xiàng)，較少召開(kāi)黨組會(huì)議進(jìn)行專(zhuān)題討論，而主要采取召開(kāi)主任會(huì)議、主任專(zhuān)題會(huì)等形式，或者采取向黨組成員和書(shū)記進(jìn)行書(shū)面請(qǐng)示等做法?，F(xiàn)在，按照黨的十八屆四中全會(huì)的部署，常委會(huì)黨組深化認(rèn)識(shí)，主動(dòng)發(fā)揮作用，明確提出，黨組作為同級(jí)黨委的派出機(jī)構(gòu)和人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是黨委加強(qiáng)對(duì)人大立法工作領(lǐng)導(dǎo)的組織安排和組織保證，黨組應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起樞紐點(diǎn)和突破口的作用。包括以下做法：完善了常委會(huì)黨組議事規(guī)則，通過(guò)召開(kāi)黨組會(huì)議的形式，對(duì)黨組擬向市委匯報(bào)的立法項(xiàng)目和重大立法工作進(jìn)行專(zhuān)題研究和討論。比如，2015年，擬提請(qǐng)市委就建筑工程質(zhì)量條例開(kāi)展立法協(xié)商，以及擬安排市人大與市政府共同召開(kāi)立法協(xié)調(diào)會(huì)的議題，都在提請(qǐng)市委常委會(huì)討論前，先由市人大常委會(huì)黨組會(huì)議進(jìn)行專(zhuān)題研究后，再以常委會(huì)黨組名義正式向市委報(bào)告。

北京市不僅建立健全了市委領(lǐng)導(dǎo)立法工作的上述重要制度，形成首都推進(jìn)立法工作的常態(tài)化機(jī)制，同時(shí)，還在一些具體立法實(shí)例中，采取了一些具有創(chuàng)造性、開(kāi)拓性的立法工作模式，為今后形成規(guī)范化的立法制度做了有益的探索和實(shí)踐。

典型立法實(shí)例之一：市委直接領(lǐng)導(dǎo)中關(guān)村立法工作，開(kāi)創(chuàng)了全新的立法組織模式。中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例作為一部關(guān)系到首都轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)首都實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要法規(guī)，在立法體制上積極創(chuàng)新，探索了一條由市委直接領(lǐng)導(dǎo)、牽頭組織開(kāi)展立法的新路徑，成為實(shí)踐立法工作新格局的重要立法實(shí)例——成立了由一名市委常委任組長(zhǎng)，兩名常委會(huì)副主任、一名副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的立法領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)下設(shè)由市人大法制辦、市政府法制辦、中關(guān)村管委會(huì)等30個(gè)部門(mén)組成的立法起草小組，集中力量，共同攻關(guān)中關(guān)村立法難題。立法領(lǐng)導(dǎo)小組先后8次召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取起草和修改工作的情況匯報(bào)，決策協(xié)調(diào)立法中的重大問(wèn)題，保證了立法工作的順利進(jìn)行。這種工作模式，為中關(guān)村立法提供了有力的組織保障，使立法工作始終在市委的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，保證了中關(guān)村立法的正確方向，保證了市委關(guān)于首都創(chuàng)新發(fā)展的重大決策部署得以落實(shí)，成為提高首都立法質(zhì)量和實(shí)效的重要探索實(shí)踐。

典型立法實(shí)例之二：市委決定將重要法規(guī)提交代表大會(huì)審議，突破了多年來(lái)大會(huì)立法權(quán)虛置的瓶頸。自2001年以來(lái)，市人代會(huì)10多年來(lái)沒(méi)有在大會(huì)上討論審議過(guò)地方性法規(guī)，導(dǎo)致了人代會(huì)立法權(quán)的虛置。按照黨的十八大、十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)人大制度與時(shí)俱進(jìn)的要求，2013年，市人大常委會(huì)黨組提出建議，并經(jīng)市委同意，決定將大氣污染防治條例、代表法實(shí)施辦法和代表建議批評(píng)意見(jiàn)辦理?xiàng)l例三項(xiàng)法規(guī)提交市人代會(huì)審議表決，并得以高票通過(guò)。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)黨組及時(shí)總結(jié)、提升了這次重要的立法實(shí)踐，在市委四次人大工作會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》中，作出了制度性規(guī)定：對(duì)于涉及堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、首都改革發(fā)展、城市建設(shè)和社會(huì)治理等人民群眾普遍關(guān)注的重大問(wèn)題的一些地方性法規(guī)，應(yīng)提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議；除換屆之年的會(huì)議，一般應(yīng)安排審議法規(guī)議題。這將充分保證人民代表大會(huì)依法行使立法職權(quán)，保證人民參與地方立法的權(quán)力，將成為首都民主法治事業(yè)發(fā)展歷程中的重要標(biāo)志。

典型立法實(shí)例之三：市委決定開(kāi)展首次立法協(xié)商工作，成為了北京市30多年來(lái)的立法開(kāi)創(chuàng)之舉。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要安排，2013年12月，市委決定將大氣污染防治條例草案交由市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商。這是自1979年北京市人大常委會(huì)享有地方立法權(quán)以來(lái)，30多年來(lái)首次具有開(kāi)創(chuàng)意義的重要舉措，同時(shí)對(duì)全國(guó)地方立法系統(tǒng)也起了引領(lǐng)和示范效應(yīng)。作為一次重要的立法政治實(shí)踐，市委對(duì)立法協(xié)商全過(guò)程進(jìn)行了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，常委會(huì)黨組、政協(xié)黨組按照“堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、發(fā)揮人民政協(xié)在政治協(xié)商民主中重要作用的原則”，積極履行各自職責(zé)，不越位不錯(cuò)位，沒(méi)有簡(jiǎn)單地將聽(tīng)取采納政協(xié)委員意見(jiàn)等同于一般的立法聽(tīng)取意見(jiàn)程序。以這次立法協(xié)商為開(kāi)端，2014年市委決定將居家養(yǎng)老服務(wù)條例、控制吸煙條例、基本住房保障條例三項(xiàng)法規(guī)在市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商。在開(kāi)展具體工作的同時(shí)，市委還重視推進(jìn)立法協(xié)商的規(guī)劃化制度化建設(shè)。2014年12月，市委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作的通知》，市政協(xié)據(jù)此制定了《立法協(xié)商工作實(shí)施辦法（試行）》。2015年，市委又決定就建設(shè)工程質(zhì)量條例開(kāi)展立法協(xié)商，成為了新制度試行以來(lái)的首個(gè)法規(guī)。至此，立法協(xié)商工作將在制度軌道內(nèi)有序開(kāi)展，成為推進(jìn)首都科學(xué)立法民主立法，推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的重要標(biāo)志。

三、首都立法新格局的核心環(huán)節(jié)——發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用這一提法，中央2012年在全國(guó)第十八次地方立法研討會(huì)首次提出，即“進(jìn)一步發(fā)揮立法在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用、進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用”。在北京，2009年召開(kāi)的第一次立法工作座談會(huì)提出的立法新格局，就將增強(qiáng)市人大常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，作為整體格局中的重要一環(huán)，在全國(guó)范圍內(nèi)率先提出。之后，在2011年召開(kāi)的第二次立法工作研討會(huì)上，還專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)憲法學(xué)專(zhuān)家焦洪昌教授從貫徹國(guó)家憲法、人民代表大會(huì)制度的政治高度，進(jìn)一步闡釋發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的法理依據(jù)和憲政基礎(chǔ)。在2013年召開(kāi)的第三次立法工作座談會(huì)上，進(jìn)一步研究如何按照國(guó)家立法法精神和立法引領(lǐng)推動(dòng)改革等新要求，發(fā)揮好人大主導(dǎo)作用和政府基礎(chǔ)作用。

（一）北京市為什么要率先提出“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”這個(gè)重要命題

理由之一：這是北京市堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度中的人民主權(quán)原則，踐行民主立法的必然體現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，人民主權(quán)原則是其中的重要內(nèi)涵。人民主權(quán)原則是民主立法的基本依據(jù)。按照憲法規(guī)定，我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使管理國(guó)家的權(quán)力中，重要的一項(xiàng)就是立法權(quán)力。通過(guò)立法程序，把人民自己的利益訴求和意志主張上升為國(guó)家意志，確立為社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域相應(yīng)的基本活動(dòng)規(guī)則。這個(gè)過(guò)程，就是民主立法的過(guò)程，就是使立法活動(dòng)建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。

同時(shí)，民主立法的實(shí)現(xiàn)方式只能是人民代表大會(huì)制度，只能依靠人大常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮。按照憲法第二條規(guī)定“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大”，民主立法必須也只能通過(guò)憲法規(guī)定的這個(gè)制度平臺(tái)加以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)領(lǐng)土廣闊，人口眾多，不可能實(shí)行直接民主，不可能實(shí)行孤立的、分散的、無(wú)序的權(quán)力行使方式，只能采用間接民主——代議制，即在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)，按照民主集中制原則，人民通過(guò)選舉代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)，集中、有序地行使人民當(dāng)家作主的權(quán)力，包括行使立法權(quán)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理、對(duì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理。這就是說(shuō)，人民代表大會(huì)制度作為承載和體現(xiàn)人民主權(quán)原則的制度形態(tài)，是民主立法的根本實(shí)現(xiàn)方式。自然地，發(fā)揮好人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，就成為堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，踐行民主立法的題中應(yīng)有之義。

理由之二：這是北京市貫徹中央關(guān)于發(fā)揮立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的必然體現(xiàn)。李適時(shí)主任在全國(guó)第十八次地方立法研討會(huì)上指出：“當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少改革領(lǐng)域涉及的利益格局十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，越來(lái)越需要從體制機(jī)制上分析問(wèn)題的成因、探索解決問(wèn)題的辦法，從制度上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和綜合配套。可以說(shuō)，進(jìn)一步發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，條件已經(jīng)具備，基礎(chǔ)已經(jīng)夯實(shí)，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，實(shí)踐要求十分迫切。”這里強(qiáng)調(diào)的是改革制度頂層設(shè)計(jì)的重要性，是對(duì)大變革時(shí)代中法律功能、立法功效的新拓展新要求。

在頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，只有讓人民作為改革的主體積極參與到改革中來(lái)，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層人民群眾改革意愿的相互呼應(yīng)，才能達(dá)成改革的最大公約數(shù)，讓群眾共享改革紅利，享有更多的獲得感，形成共同推動(dòng)全面改革的巨大洪流?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，人民是改革的主體，要堅(jiān)持黨的群眾路線，建立社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。正如魯迅先生說(shuō)的，“多數(shù)的力量是偉大的、要緊的。有志于改革者倘不深知民眾的心，設(shè)法利導(dǎo)、改進(jìn)，則無(wú)論怎樣的高文宏議，浪漫古典，都和他們無(wú)干?！?/p>

那么如何實(shí)現(xiàn)立法頂層設(shè)計(jì)與群眾基層探索的良性互動(dòng)？答案只能是依靠人民代表大會(huì)制度這個(gè)國(guó)家的根本政治制度平臺(tái)，只有依靠人民主權(quán)原則下的民主立法機(jī)制，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，才能引導(dǎo)全社會(huì)共同為改革想招、一起為改革發(fā)力。因?yàn)?，民主立法的過(guò)程就是各方改革意愿和訴求達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。通過(guò)不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與，人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾進(jìn)行有效的良性互動(dòng)，通過(guò)積極討論、爭(zhēng)論協(xié)商、溝通妥協(xié)，調(diào)整平衡不同群體之間的利益分配，使立法過(guò)程成為公眾參與改革路徑設(shè)計(jì)、凝聚改革共識(shí)的過(guò)程，使制定的法規(guī)成為能夠反映人民群眾的改革意愿，符合首都改革發(fā)展實(shí)際，體現(xiàn)社會(huì)公平正義的良法。

（二）市人大常委會(huì)在發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的過(guò)程中，一直積極承擔(dān)著“一手托兩家”的重要角色

自2009年北京市提出立法新格局、強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用以來(lái)，市人大常委會(huì)一直堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求，從黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的原則出發(fā)，主動(dòng)承擔(dān)起聯(lián)系黨和人民群眾之間的橋梁與紐帶角色。通俗地說(shuō)，就是承擔(dān)起“一手托兩家”的重要角色，做到了把黨的政策主張轉(zhuǎn)化為人民共同遵循的法律法規(guī)，有效實(shí)現(xiàn)了黨的意志和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。

這一重要角色定位是市人大常委會(huì)在深刻把握人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上提出的。市人大常委會(huì)杜德印主任曾這樣闡釋?zhuān)骸案鶕?jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一這個(gè)根本原則，人民代表大會(huì)制度形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、有機(jī)統(tǒng)一、民主集中、統(tǒng)分制約、依法有序等中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其中依法有序，是指通過(guò)人民代表大會(huì)制度，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)地統(tǒng)一于國(guó)家政權(quán)制度之中，使人民群眾的意志愿望依法有序地得到充分表達(dá)、轉(zhuǎn)達(dá)和轉(zhuǎn)化，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的制度化、法制化。”

這意味著，市人大常委會(huì)在主導(dǎo)立法的過(guò)程中主動(dòng)承擔(dān)起“一手托兩家”的重要角色，首先做到了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證了將黨的政策主張順利轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。這是發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用、發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的關(guān)鍵所在。同時(shí)，又不是簡(jiǎn)單地把制定地方性法規(guī)的過(guò)程等同于只是將黨的意志交由人大來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，忽略黨的意志和人民意志的統(tǒng)一，而是做到讓這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程成為黨的意志和人民意志達(dá)成統(tǒng)一的過(guò)程，讓地方性法規(guī)成為兩種意志統(tǒng)一的結(jié)果。通過(guò)積極發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，民主立法的過(guò)程成為了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度平臺(tái)。通過(guò)人大的立法程序、立法制度，把黨的改革主張和人民的改革意愿有效銜接起來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)將黨的主張轉(zhuǎn)化為依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、全社會(huì)一體遵循的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

（三）市人大常委會(huì)積極探索，創(chuàng)造性地建立健全了多項(xiàng)立法新制度，較好地發(fā)揮了立法主導(dǎo)作用

健全了人民代表大會(huì)審議法規(guī)制度，健全了人大代表參與立法制度，健全了人民群眾有序參與立法制度，加強(qiáng)了常委會(huì)自身的立法制度建設(shè)等。

四、首都立法新格局的重要環(huán)節(jié)——發(fā)揮政府在立法中的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

（一）多年來(lái)，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)與市政府做到了在立法中加強(qiáng)整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政府積極發(fā)揮了立法基礎(chǔ)作用，形成了立法合力，共同做好首都地方立法工作

對(duì)于提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議的地方性法規(guī)草案，市政府在立項(xiàng)環(huán)節(jié)由市政府法制辦對(duì)相關(guān)政府部門(mén)提出的立項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行了嚴(yán)格審核把關(guān)，在起草階段加強(qiáng)了組織協(xié)調(diào)，在政府常務(wù)會(huì)上對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行了深入的討論和修改。同時(shí)還在多次法規(guī)清理工作中，積極組織了有關(guān)政府部門(mén)，對(duì)本市140多項(xiàng)地方性法規(guī)進(jìn)行了認(rèn)真梳理，提出了多處重要的修改建議。典型的如中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例。

在加強(qiáng)整體統(tǒng)籌方面，市人大常委會(huì)和市政府還積極建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。包括：人大主任與市長(zhǎng)之間經(jīng)常就重要立法項(xiàng)目和重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。比如，行政程序條例。在開(kāi)展法規(guī)預(yù)案研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)德印主任與安順市長(zhǎng)親自溝通，明確將該法規(guī)定位為“是本市貫徹黨的十八屆四中全會(huì)的應(yīng)時(shí)之舉，是建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)、勇于推進(jìn)政府自身改革的一部重要法規(guī)”。在高層取得這一重要共識(shí)的前提下，行政程序條例順利實(shí)現(xiàn)了從研究成果到立法正式程序的轉(zhuǎn)化，目前已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)立項(xiàng)論證階段。溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還包括人大常委會(huì)主管副主任和市政府主管副市長(zhǎng)也進(jìn)行經(jīng)常性的溝通，市人大常委會(huì)法制辦和政府法制辦密切協(xié)調(diào)配合，人大常委會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和市政府有關(guān)部門(mén)也進(jìn)行較好的協(xié)調(diào)配合。

（二）國(guó)家立法法的修訂，對(duì)如何進(jìn)一步發(fā)揮政府的立法基礎(chǔ)作用提出了新要求

2015年，全國(guó)人民代表大會(huì)修訂了立法法。新立法法在內(nèi)容中包括：明確了發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，規(guī)范了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，即“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。

對(duì)于這些新規(guī)定，有觀點(diǎn)認(rèn)為這意味著人大掌握了以前所沒(méi)有的立法大權(quán)，人大將在立法中起主導(dǎo)性、決定性作用，今后政府在立法中只是配角，起著次要或不必要的作用。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，人大作為立法決策機(jī)關(guān)，將引領(lǐng)推動(dòng)著改革進(jìn)程，政府只是執(zhí)行機(jī)關(guān)，只需被動(dòng)地執(zhí)行人大制定通過(guò)的法規(guī)。加上政府規(guī)章權(quán)限范圍大大壓縮，調(diào)整范圍也很有限了。

如何正確看待這些觀點(diǎn)，直接關(guān)系首都立法格局在新形勢(shì)下能否得到堅(jiān)持完善，關(guān)系今后首都立法的質(zhì)量和實(shí)效能否得到保證提高。

（三）從堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的政治高度看，新形勢(shì)下政府應(yīng)更加注重發(fā)揮好立法基礎(chǔ)作用，并通過(guò)制度創(chuàng)新予以落實(shí)

立法法的修訂，表面上是直接限制了政府的立法權(quán)限。這是從我國(guó)人民主權(quán)的憲政原則出發(fā)，進(jìn)一步明確了政府規(guī)章權(quán)限理應(yīng)具備的“從屬性和合法性”特征，也是符合國(guó)際法治慣例的。但是，從堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的政治高度來(lái)理解，這些新規(guī)定并不是要削弱政府在立法中的作用，而是要更加注重發(fā)揮政府在立法中的基礎(chǔ)作用。

根據(jù)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，具有黨的領(lǐng)導(dǎo)、有機(jī)統(tǒng)一、民主集中、統(tǒng)分制約、依法有序等中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其中統(tǒng)分制約是指人大及其常委會(huì)和“一府兩院”的關(guān)系是統(tǒng)分結(jié)合、有統(tǒng)有分。人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。同時(shí)，各國(guó)家機(jī)關(guān)都以保障人民民主權(quán)利為價(jià)值取向和工作目標(biāo)，合理分工、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。具體到立法體制上，就是按照立法法的新規(guī)定，人大在立法全過(guò)程中起主導(dǎo)作用，政府在起草階段中起基礎(chǔ)作用。雖然二者的立法角色不同、分工不同，但絲毫不影響人大與政府統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)力這一重要本質(zhì)特征。行使國(guó)家立法權(quán)力的最終目標(biāo)都是為了首都的改革發(fā)展穩(wěn)定，為了廣大市民的共同利益和福祉。因此，人大與政府在立法過(guò)程中，不存在誰(shuí)的權(quán)力大、誰(shuí)說(shuō)了算的問(wèn)題，更不存在類(lèi)似西方的三權(quán)分立體制，議會(huì)立法、政府執(zhí)行，二者相互制約、相互掣肘的問(wèn)題。

基于上述新形勢(shì)新要求，為了從制度上督促政府發(fā)揮立法基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在市委四次人大工作會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》中，明確了兩項(xiàng)新制度。一是對(duì)于市政府提請(qǐng)審議的地方性法規(guī)，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織起草工作的機(jī)制，發(fā)揮好政府法制部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)作用，重要地方性法規(guī)由政府法制部門(mén)負(fù)責(zé)起草。這是在總結(jié)中關(guān)村立法等經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上作出的制度性規(guī)定。二是市政府向市人大常委會(huì)提請(qǐng)審議的法規(guī)案，由主管法制工作的副市長(zhǎng)或委托政府法制部門(mén)負(fù)責(zé)人作說(shuō)明制度。作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，這將改變以往由政府某一部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)向人大常委會(huì)做立法說(shuō)明的現(xiàn)狀。用意在于，從機(jī)制上破解部門(mén)利益法制化的難題，由市政府法制辦牽頭作為統(tǒng)籌部門(mén)（類(lèi)似于市人大的法制委員會(huì)牽頭作為統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)一樣），組織協(xié)調(diào)政府部門(mén)，統(tǒng)籌做好立法起草工作。從政府部門(mén)申報(bào)立法需求開(kāi)始，到列入立法計(jì)劃、開(kāi)展立項(xiàng)論證、組織法規(guī)起草、征求社會(huì)意見(jiàn)，到向主管副市長(zhǎng)匯報(bào)、提交政府常務(wù)會(huì)議討論等一系列程序，都將由政府法制部門(mén)牽頭開(kāi)展。這就是說(shuō)，今后，政府作為提出地方性法規(guī)案的主體，應(yīng)更多地利用其熟悉政府內(nèi)部體制運(yùn)作，具備較好的政府系統(tǒng)立法資源等優(yōu)勢(shì)，著力加強(qiáng)政府內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出更高質(zhì)量的、符合首都改革發(fā)展需求的法規(guī)草案，為人大常委會(huì)的進(jìn)一步審議打牢扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者系北京市人大常委會(huì)法制辦處長(zhǎng)）