看國外如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

鄭啟航 劉佳 藍(lán)建中

中國是全球農(nóng)業(yè)大國之一。今年，針對財政支農(nóng)資金普遍使用效率不高，尤其是補(bǔ)貼資金，存在著“散”“亂”等問題，中央一號文件提出要提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能：保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)。

世界貿(mào)易組織（WTO）將可能產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼稱為“黃箱”政策，而將不會引起貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼稱為“綠箱”政策。據(jù)了解，中國現(xiàn)行很多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策屬于“黃箱”范圍。受WTO規(guī)則限制，因此，需要調(diào)整部分補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)到“綠箱”去，使得補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和效果更加優(yōu)化。

事實上，在美國、日本、歐盟等國家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也尤為重要。它們通過保險制、細(xì)分化等方式，優(yōu)化了原先的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這些措施或許能為調(diào)整中的中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提供借鑒。

美國：農(nóng)業(yè)保險替代直接補(bǔ)貼

去年2月，美國通過了覆蓋2014～2018財年的新農(nóng)業(yè)法，其中最大的變動是取消了實施近18年、每年耗資45億到50億美元（1美元約合6.14元人民幣）的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，同時擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險項目覆蓋的范圍和補(bǔ)貼額度，更加突出了保險在防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險中的作用。

不久前，美國農(nóng)業(yè)部宣布，將依據(jù)2014年批準(zhǔn)的新農(nóng)業(yè)法對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險管理規(guī)則進(jìn)行修改，以促進(jìn)新的農(nóng)業(yè)保險品種推出，進(jìn)一步擴(kuò)大美國農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。美國國家農(nóng)作物保險服務(wù)協(xié)會總裁湯姆·扎卡里亞斯表示，該法案的實施意味著美國的農(nóng)業(yè)保障由直接補(bǔ)貼時代向農(nóng)業(yè)保險時代的轉(zhuǎn)變。

事實上，美國取消農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的主要考量是其經(jīng)濟(jì)效果并不理想。美國農(nóng)業(yè)部下屬的經(jīng)濟(jì)研究所的研究表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展中效果欠佳，美國農(nóng)業(yè)中最強(qiáng)的門類，如家禽、生豬、水果和蔬菜從來沒有獲得過政府大的補(bǔ)貼或者價格支持。

經(jīng)濟(jì)研究所資深學(xué)者弗雷德里克·蓋爾告訴記者，美國在過去80年中使用了很多種不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方法，每一種辦法都有意想不到的問題，因為高風(fēng)險是農(nóng)業(yè)不可避免的特殊性。而最新農(nóng)業(yè)法案的基本理念就是農(nóng)民需要通過保險來幫助他們承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營中的風(fēng)險。

值得注意的是，美國農(nóng)業(yè)政策從直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向保險并非一蹴而就。如今，美國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品主要由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司負(fù)責(zé)設(shè)計和管理，并委托私人保險公司進(jìn)行銷售；私人保險公司也可設(shè)計自己的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，但需經(jīng)前者認(rèn)可后方可銷售。截至2013年，美國農(nóng)業(yè)保險項目涵蓋的農(nóng)作物品種已經(jīng)超過100種，參與各種農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)用地面積占全部農(nóng)業(yè)用地面積的比率從1994年的33%升至89‰在保費的分擔(dān)方面，聯(lián)邦政府承擔(dān)約60%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)其余約40‰

新的農(nóng)業(yè)法將促進(jìn)更多農(nóng)業(yè)保險項目的推出，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的保障范圍，提高農(nóng)民根據(jù)自身情況選擇不同保險的靈活性。以新增的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險為例，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格低于過去5年平均水平14%時，參與該保險的美國農(nóng)民將開始獲得補(bǔ)償；保險賠付不設(shè)上限，保證農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品價格下跌時依然能獲得往年平均水平86%的收益；該保險35%的保費由農(nóng)民承擔(dān)，剩余的65%由政府承擔(dān)。

保險品種的增加也給美國農(nóng)民選擇恰當(dāng)?shù)谋ｋU項目提出了新的挑戰(zhàn)。以新增的美國奶業(yè)差價保險為例，根據(jù)其條款，當(dāng)牛奶的價格與飼料價格的差價小于農(nóng)民購買的差價保險時，農(nóng)民即可獲得補(bǔ)償。保險以100磅牛奶為基準(zhǔn)，差價從4美元到8美元，以50美分為一檔，劃分為9個檔，每一檔的保費都不一樣，參加4美元最低一檔的農(nóng)民，每年只需繳納100美元注冊費，無需繳納保費。該保險還依據(jù)牛奶產(chǎn)量作了區(qū)分，產(chǎn)量超過400萬磅牛奶的生產(chǎn)者需支付更多保費。如此復(fù)雜詳細(xì)的條款和選項在擴(kuò)大選擇范圍的同時也給奶農(nóng)的選擇增加了難度。密蘇里大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯科特·布朗認(rèn)為，農(nóng)民需要做更多功課，才能確定最符合自身需求的保險項目。

風(fēng)險管理局也在其網(wǎng)站上提醒農(nóng)民在選擇保險品種時要和其他風(fēng)險管理項目結(jié)合起來考量，制定保險購買計劃應(yīng)多向保險公司代理和農(nóng)業(yè)專家咨詢，以便選擇最佳方案。

歐盟：“綠箱補(bǔ)貼”倒逼農(nóng)民

在布魯塞爾生活，下班后去市區(qū)的露天市場采購食品是經(jīng)久不衰的“時髦”。比利時本地的農(nóng)民每周都會載著自己農(nóng)場新產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品輾轉(zhuǎn)市區(qū)內(nèi)的各大露天菜市場。而最近3個周末，筆者都未見到就連圣誕新年也風(fēng)雨無阻的奶戶伯努瓦的身影。

據(jù)說，這位每天凌晨3點半起、4點多就上工的在職奶農(nóng)爸爸，最近也為自己4個孩子的“奶粉錢”操碎了心，正忙著改造自己農(nóng)舍，預(yù)備申請“有機(jī)奶場”。原來，4月1日起，作為歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改革一大內(nèi)容，自1984年啟用歷時31年的歐盟牛奶配額制將正式取消。自此之后，各國的農(nóng)場沒有了歐盟規(guī)定的牛奶生產(chǎn)上限，生產(chǎn)再多也不會面臨超額罰款。

但產(chǎn)量上揚(yáng)必定會進(jìn)一步壓低市場奶價。伯努瓦的困擾便是：就算自己再努力，產(chǎn)量再高，也會因收購價幾近成本而沒有利潤可言。個別勤勞的個體奶農(nóng)選擇周末外出擺攤，賺些零售價與收購價的差價補(bǔ)貼家用。但即將解放的鮮奶市場，或許就是小戶奶農(nóng)的“末日”。

為此，伯努瓦痛下決心在農(nóng)舍安裝了太陽能取暖、雨水循環(huán)收集裝置、改用有機(jī)飼料喂養(yǎng)，就是為了自己的普通鮮奶能響應(yīng)歐盟環(huán)保綠色健康生產(chǎn)而通過“有機(jī)農(nóng)場”認(rèn)證，以此爭取更多的歐盟補(bǔ)貼。

事實上，作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的鼻祖，歐盟自20世紀(jì)50年代立法確定成立并于1962年起正式執(zhí)行共同農(nóng)業(yè)政策。目前，共同農(nóng)業(yè)政策的七成預(yù)算都用于對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，這部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也是歐盟境內(nèi)目前約1200萬全職農(nóng)民的真正收入來源。

然而，2013年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革開啟后，給農(nóng)民的直接補(bǔ)貼中的30%直接支付，開始與農(nóng)民是否實施環(huán)?？沙掷m(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤。另外占補(bǔ)貼預(yù)算20%的是用于幫助農(nóng)民改善農(nóng)場設(shè)備、生產(chǎn)條件的農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼。

伯努瓦閉門改造農(nóng)場，既是為了保牢自己的直接收入補(bǔ)貼，又是為了拿下歐盟的農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼，讓自己的農(nóng)場能在未來的價格風(fēng)暴中存活。

不斷改革的歐洲農(nóng)業(yè)政策，或不會再允許20世紀(jì)80年代曾出現(xiàn)的“黃油山、紅酒河”現(xiàn)象再現(xiàn)。但如何規(guī)避可能遭遇的產(chǎn)能調(diào)控瓶頸，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的合理、歐洲境內(nèi)的供需平衡，抓住國際市場機(jī)遇，通過有效成功的改革真正走向綠色健康環(huán)保，將是歐洲政策制定者們未來幾年必須面臨的巨大挑戰(zhàn)。

日本：470種補(bǔ)貼無微不至

日本非常重視保護(hù)農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供大量補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)因此被稱為“寵壞了的農(nóng)業(yè)”。在農(nóng)林水產(chǎn)省的主頁上，包括林野廳和水產(chǎn)廳在內(nèi)，形形色色的補(bǔ)貼項目約470種，農(nóng)田保護(hù)和災(zāi)害防治、土地改良、基礎(chǔ)水利、森林病蟲害防治等一應(yīng)俱全，農(nóng)林牧漁各方面都得到了無微不至的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對象有涵蓋整個農(nóng)業(yè)的，也有幾種是對特定對象的專門補(bǔ)貼。

日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為軟件補(bǔ)貼和硬件補(bǔ)貼，硬件補(bǔ)貼的對象包括機(jī)械、設(shè)施等，達(dá)到約400種，主要包括“建設(shè)強(qiáng)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)助金”和“農(nóng)業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)化援助項目”等，而軟件補(bǔ)貼的對象則是協(xié)議會、推進(jìn)會議、調(diào)查項目、實證項目等。

目前，日本務(wù)農(nóng)者平均年齡超過65歲。為了鼓勵年輕人務(wù)農(nóng)，農(nóng)林水產(chǎn)省2012年創(chuàng)設(shè)了青年務(wù)農(nóng)補(bǔ)貼制度，通過補(bǔ)貼鼓勵青年人從事農(nóng)業(yè)，從2013年開始，補(bǔ)貼對象擴(kuò)大到漁業(yè)和林業(yè)的新勞力。沒有務(wù)農(nóng)知識的青年，可以到都道府縣承認(rèn)資格的農(nóng)業(yè)學(xué)校以及先進(jìn)農(nóng)戶和先進(jìn)農(nóng)業(yè)法人等處進(jìn)行培訓(xùn)，最長可以2年時間，每年得到150萬日元（100日元約合5.13元人民幣）的補(bǔ)貼，務(wù)農(nóng)后則可以連續(xù)5年每年得到150萬日元補(bǔ)貼。

除了國家提供的補(bǔ)貼外，地方政府也提供各種補(bǔ)貼，如島根縣從2012年決定給45歲至64歲的新務(wù)農(nóng)者提供每年75萬日元的補(bǔ)貼，補(bǔ)充了國家要求45歲以下才提供補(bǔ)貼的制度，以促進(jìn)建立務(wù)農(nóng)環(huán)境。

作為對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的補(bǔ)充，保險制度也同樣是有力的手法。在農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)保險方面，日本1947年制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度》，是國家對于農(nóng)業(yè)災(zāi)害實施的公共保險制度，國家支付一半的保險金。

農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度以農(nóng)民相互扶助為基礎(chǔ)，由農(nóng)業(yè)互助工會或者市町村運(yùn)營，而國家補(bǔ)貼互助保險費、運(yùn)營費，并進(jìn)行再保險。

根據(jù)該制度，農(nóng)民繳納互助保險費，自然災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)受害程度支付互助金，也稱為“農(nóng)業(yè)互助事業(yè)”。農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度的對象包括風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、寒潮、雪災(zāi)以及氣象原因?qū)е碌幕馂?zāi)、病蟲害和烏獸害等，國庫原則上負(fù)責(zé)保險費的50‰發(fā)生災(zāi)害后，當(dāng)收獲量比常年減少一定比例的時候，可以計算出減少的量，根據(jù)合同的補(bǔ)償單價計算出支付的互助金總額。

根據(jù)災(zāi)害不同，支付的互助金金額也有很大不同，1993年的寒潮時支付了5487億日元，2003年支付了1871億日元的互助金，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)。