羅永紅

一、海西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和問題 （一）海西州城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀 海西州由格爾木、德令哈兩市，都蘭、烏蘭、天峻三縣和大柴旦、冷湖、茫崖三個行政委員會共八個行政區(qū)組成。以德令哈市為中心，包括都蘭、烏蘭、天峻三縣在內的東部經(jīng)濟區(qū)，是全州典型的綠洲農牧業(yè)區(qū)，農牧業(yè)資源、生態(tài)資源相對富集，工業(yè)基礎薄弱，經(jīng)濟總量小，農牧業(yè)及貧困人口所占比重大。

以格爾木市為中心，包括大柴旦、冷湖、茫崖三個行政區(qū)在內的海西西部經(jīng)濟區(qū)，礦產(chǎn)資源富集的優(yōu)勢十分明顯，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度相對較高，工業(yè)經(jīng)濟總量和經(jīng)濟增長速度居于全州領先水平。

近年來，通過對中心城市和縣城集鎮(zhèn)市政設施、市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序的集中整治和綜合治理，提升了城市文明形象。格爾木市先后榮獲“全國雙擁模范城”、“中國園林綠化先進市”、“國家衛(wèi)生城市”、“全省文明城市”等稱號，近期又獲全國文明城市提名城市稱號；德令哈市先后榮獲“全國雙擁模范城”、“全國無障礙建設先進城市”、“全省衛(wèi)生城市？”、“全省精神文明建設先進市”等稱號。

目前，海西州城鎮(zhèn)化率70.06%，用水普及率95.71%，人均道路面積29.46平方米，人均公園綠地面積4.78平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率16.26%，生活垃圾處理率95.34%，燃氣普及率64.12%，城鎮(zhèn)化水平得到了明顯提高。在建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了實施水、電、路等基礎設施建設，帶動小集鎮(zhèn)建設，提高農民生活水平和居住條件。全州村鎮(zhèn)用水普及率44.870%，人均道路面積19.09平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率2.36%，生活垃圾處理率31.58%，燃氣普及率2.92%。

海西州現(xiàn)設有城市2個，縣城所在地鎮(zhèn)3個，行委所在地鎮(zhèn)3個，建制鎮(zhèn)21個，集鎮(zhèn)14個，獨立工礦區(qū)6個。近年來，海西州城鎮(zhèn)化建設邁上了新臺階，不僅格爾木、德令哈市相繼建成了一批商業(yè)步行街、居民廣場、街心花園、沿河景觀帶、雕塑以及其他軟硬質景觀，就連小城鎮(zhèn)面貌也各具特色。格爾木市郭勒木德鎮(zhèn)，德令哈市尕海鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)，烏蘭縣希里溝鎮(zhèn)，都蘭縣察汗烏蘇鎮(zhèn)、香日德鎮(zhèn)、宗加鎮(zhèn)，天峻縣新源鎮(zhèn)8個鎮(zhèn)入圍新增全國重點鎮(zhèn)名錄。根據(jù)青海省美麗城鎮(zhèn)建設指導意見，海西州將利用7年時間打造14個美麗城鎮(zhèn)。2014年啟動全州第一批2個美麗城鎮(zhèn)建設工作，其中都蘭縣察汗烏蘇鎮(zhèn)為綜合服務型城鎮(zhèn)、烏蘭縣茶卡鎮(zhèn)為交通物流型城鎮(zhèn)。

（二）海西城鎮(zhèn)化進程中存在的問題

1.城鎮(zhèn)布局分散，宜業(yè)宜居性不強。每萬平方公里城鎮(zhèn)數(shù)不足2個，城鎮(zhèn)間距離遠、關聯(lián)性差；行政型、資源型城鎮(zhèn)居多，生產(chǎn)生活條件較差。

2.農牧業(yè)轉移人口市民化進程滯后，城鎮(zhèn)化質量不高。2000年以來撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)與2010年以來戶籍制度改革兩因素疊加，使得非農業(yè)居民數(shù)量明顯增加，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提升，但相當一部分農牧業(yè)人口轉戶未轉業(yè)，居住在鎮(zhèn)，實際上仍是農牧民，仍從事著農牧業(yè)生產(chǎn)，尚未在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面全面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務：產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步。

3.城鎮(zhèn)體系不完善，綜合承載能力不強。城市數(shù)量少、規(guī)模小、要素集聚能力弱；建制鎮(zhèn)過弱過小，平均人口不足l萬。城鎮(zhèn)設施水平低，服務功能弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢，就業(yè)崗位不足。

4.體制機制不健全，制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?，F(xiàn)行土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化了利益格局，導致公共服務資源配置不均衡，共享水平低；城鎮(zhèn)建設運營市場主體發(fā)育不足，管理水平不高。海西東西部城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，生態(tài)、資源約束性很強，產(chǎn)業(yè)布局不盡合理，體制機制創(chuàng)新不足。

二、海西州新型城鎮(zhèn)化模式選擇

基于州情的兩個特點：1.海西州土地面積32.6萬平方公里，常住人口為48.9萬人。人口密度小，每平方公里只有1.5個人，地廣人稀，城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、農村、牧區(qū)廣泛分布在這廣袤的大地上。農牧業(yè)、農牧民不可能都進城，也沒必要都進城，更不可能都進城。2.海西州城鎮(zhèn)化率已高達70.06%，遠高于全國（53.7%）和全?。?8.5%）。海西城鎮(zhèn)化的進一步提升，要靠新型工業(yè)化和產(chǎn)城融合來提升。

因此，本文認為海西的新型城鎮(zhèn)化要以點為主、線面配合，以人口城鎮(zhèn)化為核心內容，以信息化、農牧業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化為動力，走“城區(qū)+工業(yè)園區(qū)+農牧新社區(qū)”的“三區(qū)合一的就地城鎮(zhèn)化”道路。

（一）三區(qū)合一

“三區(qū)合一”是我國著名經(jīng)濟學家厲以寧提出的學說，即“老城區(qū)+工業(yè)新區(qū)+農村的新社區(qū)”。厲以寧認為，老城區(qū)一般都有很多商業(yè)、服務業(yè)中心，也建了很多工廠，但隨著發(fā)展的深入，工廠遲早要遷出老城區(qū)，這樣就催生了工業(yè)新區(qū)，也就是產(chǎn)業(yè)新區(qū)的建設。工業(yè)新區(qū)包括高新技術開發(fā)區(qū)、各種試驗區(qū)、各種創(chuàng)業(yè)園等，這樣就把工業(yè)都放到那里面去，既方便他們的信息交流，又方便社會、政府對它的服務和管理，也防止環(huán)境污染源的擴散。這些工業(yè)新區(qū)同時也是居民區(qū)，工廠工作的職工和他的家屬、各種服務人員都在那里居住。而農村的新社區(qū)，是經(jīng)過改造后的新農村，實際上它不再以村為建制，而成為社區(qū)的建制。在這一模式之下，環(huán)境是優(yōu)美且可持續(xù)發(fā)展的，公共服務是到位的，社會保障是一體化的。

（二）就地城鎮(zhèn)化

“就地城鎮(zhèn)化”，就是農村人口不是向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會事業(yè)，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。農民進城僅僅是城市化的一種表象，它的實質則是農民職業(yè)非農化、生活方式城市化和思想觀念現(xiàn)代化。如“中國第一村”——華西村，不論從他們的生產(chǎn)方式、生活方式，還是思想觀念，都不得不承認他們已經(jīng)是城鎮(zhèn)化了。如果不重視農民利益，大量土地和農業(yè)資源被少數(shù)人壟斷，造成大批農民破產(chǎn)流入城市，成為衣食無著的困難群體，雖然城市化率提高了，但市民的幸福指數(shù)可想而知。這樣的城市化，對龐大的農村人口來說是不合適的。因此，走“就地城鎮(zhèn)化”的路子，可能才是適合國情的新型城鎮(zhèn)化道路。

三、海西新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇

（一）走以人為本的城鎮(zhèn)化道路

以人為本的城鎮(zhèn)化的關鍵是實現(xiàn)人口從農牧區(qū)到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農牧民到市民職業(yè)身份轉換同步推進，讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學有所教”、”老有所養(yǎng)”、“勞有所得”、“娛有所樂”、“病有所醫(yī)”，充分享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的基礎設施和公共服務，擁有一個良好的居住和空間環(huán)境、良好的人文社會環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境。

（二）走城鄉(xiāng)一體和空間布局緊密銜接的城鎮(zhèn)化道路

在城鄉(xiāng)關系方面要走城鄉(xiāng)一體的道路，構建全州一體的基礎設施網(wǎng)絡，使縣域之間、城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間的資源、人口和信息能夠迅速、便捷、便宜地自由流動。要把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農村居民作為一個整體，逐步實現(xiàn)基礎設施和公共服務的城鄉(xiāng)一體化，加快基礎設施和公共服務向農村延伸和銜接，加強城市向農村、工業(yè)向農業(yè)的反哺力度，加強對農村和農業(yè)的支持。

海西州開展了“百企聯(lián)百村”企村共建活動，通過企村共謀發(fā)展思路、共興農村經(jīng)濟、共推村莊建設、公辦社會事業(yè)、共育文明鄉(xiāng)風，初步建立以工促農有效機制，村莊基礎設施進一步完善，村內主導產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模。2011年至2013年，全州305個行政村中開展“黨政軍企共建示范村”活動203個，占總數(shù)的67%。建設“新型農村社區(qū)”4個。201 5年組織實施“高原美麗鄉(xiāng)村”1 5個，分別從住房建設、基礎設施、公共服務設施、村莊環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展五個方面進行項目建設，各項投資估算共計2.67億元（不含村民自籌）。

在全州空間布局上，以格爾木市、德令哈市為中心，烏蘭、都蘭縣城和花土溝、冷湖等城鎮(zhèn)為節(jié)點，加快柴達木城市帶建設進程，把格爾木建成區(qū)域性重要交通樞紐、電力樞紐和資源加工轉化中心，把德令哈建成新型綠洲城市和資源加工基地。

隨著國家打造新絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施以及中西部地區(qū)綜合交通體系的建設，茫崖作為新絲綢南路和柴達木城市帶西端的重要節(jié)點城鎮(zhèn)，青海的西大門。建議茫崖撤行委設立縣級市，把冷湖行委并入茫崖，作為茫崖的一個鎮(zhèn)。冷湖行委只下轄一個冷湖鎮(zhèn)，常住人口只有區(qū)區(qū)2434人，沒有必要單獨設立冷湖行委。

（三）走生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化道路

未來城鎮(zhèn)化不能走先發(fā)展后治理的老路，要走綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展之路。第一，鼓勵綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟發(fā)展模式，以更少資源產(chǎn)生更多經(jīng)濟效益，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對能源、水資源、土地、空氣等生態(tài)資源的消耗或破壞；第二，要求工業(yè)入?yún)^(qū)、入園，促進產(chǎn)業(yè)集群，既可以集中處理污染，又可以使各產(chǎn)業(yè)分享外部經(jīng)濟；第三，加強節(jié)能環(huán)保宣傳，鼓勵城市居民在日常生活中踐行節(jié)能環(huán)保；第四，加強城市綠地資源建設，提高生態(tài)環(huán)境自我凈化能力；第五，倡導綠色消費，減少消費污染：第六，重視調解資源占用與分配、環(huán)境污染方面的矛盾、沖突，促進城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護的良性互動。

（四）走壯大州域中心城市及特色的城鎮(zhèn)化道路

格爾木和德令哈是海西州兩顆璀璨的明珠，是海西西部和東部發(fā)展的領頭羊。充分發(fā)揮區(qū)域性中心城市在全州城鎮(zhèn)化格局中的重要支撐作用，進一步提升格爾木、德令哈市輻射帶動及吸納功能。

《青海省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱全省《規(guī)劃》）明確提出要強化格爾木城市地位，優(yōu)化城市空間格局，合理劃定城市邊界，通過產(chǎn)業(yè)引導、政策優(yōu)惠吸引農牧民轉移，促進城市人口增長。充分發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟帶重要節(jié)點城市的功能，進一步提升綜合交通運輸能力，加強與新疆、西藏等周邊省區(qū)的聯(lián)系，促進全省向西開放。加快推進新區(qū)建設，提升城市發(fā)展水平。新區(qū)按“一軸兩帶四片區(qū)”進行空間布局，建成融公共服務、產(chǎn)業(yè)研發(fā)、教育文化為一體，具有綜合服務和休閑觀光功能的綠色城區(qū)和全市產(chǎn)業(yè)升級的智力核心。到2020年，地區(qū)生產(chǎn)總值達到830億元，人均生產(chǎn)總值28萬元，城鎮(zhèn)人口達到26萬，城鎮(zhèn)化率87%左右。

全省《規(guī)劃》提出要充分發(fā)揮德令哈城市功能。加快推進新區(qū)建設，建成彰顯高原特色、產(chǎn)城融合、生態(tài)優(yōu)美、宜居宜業(yè)的新城區(qū)。到2020年，地區(qū)生產(chǎn)總值達到130億元，人均生產(chǎn)總值13.5萬元，城鎮(zhèn)人口達到7萬，城鎮(zhèn)化率73%左右。

同時，立足本土，保持個性，走特色化的城鎮(zhèn)化道路。每個地方的城鎮(zhèn)，都有自己不同的基礎、背景、環(huán)境和發(fā)展條件，每一個城鎮(zhèn)都應該有自己的特色。如在低碳發(fā)展上，格爾木可打“光伏城市”名片。格爾木是目前世界上太陽能光伏裝機最集中地區(qū)、世界上最大的光伏電站群、世界上規(guī)模最大的光伏并網(wǎng)系統(tǒng)工程、世界范圍內首個實現(xiàn)百萬千瓦級光伏電站并網(wǎng)發(fā)電的地區(qū)。德令哈可打“低碳城市”名片。我國已確定了36個低碳試點城市，至今31個省（市、區(qū)）當中除湖南、寧夏、西藏和青海以外，每個?。ㄊ小^(qū)）至少有一個低碳試點城市，德令哈鎖定“低碳城市”意義深遠，應爭取成為國家第三批低碳試點城市。

（五）走產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化道路

全省《規(guī)劃》明確，格爾木、德令哈2市和烏蘭、都蘭、冷湖、大柴旦、茫崖5縣（行委），主要任務是引導城鎮(zhèn)建設與國家循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)建設相融合，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，進一步提升區(qū)域重要交通樞紐、電力樞紐和資源加工轉換中心地位。壯大格爾木、德令哈等城市規(guī)模，著力打造1 3個重點城鎮(zhèn)，建設成為全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)、產(chǎn)城融合先導區(qū)、吸納就業(yè)重要地區(qū)。到2020年，城鎮(zhèn)人口達到43萬，占全省城鎮(zhèn)人口的12%，常住人口城鎮(zhèn)化率75%左右。

（六）走推動資源型城鎮(zhèn)轉型發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路

從上世紀50年代開始，柴達木地區(qū)先后興建了青海油田、青海鉀肥廠、錫鐵山鉛鋅礦、茫崖石棉礦等國家重點礦山企業(yè)及茶卡、柯柯鹽廠等省屬礦山企業(yè)。大柴旦、茫崖、冷湖3個行委就是伴隨柴達木資源開發(fā)而興起的工礦區(qū)。新世紀以來，隨著勘探力度的不斷加大以及循環(huán)經(jīng)濟的深入推進，這些工礦城鎮(zhèn)依托資源優(yōu)勢，實施“資源轉換、工業(yè)強區(qū)”戰(zhàn)略，培育資源型特色經(jīng)濟，是青海推動由單一資源開發(fā)向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型轉變的重點區(qū)域。

新型城鎮(zhèn)化要推進資源型城鎮(zhèn)轉型發(fā)展，升級改造原有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升附加值，提高產(chǎn)業(yè)配套能力；大力扶持錫鐵山等資源型城鎮(zhèn)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進多元化發(fā)展。統(tǒng)籌獨立工礦區(qū)轉型發(fā)展，積極促進馬海鹽湖、大柴旦湖硼礦、茫崖石棉礦等獨立工礦區(qū)轉型發(fā)展，加大對礦山環(huán)境恢復治理、尾礦資源開發(fā)利用、基礎設施建設的扶持力度i加快整合礦區(qū)資源要素，科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，構建多元復合型產(chǎn)業(yè)結構；完善或異地建設基礎設施及生活服務設施，不斷完善月艮務功能。重視資源型城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)培育、人口集聚與城鎮(zhèn)建設，發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌非資源產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，高度重視發(fā)展就業(yè)帶動能力強的生產(chǎn)性服務業(yè)，建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務保障基地，避免形成新的孤立居民點和工礦區(qū)。

（七）走智慧城市的城鎮(zhèn)化道路

全國人大常委委員、經(jīng)濟學家辜勝阻認為，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展過程中，我們要努力改變地方政府對土地財政的過度依賴，改變城鎮(zhèn)化對“土地紅利”和“人口紅利”的過度依賴，推動城鎮(zhèn)化從外延型發(fā)展向內涵式發(fā)展轉變，從“量”的擴張向“質”的提升轉變。通過智慧城市建設推進智慧城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)升級和城市智慧治理。

智慧城市是城市經(jīng)濟轉型發(fā)展的轉換器，是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化的深度融合，是城市治理的新模式。據(jù)世界銀行測算，一座有百萬人口的城市，如果在投入不變的前提下實施全方位的智慧化管理，將使城市的發(fā)展紅利增加3倍。據(jù)不完全統(tǒng)計，全球已啟動或在建的智慧項目已達一千多個，未來還會以每年近20%的復合增長率增長。我國提出智慧城市建設的總數(shù)量已經(jīng)達到了154個，計劃投資規(guī)模超過1.1萬億元。

全省《規(guī)劃》明確提出，以推進網(wǎng)絡寬帶化和應用智能化為核心，推動信息技術與城市發(fā)展全面深度融合。加快建設城市光纖寬帶網(wǎng)絡，構建新一代寬帶無線移動通信網(wǎng)，推動西寧、海東、格爾木等城市逐步實現(xiàn)無線移動寬帶和主要公共場所無線局域網(wǎng)服務全覆蓋。加快廣播電視網(wǎng)絡數(shù)字化覆蓋和有線網(wǎng)絡雙向化改造，完成縣級以上城鎮(zhèn)有線數(shù)字電視、移動多媒體廣播電視覆蓋和有線電視整體轉換。以空間地理信息系統(tǒng)為基礎平臺，加快攝像、紅外、激光等傳感設備的普及應用，逐步健全和完善城市智能管理信息基礎數(shù)據(jù)庫，積極推進交通、物流、醫(yī)療、城市管理、公共安全、工農業(yè)和生態(tài)環(huán)保等領域物聯(lián)網(wǎng)研發(fā)和建設，提高城市信息化、智能化水平。

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